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La relación bi-regional y los nuevos escenarios
mundiales
En el mundo actual todos los países –y también
las regiones organizadas- pueden tener múltiples opciones para
el desarrollo de sus relaciones económicas con otras naciones y
regiones. La tendencia creciente es, por lo demás, a mantener abiertas
y a aprovechar todas las opciones posibles. Es uno de los más importantes
signos de los tiempos.
Tal multiplicidad de opciones resulta del nuevo mapa de
la competencia económica global y de sus consiguientes desdoblamientos
en el plano geopolítico. El mapa que predominó hasta hace
no mucho, se esta rediseñando como consecuencia de los pronunciados
desplazamientos del poder económico que se han estado produciendo
en los últimos años, así como del incremento significativo
del número de protagonistas relevantes [1].
La re-emergencia de China y de la India como potencias económicas
de incidencia global, es sólo una de las manifestaciones más
destacadas de este proceso de realineamiento de la capacidad de los países
de influenciar en el comportamiento de la economía mundial y, también,
en la definición de sus instituciones y reglas de juego.
La creciente conexión e interacción entre
los distintos espacios geográficos regionales es otro rasgo dominante
del actual escenario económico global. Alianzas interregionales
múltiples, simultáneas y entrecruzadas, tienden a ser lo
normal en estos tiempos. Los espacios Transpacífico2 y Transatlántico
son algunos de los ejemplos más notorios. Pero también lo
son -entre otros que pueblan la agenda de noticias y hechos relevantes
en las relaciones económicas internacionales contemporáneas-
los espacios interregionales de Eurasia, del Mediterráneo, el Árabe-Latinoamericano,
el de la nueva Ruta de la Seda (Asia, países árabes y Norte
de África)3, así como el más amplio y también
por momentos más difuso en su diseño y en sus concreciones,
denominado Sur-Sur. Es precisamente en un escenario global con múltiples
espacios regionales que se conectan simultáneamente entre sí,
que cabe colocar una reflexión sobre el futuro de las relaciones
entre los países de los espacios geográficos latinoamericano
y europeo, tras la reciente Cumbre CELAC-UE realizada los días
26 y 27 de enero del 2013 en Santiago de Chile.
En particular, cabe situar en tal escenario y en sus posibles
desdoblamientos futuros, la reflexión sobre algunas modalidades
de conexión y de cooperación que puedan ser más eficaces
en función de los objetivos procurados tomando en cuenta otras
experiencias de conexión y cooperación interregional y,
en especial, la propia acumulada en las últimas dos décadas
desde que empezaran a realizarse las Cumbres birregionales euro-latinoamericanas.
Nuestro objetivo es efectuar algunos aportes para una reflexión
que demandará, en ambos espacios regionales, mucha atención
en los próximos años, en particular si se procura tener
éxito, al menos relativo, en el desarrollo de las hojas de ruta
que se trazan y, por sobre todo, si se valora evitar frustraciones.
Es una reflexión, por lo demás, que necesariamente
debería envolver a los diversos protagonistas de una relación
bi-regional que tiene y seguirá teniendo un alcance multi-dimensional,
en la que lo político, lo económico y social, y lo cultural
estarán en continua y dinámica interacción sistémica.
Y que necesariamente será apreciada en función del cuadro
más amplio de relaciones interregionales y globales de cada una
de las dos regiones.
Diplomacia económica interregional y competencia
global multi-espacial
En forma creciente la competencia económica global
tiende a desarrollarse simultáneamente en múltiples escenarios
con distintas intensidades de conexión entre sí. Tales escenarios
pueden ser países individuales, especialmente cuando estos son
de gran dimensión económica. Pero son cada vez más
espacios regionales e incluso interregionales, con alguna modalidad de
organización y de estructuras institucionales propia.
Para un país –cualquiera que sea su dimensión
o grado de desarrollo económico- el ejercicio de una diplomacia
económica multi-espacial, implica saber identificar vasos comunicantes
que existen o pueden estar desarrollándose, incluso simultáneamente
y en forma imperceptible, entre diversos países y regiones, muchas
veces en forma superpuesta.
Tales vasos comunicantes pueden resultar de las actividades
de producción y comercio que realicen las distintas modalidades
de cadenas transnacionales de valor o redes globales y regionales de producción.
