I. Cambios globales y sus impactos en el sistema del comercio internacional

Las transformaciones que se observan en la actualidad en el poder mundial y en la competencia económica global, son reconocidas como uno de los desafíos principales para la adaptación de las agendas de negociaciones comerciales internacionales de los próximos años. Y es una adaptación tanto más necesaria, si se toma en cuenta la percepción que muchos países tienen -especialmente los protagonistas emergentes o re-emergentes, según sea la perspectiva histórica en la que se los visualice- en el sentido que, en una medida significativa, instituciones y reglas existentes reflejan una realidad del poder mundial que está siendo rápidamente superada.

A diferencia del mundo en el que se originó el sistema del comercio mundial institucionalizado primero en el GATT y luego en la OMC, donde pocos países tenían el poder suficiente para adoptar decisiones y generar reglas que penetraran en la realidad, el actual es mucho más diverso, complejo y dinámico. Es un mundo de muchos clubes. Pero no más de un club dominante: el "condominio oligárquico" al que se referían analistas y diplomáticos de los años sesenta y setenta del siglo pasado.

Es difícil efectuar pronósticos sobre la evolución futura del sistema del comercio internacional. La Conferencia Ministerial de Nairobi en diciembre 2015 y la evolución de las negociaciones de mega-acuerdos comerciales y, en lo inmediato, del Transpacific Partnership (TPP), tendrán una influencia fuerte en el diseño de los posibles escenarios.

Pero parece existir consenso sobre la gradual erosión del sistema multilateral de comercio institucionalizado en la OMC, que podría resultar del efecto acumulado de, por un lado, el estancamiento de la Rueda Doha y, por el otro, las nuevas iniciativas que están conduciendo a la proliferación de los mega-acuerdos preferenciales interregionales.

Tal erosión, por sus efectos de fragmentación del marco institucional del comercio mundial, puede no sólo afectar los flujos transnacionales de bienes, servicios e inversiones productivas, pero incluso tener connotaciones geopolíticas. El debate en torno a la eventual dimensión geopolítica del denominado TPP así lo ilustra. Si así fuere podría contribuir a afectar la ya complicada gobernabilidad global, en lo que implica como prevalencia de condiciones para la paz y la estabilidad en el mundo y en sus regiones.

Resulta difícil imaginar, sin embargo, que en cortos plazos -ni tan siquiera medianos- sea factible llegar a consensuar planteamientos refundacionales que impliquen una revisión de fondo del sistema de la OMC, asumiendo que ello fuera eventualmente recomendable. La dificultad de reunir la masa crítica de poder mundial que se requiere para generar nuevas instituciones y reglas de juego, permite anticipar que la transición ya iniciada demandará mucho tiempo antes de que se pueda ingresar a una nueva etapa en el orden internacional. Ello implicaría abrir el debate sobre la revisión de algunos mecanismos e instrumentos del actual sistema multilateral del comercio mundial que, de ser introducidas, pudieran contribuir a mejorar sus efectividad, eficacia y legitimidad social. O, al menos, a detener la actual tendencia al deterioro gradual de esas tres indispensables cualidades sistémicas de instituciones y reglas destinadas a perdurar.

Administrar los efectos sobre el sistema multilateral del comercio mundial que puedan resultar de la compleja transición hacia un nuevo orden económico internacional, será entonces uno de los desafíos a encarar en la inmediato. Más que inclinaciones refundacionales, se requerirá de un gran sentido práctico que permita resolver algunos de los puntos más débiles del sistema actual. No parece recomendable al respecto, imaginar acciones que respondan a planteamientos ideológicos o teóricos. Un signo de los tiempos es precisamente la rapidez con que se están volviendo obsoletas muchas concepciones ideológicas o teóricas aplicadas, entre otras, a las relaciones comerciales internacionales.

Entre otras cuestiones relevantes por su incidencia en el mencionado deterioro sistémico, dos merecen una atención particular. Se refieren, en primer lugar, a cómo pueden encarar los países en desarrollo miembros de la OMC, medidas de emergencia a través de válvulas de escape que impliquen una mayor flexibilidad de la que toleran las reglas actuales y, en segundo lugar, a cómo fortalecer las disciplinas colectivas en materia de acuerdos comerciales preferenciales a fin de evitar que contribuyan a una mayor fragmentación del sistema multilateral del comercio mundial e, incluso, a su fractura.

