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1. ¿Hacia una renovación de la idea de integración
regional latinoamericana?
Durante las últimas seis décadas los países latinoamericanos
han acumulado un rico acervo de distintos tipos de procesos de integración
regional. Un rasgo común a esos procesos ha sido el de una distancia,
a veces grande, entre resultados concretos logrados y objetivos formales
propuestos, que a veces eran muy ambiciosos. Ello ha contribuido incluso,
a un cierto escepticismo social sobre la viabilidad de la idea de integración
regional, especialmente cuando es entendida en el sentido de la superación
de los respectivos espacios nacionales, fuere ello en el plano económico
-expresado, por ejemplo, en el concepto de un mercado común o de
una unión económica- y más aún, en el político
-expresado por ejemplo, en el concepto de una comunidad supranacional-.
Como ocurriera en otras oportunidades, los países de la región
se están planteando el interrogante sobre cuáles podría
ser alternativas que se abren para continuar desarrollando sus objetivos
de una mayor integración económica. Y no necesariamente
la vinculan a la idea de una nueva unidad económica o política
superadora de los espacios nacionales.
El concepto de integración, está crecientemente asociado
al trabajo conjunto entre naciones soberanas que no pretenden dejar de
serlo y que es, además, voluntario y con vocación de permanencia,
con marcos institucionales y reglas de juego comunes que faciliten la
conectividad y la concertación, la compatibilidad y la convergencia,
entre los respectivos sistemas políticos, económicos y sociales
nacionales. Un elemento central de la integración así entendida,
es que al ser voluntaria la participación en ella del respectivo
país, éste puede optar en algún momento por retomar
su total independencia de acción, cualesquiera que fueren los costos
de tal decisión. Distintos ejemplos ilustran que ello es posible,
tal los casos del retiro de Chile del Grupo Andino, de Venezuela de la
Comunidad Andina de Naciones y, en especial, del denominado Brexit, con
el retiro del Reino Unido de la UE.
El mencionado interrogante se observa, en especial, en el debate interno
de cada país sobre cómo continuar procurando un objetivo
de una mayor integración regional. Tal objetivo en general ha tenido
una consideración positiva en las respectivas ciudadanías,
en la medida que se lo visualice como superador del conflicto y la confrontación
entre realidades nacionales contrapuestas. Y, por cierto, en la medida
que se perciba su potencial para generar progreso y bienestar para cada
una de las respectivas sociedades.
Tal interrogante se ha instalado con intensidades diversas, según
sea el respectivo país e incluso subregión, por varias razones.
Una razón es una percepción generalizada de que los procesos
de integración regional no han producido los ambiciosos resultados
procurados. Ha sido, en estos últimos años, el caso del
Mercosur. Incluso algunos de esos procesos, si bien generaron fuertes
expectativas, luego perdieron vigencia y no sólo su eficacia. Fue
el caso del Grupo Andino, luego transformado en la Comunidad Andina de
Naciones.
Una segunda razón es que también en otras regiones del
mundo, procesos de integración regionales como el de la UE, que
en su momento fueron presentados como modelos para la región latinoamericana,
tanto por su dimensión económica como política, están
hoy enfrentando significativas crisis no sólo metodológicas
(cómo trabajar juntos) pero incluso existenciales (porqué
trabajar juntos). O también negociaciones comerciales inter-regionales,
que no han penetrado en la realidad a pesar de la densidad mediática
de su período de gestación, tal el caso del Trans-Pacific
Partnership (TPP), que ha entrado en una zona de incertidumbre tras el
retiro de los EEUU, uno de sus principales países impulsores.
Y una tercera razón, es la percepción que los cambios estructurales
profundos que se están operando en el sistema multilateral del
comercio mundial, institucionalizado primero en el GATT y luego en la
OMC, así como el relativo estancamiento de propuestas que aspiraban
a ser superadoras de tal sistema de alcance global -tales los casos del
TPP y del Trans-Atlantic Trade and Investment Partnership, que fuera impulsado
por los EEUU y por la UE-, requieren ahora la elaboración de propuestas
más innovadoras para la integración económica en
los espacios regionales e interregionales. E, incluso, pueden requerir
un rediseño del actual sistema multilateral del comercio mundial
-que proviene de una realidad muy diferente a la actual-, al menos en
los que se refiere a lo que pueden ser los acuerdos comerciales preferenciales
entre países miembros (artículo XXIV del GATT), a fin de
evitar que conduzcan a una fragmentación de la economía
global.
