I. Una visión sobre la experiencia adquirida.

Treinta años después de su creación el Mercosur requiere adaptar, en la perspectiva de sus objetivos fundacionales, algunos de sus instrumentos y métodos de trabajo a nuevas realidades globales y de sus países miembros.

Por momentos la credibilidad del Mercosur está afectada por posiciones que se observan en sus países miembros sobre cuestiones relevantes para su funcionamiento, tales como la efectividad de su arancel externo común, y la posibilidad que países miembros individuales puedan concluir acuerdos preferenciales bilaterales con terceros países. Según se la conciba, es una posibilidad que podría requerir modificaciones incluso sustanciales del Tratado de Asunción, especialmente en conceptos centrales del pacto fundacional, tales como el de "arancel externo común", "unión aduanera" y "mercado común".

El Mercosur se construye en torno a dos ideas complementarias. Una es la creación de un espacio regional que, por su exclusividad resultante de la fórmula empleada -unión aduanera- facilite el trabajo conjunto cuando se negocian preferencias comerciales con otros países. La otra es una inserción en el sistema comercial internacional que incentive la inversión productiva, y el desarrollo económico y social en sus países miembros.

Al menos en tres planos cabría introducir mejoras en sus objetivos y funcionamiento. Uno es el de los métodos de concertación de intereses nacionales para la adopción de decisiones conjuntas que sean efectivas y eficaces. El otro es el del pleno aprovechamiento del instrumento de acuerdos sectoriales previsto en el Tratado de Asunción y en la Decisión nro.3 adoptada en 1991 por el Consejo de Ministros del Mercosur. Y el tercero es la incorporación de nuevas cuestiones de trabajo conjunto, entre otras, las relacionadas con cambio climático, comercio digital e inteligencia artificial.

Son planos que deben abordarse con una estrategia activa de negociaciones comerciales simultáneas con países desarrollados y en desarrollo. En ella cabe incluir, la negociación de acuerdos de comercio e inversión con los principales mercados del mundo (China y los EEUU), a los que debe sumarse la culminación del acuerdo con la UE. Quizás haya llegado el momento adecuado para que el Mercosur concrete el objetivo de desarrollar la negociación de acuerdos de comercio preferencial o de libre comercio con cada uno de los tres grandes protagonistas del comercio mundial, sin perjuicio de hacerlo con otros países con grandes mercados, tales como, entre varios otros, Japón, Gran Bretaña, India, Canadá. Corea del Sur, Australia y Rusia.

A ellos deberían agregarse las ampliaciones de mercados que resulten del aprovechamiento del potencial subutilizado de la ALADI, así como los que deberían resultar de acuerdos preferenciales o de libre comercio que se impulsen y concluyan, entre otros, con los países de la ASEAN y de la Unión Africana.

Recordemos que al firmarse el Tratado de Asunción que creó el Mercosur, se optó en forma explícita por una unión aduanera con un arancel externo común y negociación conjunta con terceros países, y no por una zona de libre comercio. Los artículos 1 y 5 del Tratado contienen los principales elementos del alcance del pacto firmado. Y la idea central de tal pacto, se refleja en el artículo 2 que establece la reciprocidad de derechos y obligaciones entre los países miembros como compromiso principal.

A fin de facilitar un debate racional entre los socios y contar con una amplia y diversa participación ciudadana, corresponde tener en cuenta algunos de los siguientes elementos que permiten entender el necesario diálogo sobre el Mercosur y su futuro:

1. Si bien el Tratado de Asunción incluye como elemento central un sistema de preferencias comerciales recíprocas, tiene otras dimensiones políticas y económicas que son tan profundas que las preferencias comerciales. Ellas penetran hondo en la historia de las relaciones entre un grupo de países, muchas veces más marcadas por tendencias al conflicto que a la cooperación. Y sobre todo, implicó afirmar la idea de trabajar juntos para promover una inserción internacional inteligente, efectiva y eficaz de cada uno de los países miembros del Mercosur.
   
   
2. A más de treinta años de firmado el Tratado de Asunción, mantienen vigencia los elementos que hacen a la dimensión existencial del Mercosur. O sea, al por qué trabajar juntos. Se preserva el compromiso de que naciones contiguas que comparten su pertenencia a una región de fuerte potencial y ricas diversidades, trabajen juntas para potenciar su desarrollo económico y social, fortalecer sus sistemas políticos, y lograr una inserción competitiva en el sistema internacional, que sea efectivamente funcional a sus intereses y posibilidades.
   
   
3. Las diferencias más notorias se observan con respecto a la dimensión metodológica, esto es a cómo trabajar juntos. Por lo demás, suelen ser diferencias naturales en todo proceso voluntario de integración entre naciones soberanas que no se plantean dejar de serlo. El objetivo, por el contrario, es compartir el ejercicio de sus respectivas soberanías sin perder sus individualidades como naciones.
   