Dani Rodrik, entre otros, ha avanzado sugerencias sobre cómo tener un sistema de válvulas de escape más flexible que permitan a los países en desarrollo encarar, en determinadas condiciones, situaciones de emergencia económica que comprometan sus objetivos de desarrollo [1]. Implicaría, entre otras medidas, reformar disposiciones del actual acuerdo de la OMC sobre salvaguardias, a fin de que los países en desarrollo encaren con mayor flexibilidad, aquellas situaciones de emergencia económica y comercial que puedan transitoriamente afectar su capacidad para navegar la globalización, incluyendo las originadas en eventuales fluctuaciones cambiarias.

Y con respecto a los acuerdos preferenciales, especialmente aquellos que abarquen a varios países -incluso de distintas regiones- y con compromisos que trascienden a los asumidos en la OMC, teniendo en cuenta sus potenciales efectos de fragmentar el sistema del comercio mundial, parecería recomendable analizar nuevas disciplinas colectivas. Ellas deberían asegurar una efectiva transparencia en cuanto a las medidas preferenciales que incluyan -por lo tanto potencialmente discriminatorias con respecto a los países que no son miembros de un determinado acuerdo- y, en particular, una periódica apreciación técnica independiente sobre sus efectos en flujos de comercio y de inversión originados en terceros países, y en la cohesión del sistema multilateral del comercio mundial.

Son, las sugeridas, iniciativas que deberían agregarse a algunas de las cuestiones que están siendo consideradas a abordar en la hipótesis de un estancamiento prolongado de la Rueda Doha o, incluso, en la de la conclusión de una Rueda Doha con resultados menos ambiciosos a los imaginados en un contexto mundial muy diferente al actual. Podrían formar parte de una agenda de adaptaciones del sistema del comercio mundial a los requerimientos de la transición hacia un nuevo orden económico internacional que incluyera, además de las mencionadas, las referidas, entre otras, a la facilitación del comercio, a diferentes modalidades de acuerdos plurilaterales y/o sectoriales, y a la ayuda al comercio.

II. Hacia un nuevo contexto global de mega-acuerdos preferenciales

Las negociaciones de mega-acuerdos preferenciales de alcance interregional ocupan hoy un lugar central en la agenda de las relaciones comerciales internacionales. A pesar de los resultados de la Conferencia Ministerial de la OMC en Bali (2013) y de los posibles resultados de la próxima Conferencia de Nairobi (Diciembre 2015), la atención de quienes tratan de entender el futuro del comercio internacional está más concentrada en lo que serían, en un plazo aún incierto, los acuerdos que surjan de tres frentes negociadores: el Trans-Pacific Partnership (TPP), el Trans-Atlantic Trade and Investment Partnership (TTIP) y el Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP).

Son negociaciones comerciales que se insertan en un marco de incertidumbres con respecto a su evolución, que se manifiestan especialmente en los casos del TPP y del TTIP. Tienen que ver con resistencias que se observan en algunos de los protagonistas, especialmente los EEUU y la UE. Pero también con incertidumbres más amplias con respecto a la propia evolución del sistema comercial internacional global y con la de algunas de sus principales regiones. En ambos casos, las tendencias a la fragmentación y confrontación parecen por momentos estar predominando sobre las de cooperación y convergencia. Hay, por cierto, otras negociaciones comerciales internacionales relevantes, tales como las de la UE con la India y con el propio Mercosur. Pero las antes mencionadas concentran una mayor atención por el hecho de abarcar a los EEUU, a la UE, y a un grupo aún no definitivo de países de Asia y del Pacífico. Sumados representarían una parte significativa del producto y del comercio mundial.

Por lo demás, quienes impulsan el TPP y el TTIP parecen aspirar a que el contenido de los acuerdos que se logren fijen, en adelante, los estándares para las principales reglas de juego del comercio mundial del futuro. Es decir que persiguen objetivos que incluyen pero a su vez trascienden al plano del impulso cuantitativo del comercio actual.

El hecho que en su momento la Conferencia de Bali no haya restablecido la expectativa de una negociación multilateral global que pudiera concluirse en un tiempo razonable -a través de la actual Rueda Doha o de algunas de las variantes que se han planteado en el marco de la OMC-, fue considerado como uno de los incentivos a avanzar a través de los mega-acuerdos interregionales. Sin embargo, es factible argumentar que el tiempo que demandan estas negociaciones de alcance parcial, debilita el esfuerzo político y técnico que requeriría desatar algunos de los principales nudos que traban las negociaciones multilaterales globales. Y a su vez, lo que está apareciendo con cierta nitidez es que los principales nudos son similares en todos los frentes, tanto en el multilateral global como en el interregional. Tienen que ver, entre otras cuestiones y no siempre con los mismos matices, con aspectos sensibles del comercio de productos agrícolas; con sectores industriales claves como son los de las tecnologías de la información, la biotecnología, los bienes de capital y el automotriz; con los diferentes marcos regulatorios; con las compras gubernamentales; con la propiedad intelectual, y con el tratamiento de las inversiones y, en especial, la solución de eventuales diferendos que ellas originen entre inversores y países receptores.