Esas tres razones están vinculadas entre sí, al menos en
el caso latinoamericano. Hay en América Latina mucha experiencia
acumulada en materia de integración regional, pero a la vez, está
la percepción de que objetivos y métodos empleados deben
ser adaptados ahora a nuevas realidades globales y también a la
de los propios países latinoamericanos. Y, asimismo, se han ido
erosionando modelos provenientes de otras regiones, o de planteamientos
teóricos y prácticos elaborados en realidades políticas
y económicas diferentes a las que hoy predominan en el mundo y
en la región.
2. ¿Por qué y cómo se desarrolla un proceso de
integración regional?
Si bien es posible observar hoy un cierto desencanto con respecto a la
experiencia de integración regional latinoamericana -desencanto
que difiere según sea el proceso concreto del que se trate-, el
mismo parecería estar más concentrado en el plano metodológico
que en el existencial.
El plano existencial se refiere a los factores que impulsan a una acción
concertada entre un grupo de países -sean de la región o
de algunas de sus subregiones-, que tiene vocación de permanencia
e institucionaliza una estrecha cooperación e incluso integración
entre sus sistemas económicos y eventualmente políticos.
En la experiencia acumulada en distintas regiones del mundo, se observan
razones favorables al trabajo conjunto de las respectivas naciones, que
pueden ser complementarias. Son razones que estuvieron presentes en experiencias
latinoamericanas en las últimas seis décadas.
Sin perjuicio de otras, las principales razones han sido -y seguirían
siendo hoy- tres. En primer lugar, la de generar condiciones para el predominio
de la paz y la estabilidad política entre los países pertenecientes
a un mismo espacio geográfico, sea éste el de la región
en su conjunto o el de sus diferentes subregiones. En segundo lugar, la
de mejor conectar los distintos mercados nacionales y sus respectivos
sistemas productivos, a fin de fortalecer las condiciones para el desarrollo
económico, social y tecnológico, y para una inserción
competitiva en la economía mundial. Y, en tercer lugar, la de generar
una plataforma para mejor proyectar las respectivas economías nacionales
hacia el resto del mundo, potenciando la capacidad de colocar en terceros
mercados, bienes y servicios que sean considerados como competitivos.
El plano metodológico se refiere a mecanismos y cursos de acción
que permiten desarrollar el trabajo conjunto entre un grupo de naciones
soberanas, tornándolo sustentable a través del tiempo. Es
aquí donde se observa hoy una mayor necesidad de innovar y de adaptar
la integración latinoamericana a realidades globales y regionales,
capitalizando la ya larga experiencia adquirida. Es quizás el plano
en el cual se observa una mayor obsolescencia de algunos marcos teóricos,
conceptos y paradigmas desarrollados en la perspectiva de otros momentos
históricos y de otras regiones.
Un aspecto controvertible de los enfoques metodológicos que suelen
predominar, es considerar que la integración requiere ceder soberanías
nacionales. Esto implica en el imaginario colectivo de una nación,
compartir no sólo objetivos y políticas pero, sobre todo,
transferir a órganos comunes -que se suelen denominar "supranacionales"-
las potestades propias de una unidad autónoma de poder en el sistema
internacional. Se ha señalado que ello implica construir un espacio
de integración regional a partir de hipotéticas racionalidades
supranacionales y no de concretas realidades nacionales. Los antes mencionados
casos de naciones que optaron por retirarse de un proceso de integración,
ilustran sobre que muchas veces se ha confundido el ceder en forma irreversible
las competencias soberanas de una nación independiente, con el
compartir el ejercicio de tales competencias en órganos comunes
a un grupo de naciones que participan en los procesos que conducen a la
adopción de decisiones conjuntas, pero preservan el poder de retirarse
del pacto de integración, si así lo entienden conveniente.
Ello sin perjuicio de los costos políticos y económicos
que tal retiro pueda producir al respectivo país o al conjunto
de países asociados.
3. ¿Qué factores pueden tornar sustentables un proceso
de integración?
Las experiencias acumuladas por los países latinoamericanos en
las últimas seis décadas, como también las de otras
regiones y, en especial, la de la integración europea, permiten
apreciar algunos factores que más pueden contribuir a la sustentabilidad
a través del tiempo de un proceso de integración regional.