O de las muy diversas variantes de conexión y de trabajo conjunto
entre instituciones académicas, así como también
de desarrollo científico y tecnológico. Y también
son la resultante de los nuevos ejes o corredores de transporte, de comercio
e inversiones, que incluso recrean los de un pasado muy lejano.
Saber detectar a tiempo lo que tales conectividades pueden
significar para la inserción económica internacional de
cualquier país o región organizada, es una de las cualidades
centrales de la agenda de una necesaria diplomacia económica eficaz
y moderna.
La calidad de la diplomacia económica es entonces
un factor importante para la eficacia de una estrategia de inserción
activa y diversificada de un país en la competencia económica
internacional, tanto en el plano global como en el de las diferentes regiones,
comenzando por la propia del respectivo país. Todo indica que su
importancia práctica será creciente y tanto más valiosa
cuánto más demuestre capacidad para detectar hechos cargados
de futuro, que anticipen los continuos e inevitables desplazamientos de
ventajas competitivas entre países y espacios geográficos
regionales. Tales desplazamientos pueden ser producto de cambios tecnológicos,
pero también, entre otros factores, de innovaciones en las estrategias
empresarias, en las preferencias de los consumidores urbanos y con ingresos
económicos de clase media, y en las propias reglas de juego que
resulten de la proliferación creciente de “clubes privados”
del comercio internacional, que son un producto de los acuerdos preferenciales
y, por ende discriminatorios, que se negocian actualmente en un cuadro
de debilitamiento de las disciplinas multilaterales de la OMC.
Entre otros desdoblamientos posibles, una diplomacia económica
de calidad implica hacer conocer en otros mercados lo que un país
considera que puede ofrecer de valioso en términos de bienes, servicios,
tecnologías, capitales, ideas, como también de oportunidades
de trabajo, de formación, de cooperación y de negocios.
Y, a su vez, permite transmitir lo que requiere obtener de aquellos países
y regiones con los cuales aspira a mantener estrechas relaciones comerciales.
Ella implica conocer, entender y apreciar, las múltiples diversidades,
especialmente culturales, que existen entre los pueblos y naciones, a
fin de potenciarlas en función de relacionamientos más intensos.
E implica generar condiciones que permitan construir un marco óptimo
que favorezca las interacciones económicas con cada uno de los
demás países y regiones. Se puede aspirar a lograr todo
ello, sólo a través de una presencia activa, constante y
no esporádica, así como de negociaciones –por lo general
gubernamentales-, de acciones de creación de imagen, del tejido
de todo tipo de coaliciones y alianzas y, en especial, del desarrollo
de múltiples modalidades de redes sociales, incluso las académicas.
Es posible observar cómo nuevas realidades internacionales
impactan en la forma en que los países encaran su diplomacia económica.
En muchos casos tales impactos implican cambios radicales con respecto
a lo que ha predominado en materia de diplomacia económica hasta
poco tiempo atrás. En efecto, los gobiernos y en especial sus servicios
diplomáticos, están dejando de ser los únicos o tan
siquiera los principales protagonistas de una actividad que se está
tornando multifacética, compleja y muy dinámica. En forma
creciente se puede observar que son múltiples los otros protagonistas
que pueden contribuir a desarrollar una diplomacia económica eficaz.
Además de los ámbitos técnicos gubernamentales, pueden
serlo también, con su presencia y actividades, entre otros, empresarios,
deportistas, artistas, músicos, intelectuales, científicos
y académicos, viajeros, mochileros, turistas, periodistas, dirigentes
políticos y sindicales, estudiantes y trabajadores, e integrantes
de las múltiples diásporas. Muchas veces, sin tener conciencia
de ello, son una especie de agentes económicos y comerciales de
un país. Pueden ser portadores de una imagen país y lectores
de otras realidades. Son transmisores de visiones, percepciones e información
que pueden ser fundamentales para una inteligencia competitiva eficaz.
Son, además, actores relevantes en los tejidos de conectividades
de todo tipo que hoy contribuyen a facilitar las interacciones económicas
entre los países y las respectivas regiones.
Y su potencial puede ser mayor en la medida que un país
–o una región organizada-posea suficientes puntos focales
aptos para captar y procesar información que permita desarrollar
un fuerte capital de inteligencia competitiva, que como se señaló
antes, es hoy un factor central de la capacidad de un país para
negociar y competir en el mundo. Tal capital muchas veces resulta de una
adecuada y densa interacción entre los sectores, gubernamental,
empresario y académico.