En los casos del TTIP y del TPP, dos interpretaciones podrían efectuarse con respecto a los motivos que lleva a países que son protagonistas relevantes del comercio y de las inversiones a escala mundial -y que no sólo lo han sido durante muchos años, pero que además les ha permitido jugar el papel de "rule makers" en la gestación del GATT y luego en la de la propia OMC- a privilegiar ahora, en los hechos aunque no siempre en la retórica, al plano de los acuerdos interregionales por sobre el multilateral global.

La primera interpretación tiende a enfatizar el hecho de que entre un grupo reducido de países -y más si pueden considerarse como "like minded"- es más factible llegar a acuerdos que vayan más allá de los compromisos actualmente vigentes en el marco de la OMC -los denominados compromisos "OMC plus" y "OMC 2.0"-. Tales compromisos podrían luego extenderse a aquellos interesados en sumarse. Según quienes los impulsan, por esta vía entonces se llegaría con mayor facilidad a aquello que hoy no se visualiza como viable en el ámbito de la estancada Rueda Doha.

La segunda interpretación atribuye mayor peso a la geopolítica. Ello está muy vinculado a lo que Pascal Lamy -el anterior Director General de la OMC- señalara al afirmar que la "geopolítica ha vuelto a la mesa de las negociaciones comerciales internacionales". Es una interpretación que tiende a ver el impulso de las negociaciones de mega-acuerdos interregionales, en razones políticas relacionados con la necesidad de contrapesar el peso creciente de economías denominadas "emergentes", no sólo en el comercio mundial sino que también en la competencia por el poder mundial. Según algunos analistas el peso de la geopolítica sería más visible en las negociaciones del TPP, en especial si ellas concluyen sin haber incorporado a China.

En realidad, el problema principal no lo plantearían los mega-acuerdos interregionales, pero sí el hecho que ellos pudieran concretarse sin que se hubiera restablecido la fortaleza y eficacia del sistema multilateral global. La razón principal es que todos los mega-acuerdos que se están negociando son preferenciales. Esto es, incluyen compromisos que generan ventajas sólo para los países participantes y tienen por ende un alcance discriminatorio con respecto a aquellos países que en ellos no participan. Tienen por lo tanto un potencial efecto de fragmentación del sistema comercial internacional.

Y es aquí donde puede residir precisamente el potencial efecto negativo de una red de mega-acuerdos comerciales preferenciales, inserta en un sistema multilateral global que presente síntomas de erosión. Sería el de introducir un factor de eventual debilitamiento de las condiciones de gobernanza global. Podría implicar entonces acentuar la tendencia a fragmentar el sistema internacional, precisamente en un momento donde tensiones geopolíticas en distintas regiones del mundo recuerdan escenarios con características similares a las del camino que condujo a la catástrofe de 1914 [2].

En esta perspectiva cobra toda su importancia la idea de promover la convergencia de los acuerdos globales y los preferenciales. Fue una de las recomendaciones principales del informe que produjo un panel de expertos convocado por la OMC y que quizás no ha requerido la atención que se merecía [3].

Precisamente la idea de convergencia en la diversidad es también para la región latinoamericana, un aporte de la estrategia que orienta al gobierno de la Presidenta Bachelet en Chile. Si bien tal idea hace referencia específica a la articulación entre el Mercosur y la Alianza del Pacífico, contiene una aproximación de alcance global y regional, centrada en compromisos de velocidades diferenciadas. Si tales compromisos se insertan en marcos institucionales y normativos comunes, como podría ser la ALADI en el plano regional, o una OMC renovada y fortalecida en el plano global, permitirían neutralizar tendencias a la fragmentación sistémica que se observan en la actualidad. Es una idea que puede ser central para que los acuerdos que se están negociando contribuyan al objetivo de lograr pautas razonables de gobernabilidad global y regional. Implica conciliar aproximaciones de alcance parcial, con una visión de conjunto indispensable para impulsar el comercio mundial, en un contexto de la paz y estabilidad política que sea favorable al desarrollo económico y social de todos los países. Implica, a la vez, valorizar la diversidad y neutralizar los efectos más negativos de la fragmentación.

III. La articulación de intereses latinoamericanos en el frente de las negociaciones comerciales globales e interregionales.