Sin perjuicio de otros, los factores que se enuncian a continuación
parecen ser los que más pueden incidir -por su presencia, su ausencia
o su debilidad- en que un proceso de integración regional sea sustentable
en el largo plazo, más allá de sus eventuales avances y
retrocesos:
- La existencia de estrategias nacionales de cada uno de los países
participantes del proceso de integración. Es un requerimiento
esencial si se valora una construcción impulsada desde abajo
y no desde arriba, como podría ser el caso en el que algún
país -perteneciente o no al grupo que aspira a integrarse- o
un organismo internacional, genere presión para que el grupo
de países se integre y, a tal efecto, provee los recursos que
puedan considerarse necesario. Una construcción "bottom-up",
por el contrario, requiere que el impulso a la integración se
origine en cada uno de los países participantes y, en especial,
en sus bases sociales. Si ello es así en el caso del momento
fundacional, lo será con más razón luego si se
aspira a generar un dinamismo que contribuya a tornar sustentable un
proceso de integración por su adaptación a los continuos
cambios que se operan en las realidades. Un proceso de integración
voluntario entre naciones soberanas, construido de abajo hacia arriba,
requiere que cada nación y sus respectivos sectores económicos
y sociales, tengan ideas claras de que quieren y pueden obtener en su
acción conjunta con los otros países socios.
- La lectura compartida entre los países miembros de hechos y
tendencias que se observan en el entorno externo en el que se inserta
un proceso de integración. En la medida que la integración
esté orientado a potenciar la capacidad de inserción internacional
de sus países miembros, adquiere mayor relevancia práctica
la calidad de los diagnósticos que se puedan desarrollar sobre
el valor de la región para protagonistas relevantes del sistema
internacional, y sobre las tendencias que permiten anticipar desplazamientos
de ventajas competitivas en el plano global.
- La oportuna adaptación de objetivos, cursos de acción
y reglas de juego, a los cambios que se produzcan en las realidades
de los países participantes y en el entorno externo del proceso
de integración. Salvo que un proceso de integración regional
se haga en un contexto en el que uno de los países miembros tiene
marcada superioridad sobre los otros, la construcción de un espacio
de integración requiere una continua adaptación a los
cambios que se producen en los distintos países miembros y en
el entorno externo. Es más difícil en tales casos aplicar
el criterio de "one shot integration", en el que las reglas
se fijan con la idea de que sean de "una sola vez y para siempre"
- Un equilibrio dinámico entre los requerimientos de flexibilidad
y de previsibilidad en las estrategias, políticas y reglas de
juego que se utilizan para desarrollar un proceso de integración.
La flexibilidad que requiere navegar entornos económicos y políticos
volátiles, como suelen ser los latinoamericanos, tiene que conciliarse
con un grado de previsibilidad en las reglas de juego que incentiven
la inversión productiva. Tal equilibrio puede lograrse, por ejemplo,
con la introducción de distintos tipos de válvulas de
escape aplicadas con criterios objetivos y por plazos limitados, y con
un eficaz control jurisdiccional.
- La transparencia y la participación de las respectivas ciudadanías
y de los sectores sociales interesados, en las decisiones que orientan
el desarrollo de un proceso de integración y, en especial, en
las que crean nuevas reglas de juego o adaptan las existentes.
- La calidad de los procesos de decisión que permitan concertar
intereses nacionales de los distintos países miembros. Ello requiere
alguna variante de mediación entre los respectivos gobiernos
y, en particular, prever que las iniciativas deban ser preparadas por
una instancia independiente de los países miembros. Es más
importante aún cuando hay desigualdad de dimensión y de
poder relativo entre los socios.
- La eficacia de los mecanismos de control de legalidad y de los que
faciliten la solución de controversias originadas en la apreciación
de las reglas de juego pactadas para desarrollar el proceso de integración:
4. ¿Cuáles son las alternativas que se observan para
la integración regional?
En principio, puede considerarse que los países latinoamericanos
tienden hoy a ver los profundos cambios que se están produciendo
en el entorno internacional, como desafíos que impulsan a una acción
conjunta. Parecería predominar una visión positiva de oportunidades
que se están generando en un mundo más poblado, conectado
y diverso. En especial el crecimiento de la clase media urbana en los
países re-emergentes y emergentes, es un factor que se observa
con optimismo dada las ventajas competitivas que hoy caracterizan a muchos
países de la región, especialmente por su riqueza en recursos
naturales, su capacidad para producir alimentos inteligentes, la creatividad
e imaginación de una población con marcado mestizaje cultural
y el ser, por contraste con otras, una región sin conflictos profundos
e inmanejables entre sus países.