Los corredores de comercio e inversiones han existido por
muchos siglos. Fueron en el pasado las rutas de la seda o de las especias
[4]. A través de ellos se movían, en una continua ida y
vuelta, mercaderías valiosas para quienes las comerciaban. Pero
también personas, ideas, conocimiento técnico, costumbres,
creencias. No eran corredores estáticos. Eran de geometría
variable y cambiaban con el paso del tiempo. Los corredores del comercio
tenían un profundo impacto geopolítico. Eran vectores de
poder. En los nuevos corredores de comercio e inversiones del siglo XXI,
van bienes, servicios, tecnologías, recursos financieros y personas.
También pueden ir drogas y armas. Van en contenedores como resultante
del transporte intermodal en continua evolución tecnológica
[5]. O van por canales digitales, por Internet. Y también van,
entre otros, trabajadores, hombres de negocios, agentes tecnológicos,
turistas, en aviones cada vez más grandes y económicos en
su rendimiento.
En la perspectiva de todo país, la diplomacia económica
multi-espacial e interregional del futuro tendrá que tomar en cuenta
los vasos comunicantes que se están empezando a intensificar dentro
de las distintas regiones y entre ellas. A veces resultan de acuerdos
internacionales que no responden a modelos preestablecidos aunque sí
tomen en cuenta lo que enseñan otras experiencias. Ello implica
seguir de cerca las agendas de las relaciones económicas, y las
negociaciones comerciales e integración económica de los
distintos espacios. Y saber detectar lo novedoso. [6]
La ventaja de los paises latinoamericanos y, especial, los
del espacio regional sudamericano, es que no se observan en la actualidad
razones de peso que impidan una diplomacia economica abierta a todas las
direcciones ("tous les azimuts"). Su ubicacion geografica, dotacion
de recursos, mestizaje cultural, lejania de las lineas de principal tension
internacional, permite precisamente aspirar a desarrollar una insercion
economica y comercial externa de alcance multiespacial e interregional
[7].
Las relaciones de cooperacion economica entre diferentes
regiones estan adquiriendo una creciente densidad. Si bien reflejan un
fenomeno de larga historia, en los ultimos tiempos se observa una clara
tendencia a la conclusion de distintas modalidades de acuerdos de cooperacion
economica e, incluso, de comercio preferencial. A veces son la resultante
de la interaccion de regiones (o subregiones) organizadas cuyos paises
se expresan a traves de distintas modalidades de marcos institucionales
comunes, como son los casos de la UE, y en America Latina, los del Mercosur,
la SICA o la CARICOM, y ahora la CELAC. Pero tambien son la resultante
de la interaccion bilateral entre paises pertenecientes a diferentes regiones
(por ejemplo, cada pais miembro de la UE con cada uno de los paises de
America Latina) o, como en el caso de la UE entre una region organizada
y paises individuales (por ejemplo, UE-India, o UE-Chile).
Distintos factores permiten explicar la creciente densidad
que se observa en la dimension interregional de las relaciones economicas
internacionales. Algunos de los mas importantes son:
- La mayor conectividad entre los distintos mercados nacionales, cualquiera
que sea la region a la que pertenezcan, como resultante de innovaciones
tecnologicas que han acortado todo tipo de distancias (fisicas, economicas,
culturales).
- La proliferacion de cadenas globales de valor con su incidencia en
las estrategias transnacionales de las empresas, en las politicas comerciales
externas de los paises y en la forma de medir el comercio internacional.
- La perdida de dinamismo del ambito multilateral institucionalizado
en la OMC para continuar expandiendo el acervo de compromisos de liberacion
comercial y de reglas de juego que faciliten los flujos de comercio
y de inversiones transnacionales.
Posibles contenidos, modalidades y alcances futuros de la relacion entre
America Latina y la UE y de la asociacion birregional Mercosur-UE?
El caso Mercosur-UE:
Un comentario especial requiere el futuro de las negociaciones para una
asociacion bi-regional entre el Mercosur y la UE. Siempre han sido consideradas
como uno de los vectores principales de la relacion interregional. Si
bien no se ha podido avanzar con la velocidad imaginada en la Cumbre de
Madrid del 2010, tampoco ha aparecido en el horizonte una alternativa
realista a esa negociacion biregional [8].
Existen elementos comunes entre las experiencias de Mercosur y la UE.