En un mundo que se ha vuelto más complejo, diverso y dinámico, se observa que los países latinoamericanos tienden a replantearse sus propias agendas de negociaciones comerciales externas. Ello es especialmente una resultante de los cambios internacionales que se están produciendo en tres planos muy relacionados entre sí.

El primero de los tres planos es el mencionado del sistema comercial multilateral institucionalizado en la OMC. Al respecto el estancamiento de la Rueda Doha evidencia dificultades en relación a una de sus funciones principales, que es precisamente la de facilitar negociaciones comerciales que abarquen a todos sus países miembros. Son dificultades que están nutriendo las antes mencionadas tendencias por parte de algunos de sus principales países miembros -por su grado de desarrollo económico y por su incidencia en los flujos de comercio e inversión en el plano global- a fugarse hacia otros ámbitos de negociaciones que les permitan profundizar los compromisos asumidos hasta el presente en el ámbito de la OMC. En algunos casos serviría como excusa para justificar tales fugas.

El segundo plano, es el también ya mencionado de las negociaciones de mega-acuerdos comerciales preferenciales, incluso de alcance inter-regional. No es fácil prever aún si tales negociaciones culminarán en acuerdos firmados y ratificados por los países participantes. El precedente de las negociaciones fracasadas en el ALCA, indican que más allá de las expectativas que puedan generarse, incluso utilizando una buena dosis de "diplomacia mediática" con todo tipo de "efectos especiales", no siempre ellas concluyen en la firma de un acuerdo. Y el precedente de la Carta de la Habana en 1948, de la cual surgió la Organización Internacional del Comercio (OIC), permite asimismo recordar que aún cuando las negociaciones concluyan con éxito, no siempre pasan luego el test de su aprobación parlamentaria y, por ende, de su ratificación y entrada en vigencia.

Pero si finalmente concluyeran y los respectivos acuerdos entraran en vigencia, podrían producir dos tipos de resultados. Incluso ellos pueden ser secuenciales. Uno sería un fuerte vaciamiento del sistema multilateral con las consecuencias que puede tener en términos de erosión de una institución relevante para la gobernanza global tal como lo es la OMC. Es decir que sus impactos trascenderían, en tal caso, el plano más limitado del comercio mundial. El otro sería el que los citados acuerdos podrían generar estándares de compromisos en materia de regulación del comercio global de bienes y de servicios, así como, entre otras, de las inversiones, la propiedad intelectual, y las compras gubernamentales, que luego se procuraría extenderlos al plano multilateral. En la práctica implicarían marginalizar países que no participan en tales acuerdos, del proceso de definición de reglas e instituciones que en el futuro regularán el comercio mundial. Y es difícil imaginar que los países excluidos, especialmente si tienen o aspiran a tener una participación relevante en el comercio mundial, acepten pasivamente tal marginalización.

Y el tercero plano es el de las múltiples modalidades de encadenamientos productivos transnacionales con alcance global y, a veces, sólo regional o inter-regional. En el glosario de la diplomacia comercial actual se las encapsula en el concepto de cadenas globales de valor. A veces ellas son resultantes de la fragmentación en distintos países de la producción de grandes empresas transnacionales, con su lógica incidencia en los flujos de inversión y en los servicios de distribución, transporte y logística. Pero también resultan de la articulación transfronteriza de grupos de empresas -muchas veces pequeñas y medianas- con nichos de especialización y con fuerte potencial de complementación. En tal caso, pueden ser la resultante de estrategias de integración productiva desarrolladas por un grupo de países, tal como se ha intentado hacer en el Mercosur y antes en el viejo Grupo Andino.

Las tendencias a la fragmentación del sistema comercial internacional, producto del posible efecto combinado de la proliferación de mega-acuerdos preferenciales inter-regionales y del estancamiento de la OMC como ámbito para impulsar negociaciones comerciales de alcance multilateral, amplían la importancia que para los países de la región latinoamericana -y en especial para los de América del Sur-, tiene el fortalecer el trabajo conjunto en el campo del comercio y las inversiones recíprocas, en la perspectiva de la articulación de sus respectivos sistemas productivos nacionales. Por mucho tiempo tal idea ha estado asociada -al menos en el plano programático y conceptual- con los objetivos de varios de los múltiples procesos de cooperación e integración regional.