   
4. Al crearse instituciones y reglas comunes, ellas requieren disciplinas colectivas que son las que permiten llevar adelante la construcción de la integración que se valora.
   
   
5. Tal construcción puede llevar tiempo, incluso más que el imaginado. De ahí que pueda ser necesario adaptar los pasos de aproximación a los objetivos concertados. Y el camino hacia las metas perseguidas puede requerir de adaptaciones frecuentes.
   
   
6. Los problemas no provienen de la necesidad de una adaptación continua de un proceso de integración entre naciones y de su relato a los cambios de las realidades, en los países participantes y en el entorno regional y global en el que se insertan. Los verdaderos problemas suelen resultar, por lo contrario, de las deficiencias de los métodos que se emplean para eventualmente re-orientar el recorrido del camino trazado o para revisarlo cuando fuere necesario por el peso de las realidades.
   
   
7. Tales problemas suelen poner en evidencia insuficiencias de los métodos empleados para concertar decisiones conjuntas o para asegurar su puesta en práctica. O pueden exteriorizar deficiencias en la elaboración de las posiciones nacionales con respecto a los desafíos que surgen de la evolución de las realidades. También pueden resultar, entre otros factores, de deficiencias de diagnósticos sobre tales realidades, que pueden provenir, sea de los actores gubernamentales o del propio sector empresario, o de los múltiples y diversos sectores sociales.
   
   
8. Las deficiencias metodológicas pueden ser resueltas con modificaciones a las reglas y disciplinas comunes pactadas, incluyendo las del propio pacto constitutivo.
   
   
9. Si un país percibe dificultades para introducir modificaciones en la dimensión metodológica y considera que ello puede afectar sus intereses nacionales, tiene siempre la opción existencial de retirarse del proceso de integración.
   
   
10. En la perspectiva de lo antes esbozado, cobra toda la importancia que tiene en un proceso de integración como el del Mercosur, el buen diagnóstico que se pueda realizar sobre cuáles son sus dificultades prácticas para navegar un mundo en continuo proceso de cambio. Requiere tener en cuenta la perspectiva nacional de los países socios.
    
    
11. Asumiendo que un diagnóstico fuera correcto, no sería ello suficiente. Lo que se requiere para encarar crisis metodológicas, sobre todo si tienen potencial para derivar en crisis existenciales, son mecanismos efectivos y eficaces de concertación de intereses nacionales en función de los percibidos como comunes. Implica otros factores, tales como el liderazgo político al más alto nivel de los países miembros, la capacidad de concertación inserta en los órganos comunes y, en especial el protagonismo de los múltiples sectores económicos y sociales.
    
    
12. Los momentos críticos de los procesos de integración, tal los casos de las experiencias bien diferentes de la UE como las del Mercosur, entre otras, ponen de manifiesto que es en la capacidad de concertación que posea el principal órgano común y en la calidad del liderazgo político existente en los países miembros, que residen principales factores de una metodología eficaz, que permita lograr los objetivos procurados y evitar que se profundicen las eventuales crisis existenciales.

Hay por cierto otras cuestiones relevantes a abordar. Pero las mencionadas son las que, tras casi treinta años de desarrollo del Mercosur, parecería conveniente tener presente, especialmente en las conversaciones al más alto nivel político.


II. Una visión hacia el futuro del Mercosur.

A la luz de los actuales problemas del Mercosur y de la experiencia adquirida,, al menos tres escenarios se pueden visualizar como posibles con respecto a su futuro desarrollo. Por cierto que no son los únicos, ni son todos ellos deseables:

1. Un primer escenario posible estaría dado por la reafirmación de los compromisos principales asumidos cuando se firmó el Tratado de Asunción, esto es, la de entender la unión aduanera como base necesaria para la construcción gradual de un mercado común. Implicaría, por cierto, ajustar muchos de los pasos que sería necesario dar en adelante para lograr tal objetivo, que incluso podrían requerir acordar modificaciones o complementos del Tratado de Asunción, pero preservando los rasgos fundamentales de una unión aduanera y de un mercado común. Por la flexibilidad resultante de los compromisos asumidos, abre opciones en cuanto a cómo concretar el pleno desarrollo de sus objetivos fundamentales, y con respecto a los plazos para logarlos. No excluye la posibilidad de tratamientos diferenciales, utilizando uno de los instrumentos del Tratado de Asunción -los acuerdos sectoriales-, o que se contemple la situación específica de los países de menor dimensión y grado de desarrollo económico relativo. Pero excluye posibilidad de que un país miembro procure negociar acuerdos comerciales preferenciales bilaterales con terceros países, en contradicción con lo pactado en el Mercosur.
   
