I. Hacia un nuevo contexto global de mega-acuerdos preferenciales

Las negociaciones de mega-acuerdos preferenciales de alcance interregional ocupan hoy un lugar central en la agenda de las relaciones comerciales internacionales. A pesar de los resultados de la Conferencia Ministerial de la OMC en Bali (2013), la atención de quienes tratan de entender el futuro del comercio internacional seguirá concentrada en lo que serían, en un plazo aún incierto, los acuerdos que surjan de tres frentes negociadores: el Trans-Pacific Partnership (TPP), el Trans-Atlantic Trade and Investment Partnership (TTIP) y el Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP).

Son negociaciones comerciales que se insertan en un marco de incertidumbres con respecto a su evolución, que se manifiestan especialmente en los casos del TPP y del TTIP. Tienen que ver con resistencias que se observan en algunos de los protagonistas, especialmente los EEUU y la UE. Pero también con incertidumbres más amplias con respecto a la propia evolución del sistema internacional global y con la de algunas de sus principales regiones. En ambos casos, las tendencias a la fragmentación y confrontación parecen por momentos estar predominando sobre las de cooperación y convergencia. Hay, por cierto, otras negociaciones comerciales internacionales relevantes, tales como las de la UE con la India y con el propio Mercosur. Pero las antes mencionadas concentran una mayor atención por el hecho de abarcar a los EEUU, a la UE, y a un grupo aún no definitivo de países de Asia y del Pacífico. Sumados representan una parte significativa del producto y del comercio mundial.

Por lo demás, quienes impulsan el TPP y el TTIP parecen aspirar a que el contenido de los acuerdos que se logren fijen en adelante los estándares para las principales reglas de juego del comercio mundial del futuro. Es decir que persiguen objetivos que incluyen pero a su vez trascienden al plano del impulso al comercio.

El hecho que la Conferencia de Bali no haya restablecido la expectativa de una negociación multilateral global que pueda concluirse en un tiempo razonable -a través de la actual Rueda Doha o de algunas de las variantes que se han planteado en el marco de la OMC- parecería ser uno de los incentivos a avanzar a través de los mega-acuerdos interregionales. Sin embargo es factible argumentar que el tiempo que demandarían estas negociaciones de alcance parcial, debilita el esfuerzo político y técnico que requeriría desatar algunos de los principales nudos que traban las negociaciones multilaterales globales. Y a su vez, lo que está apareciendo con cierta nitidez es que los principales nudos son similares en todos los frentes, tanto en el multilateral global como en el interregional. Tienen que ver, entre otras cuestiones y no siempre con los mismos matices, con aspectos sensibles del comercio de productos agrícolas; con sectores industriales claves como son los de las tecnologías de la información, el automotriz y los bienes de capital; con los diferentes marcos regulatorios; con las compras gubernamentales; con la propiedad intelectual, y con el tratamiento de las inversiones y la solución de eventuales diferendos que ellas originen entre inversores y países receptores.

En los casos del TTIP y del TPP, dos interpretaciones podrían efectuarse con respecto a los motivos que lleva a países que son protagonistas relevantes del comercio y de las inversiones a escala mundial -y que no sólo lo han sido durante muchos años, pero que además les ha permitido jugar el papel de "rule makers" en la gestación del GATT y luego en la de la propia OMC- a privilegiar ahora, en los hechos aunque no siempre en la retórica, al plano de los acuerdos interregionales por sobre el multilateral global.

La primera interpretación tiende a enfatizar el hecho de que entre un grupo reducido de países -y más si pueden considerarse como "like minded"- es más factible llegar a acuerdos que vayan más allá de los compromisos actualmente vigentes en el marco de la OMC -los denominados compromisos "OMC plus" y "OMC 2.0"-. Tales compromisos podrían luego extenderse a aquellos interesados en sumarse. Según quienes los impulsan, por esta vía entonces se llegaría con mayor facilidad a aquello que hoy no se visualiza como viable en el ámbito de la estancada Rueda Doha.

La segunda interpretación atribuye mayor peso a la geopolítica. Ello está muy vinculado a lo que Pascal Lamy -el anterior Director General de la OMC- señalara al afirmar que la "geopolítica ha vuelto a la mesa de las negociaciones comerciales internacionales". Es una interpretación que tiende a ver el impulso de las negociaciones de mega-acuerdos interregionales en razones políticas relacionados con la necesidad de contrapesar el peso creciente de economías denominadas "emergentes", no sólo en el comercio mundial sino que también en la competencia por el poder mundial. Según algunos analistas el peso de la geopolítica sería más visible en las negociaciones del TPP, en especial si ellas concluyen sin haber incorporado a China.

En realidad el problema principal no lo plantearían los mega-acuerdos interregionales, pero sí el hecho que ellos pudieran concretarse sin que se hubiera restablecido la fortaleza y eficacia del sistema multilateral global. La razón principal es que todos los mega-acuerdos que se están negociando son preferenciales. Esto es, incluyen compromisos que generan ventajas sólo para los países participantes y tienen por ende un alcance discriminatorio con respecto a aquellos países que en ellos no participan. Tienen por lo tanto un potencial efecto de fragmentación del sistema comercial internacional.

Y es aquí donde puede residir precisamente el potencial efecto negativo de una red de mega-acuerdos comerciales preferenciales inserta en un sistema multilateral global debilitado. Sería el de introducir un factor de potencial debilitamiento de las condiciones de gobernanza global. Podría implicar acentuar la tendencia a fragmentar el sistema internacional en un momento donde tensiones geopolíticas en distintas regiones del mundo -lo ocurrido en Ucrania y en Crimea puede ser sólo un ejemplo- recuerdan escenarios con características similares a las del camino que condujo a la catástrofe de 1914.

En esta perspectiva cobra toda su importancia la idea de promover la convergencia de los acuerdos globales y los preferenciales. Fue una de las recomendaciones principales del informe que produjo un panel de expertos convocado por la OMC y que quizás no ha requerido la atención que se merecía Precisamente la idea de convergencia en la diversidad es también para la región latinoamericana, un aporte de la estrategia que orienta al gobierno de la Presidenta Bachelet en Chile.

Si bien tal idea hace referencia específica a la articulación entre el Mercosur y la Alianza del Pacífico, contiene una aproximación de alcance global y regional, centrada en compromisos de velocidades diferenciadas que si se insertan en marcos institucionales y normativos comunes, como podría ser la ALADI en el plano regional, o una OMC renovada y fortalecida en el plano global, permitirían neutralizar tendencias a la fragmentación sistémica que se observan en la actualidad. Es una idea que puede ser central para que los acuerdos que se están negociando contribuyan al objetivo de lograr pautas razonables de gobernabilidad global y regional. Implica conciliar aproximaciones de alcance parcial con una visión de conjunto indispensable para impulsar el comercio mundial en un contexto de la paz y estabilidad política que sea favorable al desarrollo económico y social de todos los países.

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