¿Cuáles son hoy algunos de los principales incentivos para procurar una mayor articulación productiva y coordinación de las respectivas estrategias de negociaciones comerciales internacionales entre los países de la región? Esta es una de las preguntas que deberían ocupar un lugar importante en el debate que se deberá continuar desarrollando en los países de América Latina. Tiene que ver con una cuestión fundamental para las relaciones entre países que comparten una región geográfica, que es la de los factores que impulsan hacia la cooperación y la integración. Y tiene que ver, en particular, con los efectos que pudieran producirse si es que la región -o al menos varios de sus países más relevantes, tales como los que son miembros del Mercosur y de la Alianza del Pacífico- pudiera dejar de tener un papel de protagonismo activo en el diseño de la arquitectura del sistema de comercio internacional del futuro. Tal diseño, es el que muy probablemente será influenciado por los avances institucionales que, eventualmente, resulten de los varios mega-acuerdos preferenciales interregionales que se están negociando en la actualidad. No ser parte significativa del proceso de creación de nuevas reglas de juego del comercio mundial, puede tener costos significativos para los países de la región o, al menos, para los que se quedan marginados.

Entre otras prioritarias, tal estrategia debería comprender las acciones concertadas en el frente de la OMC, en el de las negociaciones de acuerdos interregionales -incluso con respecto a aquellos en las que no participen- y en el de la región más inmediata en la cual se insertan el Mercosur y la Alianza, sea ella la del Sur Americano o la de Latinoamérica en su conjunto.

Conciliar lo diverso en un contexto de fuertes cambios internacionales, es un desafío que enfrentan los países latinoamericanos a la hora de construir un espacio regional de cooperación e integración, especialmente si a la vez procuran desarrollar una inserción competitiva en los mercados mundiales. Es ello más cierto aún si es que los respectivos liderazgos políticos, empresariales y sociales aspiran a asegurar condiciones para un razonable grado de gobernabilidad (paz y estabilidad política, desarrollo productivo y cohesión social), tanto en el plano global como en el regional.

Múltiples son los planos en los que el factor diversidad incide en las relaciones comerciales internacionales. Por cierto que la dimensión económica y el grado de desarrollo de un país ocupan un lugar relevante. Pero también inciden, entre otras, las diferencias culturales, ideológicas, religiosas, étnicas, y de capacidades tecnológicas. Comprenderlas e incluso apreciarlas, es una condición indispensable para navegar un mundo de modernidad mestiza [4]. Tan pronto se incluye en el análisis y en la acción el factor de dinámica de cambio, la tarea de aceptar la diversidad como parte ineludible de la realidad internacional se torna más compleja y quizás apasionante. La velocidad que han caracterizado en las últimas dos décadas los desplazamientos del poder relativo entre las naciones, la densidad en la conectividad física entre los distintos espacios nacionales y regionales, y la incorporación de nuevos protagonistas a la competencia económica global (países emergentes y creciente población urbano con ingresos de clase media), están acentuando las dificultades que se observan para apreciar el nuevo entorno internacional en la perspectiva del comercio y de las inversiones transnacionales. Las dificultades son mayores en los países que por mucho tiempo fueron protagonistas decisivos de las relaciones internacionales. Y también para quienes aspiran a interpretar realidades actuales en base a conceptos, paradigmas, marcos teóricos o enfoques ideológicos del pasado.

¿Cómo conciliar o al menos equilibrar intereses, valores y visiones diferentes entre países que comparten un espacio geográfico regional como el latinoamericano o el sudamericano? Es un desafío que encaran los países de nuestra región, en la medida que procuren potenciar oportunidades que se les están abriendo en el escenario internacional, especialmente por su dotación de recursos naturales, por su diversidad cultural combinada con una fuerte creatividad, y por la experiencia acumulada en su desarrollo económico y social, incluyendo al respecto el acervo de éxitos, frustraciones y abiertos fracasos.

Hablar con una sola voz y desarrollar una mirada de conjunto de las grandes cuestiones de la agenda global -ejemplos son los desafíos que plantea el cambio climático o la necesidad de evitar que las negociaciones de mega-acuerdos inter-regionales terminen por erosionar la efectividad y eficacia del sistema multilateral de comercio institucionalizado en la OMC- no requiere necesariamente de la homogeneidad. Requiere sí de puntos de equilibrio entre visiones eventualmente diferentes que es, precisamente, aquello que puede aspirar a lograrse con liderazgos políticos colectivos y con instituciones regionales tales como son la ALADI, la UNASUR y la CELAC, especialmente si cuentan con el apoyo intelectual y técnico de organismos como la CEPAL, la CAF y el SELA.

Pero también requiere de un sólido esfuerzo en cada país de la región para definir y actualizar sus estrategias de inserción comercial internacional. Países que saben lo que quieren y lo que pueden, especialmente si lo hacen a través de una fuerte participación social, están en mejores condiciones de procurar puntos de equilibrio en sus respectivos intereses al dialogar y negociar con los otros países de la región.