   
2. Un segundo escenario sería el que se haya llegado a una situación que se pueda identificar como "el comienzo del fin del Mercosur", al menos en la perspectiva de lo que se entendió que se estaba impulsando cuando en los años 1990-1991 se negoció y se firmó el Tratado de Asunción. Concretamente, en el momento fundacional se entendió que era factible y conveniente, iniciar el recorrido de un camino que implicaba la creación y desarrollo gradual de un mercado común. Para ello los cuatro países, se comprometieron explícitamente a dar los pasos necesarios para tornar reales los elementos de una unión aduanera, como base para la construcción de ese mercado común. Treinta años después tales pasos no se han podido desarrollar plenamente. La unión aduanera formalmente existe, aun cuando esté lejos de perfeccionarse. Pero el compromiso asumido sigue vigente.
   
   Sin embargo, lo que se puede observar, en la actualidad son signos que alimentan las dudas sobre que la posibilidad o la voluntad de cumplir con lo comprometido realmente existan, al menos en todos los países miembros. Por el momento no parecerían existir en ninguno de los socios señales claras, de que eventualmente pudieran preferir optar por dejar formalmente de lado lo comprometido en el Tratado de Asunción. Pero tampoco cabría descartar comportamientos que, al menos de hecho, conduzcan en la práctica a "licuar" lo pactado. Esto es a introducir y legitimar elementos que signifiquen, en la práctica, dejar de lado los compromisos firmes establecidos en el Tratado, sin modificarlos formalmente. Un ejemplo al respecto podría provenir del alcance que se le atribuya a los planteamientos orientados a "flexibilizar" el objetivo de una "unión aduanera", de tal forma que, en la práctica, se lo transforme de hecho en una "zona de libre comercio". En tal caso cada uno de los países miembros podría, eventualmente, considerar posible concertar formalmente acuerdos bilaterales de comercio preferencial con terceros países y, en especial, con aquellos que tienen grandes mercados, como podrían ser, por ejemplo, los Estados Unidos, o China, o Japón, entre otros. Ello en lugar de plantear la iniciativa de negociaciones comerciales preferenciales que desarrolle formalmente el Mercosur con las grandes economías del mundo, incluyendo a China y a los EEUU, tal como se hizo al negociarse el acuerdo aún no concluido con la UE.
   
   
3. Un tercer escenario sería el que un país opte por retirarse del Mercosur, conforme a lo previsto explícitamente en el Tratado de Asunción.

Las incertidumbres que se observan con respecto al Mercosur, como un ámbito atractivo para realizar nuevas inversiones productivas, son muchas y variadas. Que sean muchas no debe llamar la atención, ya que el nuevo entorno internacional -y no sólo como efecto del impacto de la actual pandemia- ha acrecentado el grado de incertidumbre con respecto a muchas economías, especialmente aquellas en desarrollo y no sólo las del Mercosur o las de América Latina. Y que sean variadas tampoco debe sorprender. Ya que tienen a veces raíces políticas, otras económicas, y muchas veces las dos al mismo tiempo.

Pero la flexibilidad para que países miembros pudieran encarar distintas modalidades de acuerdos comerciales preferenciales con otros países, sería sólo uno de los aspectos del funcionamiento del Mercosur que requiere atención prioritaria.

Las deficiencias metodológicas pueden ser resueltas con modificaciones a las reglas y disciplinas comunes pactadas, incluyendo si fuere necesario, las del propio pacto constitutivo.

En la perspectiva de los antes esbozado, cobra toda la importancia que tiene en un proceso de integración como el del Mercosur, el buen diagnóstico que se pueda realizar sobre cuáles son sus dificultades prácticas para navegar un mundo en continuo proceso de cambio. Es un diagnóstico que requiere tener en cuenta tanto la perspectiva nacional de cada uno de los países que participan del proceso, como la perspectiva común entendida desde el propio proceso de integración, en este caso, desde el Mercosur.

Asumiendo que un diagnóstico fuere correcto, no sería por cierto ello suficiente. Lo que realmente se requiere para encarar crisis metodológicas en un proceso de integración, sobre todo si tienen potencial para derivar en crisis existenciales, son mecanismos eficaces de concertación de intereses nacionales en función de los percibidos como comunes.

Rresulta oportuno entonces destacar tres cuestiones que pueden ser relevantes para modernizar el Mercosur, y restablecerle un grado aceptable de credibilidad y de eficacia. Son en las realidades, cuestiones directamente dependientes de factores humanos.