En tres frentes se observan hoy planteamientos orientados a generar enfoques
alternativos con incidencia en el desarrollo de los procesos de integración
regional. El primero, resulta del planteamiento estratégico propuesto
por el gobierno de Chile, en el sentido de fijar como un objetivo principal
de la región el de la "convergencia en la diversidad".
Era por lo demás un objetivo que está presente en el Tratado
de Montevideo de 1980 que creó la ALADI. Los otros dos frentes
se vinculan al plano de la gobernanza comercial regional y al de la global.
Cada uno de tales frentes implica conciliar tres dimensiones que no siempre
se han visto como complementarias en los respectivos procesos de integración
latinoamericana. Una es la dimensión nacional, en la que la integración
es entendida como forma de fortalecer las respectivas identidades nacionales,
y de potenciar los sistemas productivos de cada país. La otra es
la dimensión regional -o subregional- en la que se la visualiza
como ámbito que permite alcanzar objetivos considerados valiosos
a través del trabajo conjunto con los países con los que
se comparte un especio geográfico. Y la tercera es la dimensión
global -e inter-regional- que implica concebir el desarrollo nacional
y la integración regional, como estrechamente asociadas con la
idea de una inserción activa y asertiva en el mundo, y que conduce
a valorar una competencia comercial basada en reglas pactadas en el sistema
multilateral del comercio mundial.
Los tres frentes son: el de la articulación entre la Alianza del
Pacífico y el Mercosur; el de la ALADI potenciada en su dimensión
latinoamericana, y el del sistema multilateral del comercio mundial institucionalizado
en la OMC.
El primer frente se reflejó en el comunicado conjunto de la reunión
ministerial Alianza del Pacífico-Mercosur, realizada en Buenos
Aires el 7 de abril del 2017. En esa reunión los Ministros "intercambiaron
opiniones sobre la coyuntura internacional y coincidieron en la importancia
de responder a los retos actuales, a través de la intensificación
de los esfuerzos a favor del libre comercio y de la integración
regional". Además, los Ministros "consideraron oportuno
establecer líneas de trabajo en facilitación del comercio,
cooperación aduanera, promoción comercial, apoyo a las PYMES
e identificación de posibles cadenas regionales de valor".
A tal efecto aprobaron una hoja de ruta e instruyeron al Grupo de Alto
Nivel (GAN) de la Alianza del Pacífico y al Grupo Mercado Común
(GMC) del Mercosur a reunirse periódicamente, para avanzar en los
temas identificados entre ambos mecanismos de integración.
El segundo frente se está reflejando en la iniciativa del Secretario
General de la ALADI, aprobada por los países miembros, de preparar
bases para un acuerdo económico comercial integral latinoamericano.
La ALADI compartirá el desarrollo de esta iniciativa con la CEPAL,
la Secretaría de la Integración Económica Centroamericana
(SIECA), y el INTAL. Las cuestiones sobre las que se trabajará
-comenzando por la reunión de un grupo de expertos- son acceso
a mercados, reglas de origen, inversiones, comercio de servicios, propiedad
intelectual, compras públicas, defensa comercial, restricciones
técnicas, medidas sanitarias, facilitación de comercio,
tratamiento de asimetrías, política de la competencia, salvaguardias,
solución de controversias, acumulación de origen y cadenas
de valor, entre otras. Son todas ellas cuestiones, por lo demás,
fundamentales para la eficacia que se logre en los objetivos de la integración
regional. Forman parte, por ende, de las agendas de los respectivos procesos
subregionales, tales como el Mercosur, la Alianza del Pacífico,
el Mercado Común Centroamericano y también la Comunidad
del Caribe. Son cuestiones que permiten, además, medir la distancia
que pueda existir entre teoría y realidad, entre retórica
y concreciones, medidas por flujos de comercio y de inversiones productivas,
en los respectivos procesos de integración.
El tercer frente se refiere a la gobernanza comercial global. En la reciente
reunión de la Alianza del Pacífico y del Mercosur, fue abordado
como un tema central. Se reafirmó la importancia que para la región
tiene un sistema multilateral de comercio abierto, previsible, transparente,
inclusivo y basado en reglas internacionales. Se comprometieron a trabajar
con el objetivo de lograr en la Conferencia Ministerial de la OMC en Buenos
Aires, en diciembre próximo, resultados concretos a fin de avanzar
en las negociaciones comerciales multilaterales -sean las de la Rueda
Doha u otras- y fortalecer el papel de la OMC para hacer frente a los
desafíos del siglo XXI.
En nuestra opinión, la eficacia con la que se logre avanzar en
estos tres frentes condicionará el futuro de la integración
latinoamericana.
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