Una primera cuestión se refiere a las metodologías de apertura de los respectivos mercados con su incidencia en las negociaciones comerciales internacionales. La segunda es la metodología institucional -incluyendo la capacidad para ejercer la necesaria función de concertación de los intereses nacionales- que se aplica para la adopción de decisiones conjuntas, que también inciden en el desarrollo de la agenda de negociaciones comerciales con otros países. Y la tercera es la metodología que se emplea para asegurar que el proceso de integración esté basado y, por ende, orientado en reglas de juego comunes.

Por cierto que hay otras cuestiones relevantes a abordar. Pero las tres mencionadas son las que, tras casi treinta años de desarrollo del Mercosur, parecería conveniente tener presente, especialmente en las conversaciones al más alto nivel político.

Pero sobre todo requiere de voluntad social y de capacidad para generar "solidaridades de hecho". Voluntad social de los distintos sectores de una sociedad, especialmente de los mayoritarios. Sea ello por convicción o por falta de opciones razonables. Y "solidaridades de hecho", en el sentido planteado en su momento por Jean Monnet -uno de los padres fundadores del proceso de integración europea-, referido a la generación de factores que tornen costoso el intentar desatar vínculos generados por la realidad del trabajo conjunto entre un grupo de países.

III. Preguntas relevantes para una reflexión sobre el futuro del Mercosur.

Para concluir cabe formular algunas preguntas que requieren ser respondidas para reflexionar sobre el futuro del Mercosur.

Entre otras ellas pueden ser:

1. Trabajar juntos es un desafío para países de la región latinoamericana, que se ha acrecentado por la experiencia acumulada en el período de la pandemia COVID-19. En un mundo más poblado y conectado, la Argentina y los países de la región estarían en condiciones de desarrollar, en base a la experiencia acumulada y a sus ventajas competitivas, estrategias de alianzas múltiples con todos los países del mundo, especialmente con aquellos con los cuales se comparten intereses concretos. ¿Es tan así? Y, en tal caso, ¿cuáles serían los pasos a dar que permitirían tener una participación más activa y eficaz en el desarrollo de un comercio mundial funcional a sus necesidades e intereses? ¿Qué aportes podríamos hacer para acrecentar la solidaridad y eficacia en el funcionamiento de los acuerdos comerciales de alcance global y en especial de la OMC? La OMC está en crisis, entre otros factores, por la situación que atraviesa su mecanismo de solución de controversias. ¿En qué forma y con que propuestas los países de la región miembros de la OMC, podrían contribuir a acrecentar la efectividad y eficacia del sistema multilateral de comercio mundial?
   
   
2. El regionalismo es visualizado en el plano comercial y del desarrollo económico como un complemento del multilateralismo comercial global, y también como resultado de esfuerzos entre países de una región para adelantar procesos que sean convergentes con el fenómeno global. ¿Es ésta una visión realista sobre la integración regional? Si lo fuere ¿cómo tornarla efectiva? ¿Cómo lograr una articulación eficaz de los distintos procesos de integración latinoamericana, con una estrategia de "convergencia en la diversidad", que tome en cuenta diferentes realidades, visiones e intereses que se observan entre los países de la región? ¿Qué papel pueden desempeñar al respecto los organismos de alcance regional existentes, tales como, entre otros, la ALADI, el SELA y la CELAC?
   
   
3. Tanto desde el punto de vista de la organización de la producción y del comercio (cadenas regionales de valor y también las globales), como desde el del fortalecimiento de los espacios institucionales de negociación comercial, existiría cierto consenso respecto a que en el escenario post COVID-19, lo "regional" tenderá a profundizarse. ¿Es ésta una visión realista? Si lo fuere ¿cuáles son pasos que habría que dar para fortalecer, tanto desde un punto de vista existencial (porqué trabajar juntos) como metodológico (cómo trabajar juntos), los procesos de integración regional en América Latina, en una forma compatible con las reglas de juego del sistema multilateral del comercio global, especialmente del artículo XXIV del GATT OMC y de la Cláusula de Habilitación de la OMC?
   
   
4. ¿Cómo acentuar los necesarios esfuerzos para el desarrollo de la conectividad física entre los países de la región y de cada una de sus subregiones, especialmente en función de las estrategias de conexión de los diferentes mercados nacionales y de sus respectivos sistemas productivos? ¿Qué papel pueden seguir desempeñando los organismos de financiamiento internacional en los que participan los países latinoamericanos?
   
   
5. Una estrategia de inserción activa en el sistema comercial internacional requiere de un diagnóstico permanentemente actualizado de factores que permiten anticipar cambios que puedan ser significativos, tanto en el plano global como en los múltiples y diversos planos regionales. ¿Cómo podría desarrollarse una cooperación más eficiente entre las instituciones que en la región están en condiciones de ofrecer tales diagnósticos? ¿Qué papel pueden desempeñar los diferentes espacios de pensamiento orientado a la acción?