Ellos permiten plantear algunas reflexiones motivadas por las crisis que
actualmente encaran sus procesos de integracion. Son reflexiones que se
tornan mas necesarias a la luz de los resultados del reciente encuentro
bi-regional de Santiago [9]. Ellos han tornado mas apremiante la necesidad
de un entendimiento mayor sobre las especifidades de ambas realidades
regionales. Conviene entonces decir algo al respecto.
En efecto, en ambos casos las respectivas crisis trascienden lo que es
frecuente observar en cualquier emprendimiento conjunto entre naciones
soberanas que comparten un espacio geografico regional. Esto es, el surgimiento
de diferencias metodologicas, a veces incluso pronunciadas, sobre como
llevar adelante un proceso de integracion, y sobre sus modalidades, instrumentos
y velocidades. La pregunta de como trabajar juntos es lo que caracteriza
a una crisis metodologica. Por el contrario, lo que se observa actualmente
en ambos casos, son elementos propios de una crisis existencial, en la
que lo que se discute -dentro y entre los países miembros- es la
conveniencia misma de seguir adelante en la idea de trabajar juntos. La
pregunta central pasar a ser entonces ¿porqué trabajar juntos?
A pesar de las conocidas diferencias -por ejemplo, de historia y geografía,
de culturas y grados de desarrollo, de poder económico y político-
cabe preguntarse entonces: ¿qué tienen de común las
experiencias que se están desarrollando en la UE y en el Mercosur?
Por lo menos tres elementos comunes pueden encontrarse en las dos experiencias
mencionadas:
- Un espacio geográfico regional compartido por un grupo de
naciones soberanas. Como todo espacio geográfico regional, uno
y otro tienen límites por momentos difusos. Son espacios de geometría
variable en los que el mapa cambia según sea la perspectiva del
país desde el cual se observa la respectiva región.
- El carácter voluntario de una asociación entre naciones
que son soberanas y no pretenden dejar de serlo, y que procuran lograr
objetivos comunes que tienen un alcance multidimensional -políticos,
económicos, sociales, culturales-. Nadie obligó a nadie
a participar en el proceso de integración europea. Y, por lo
demás nadie puede obligar a una nación soberana a permanecer
en la asociación voluntaria si es que entiende que no le conviene.
El actual debate en Gran Bretaña sobre su pertenencia a la UE
es un ejemplo al respecto.
- Los efectos potenciales de la ausencia de una garantía de
irreversibilidad de la asociación pactada, a pesar de tener en
lo formal un carácter permanente. El éxito no está
asegurado. Los objetivos perseguidos pueden no cumplirse. Y cualquier
país puede retirarse si así lo desea y le conviene. El
pacto de asociación puede o colapsar formalmente, o diluirse
a través del tiempo cayendo en el terreno de lo irrelevante.
¿Qué enseñan estas dos experiencias en cuanto a
los factores que podrían eventualmente contribuir a preservar la
vigencia a través del tiempo de la voluntad de trabajo conjunto
entre naciones soberanas? En otros términos ¿de qué
podría depender la sostenibilidad en el largo plazo de la idea
estratégica de trabajar juntas naciones que comparten un espacio
geográfico regional? Responder tales preguntas parece esencial
para asegurar la concreción de la procurada asociación bi-regional.
Los siguientes parecen ser algunos de los factores relevantes para la
factibilidad de que una asociación voluntaria con objetivos múltiples
entre naciones soberanas pueda mantener en el tiempo:
- La continua adaptacion a la dinamica de cambios contextuales. En los
ultimos anos se ha acrecentado la velocidad de los cambios a escala
global y regional, como en el propio plano interno de cada sociedad.
Ello genera una fuerte presion para la adaptacion constante de estrategias
y de metodos de trabajo conjunto entre naciones que comparten un espacio
regional.
- La flexibilidad en los metodos de trabajo que se empleen. Como se
concilia un grado razonable de flexibilidad en los objetivos planteados
por las naciones que se asocian y en los metodos de trabajo empleados,
con un grado de previsibilidad que facilite la adopcion de decisiones
estables por parte de todos los protagonistas -por ejemplo, por quienes
tienen que encarar inversiones productivas en funcion de un mercado
ampliado-, es otro de los factores que puede contribuir a la sustentabilidad
de una asociacion permanente entre naciones soberanas dentro de un espacio
regional.
- La fortaleza de algunos factores de sustentabilidad de la voluntad
asociativa. Tres factores sobresalen. Uno es el de la preservacion de
un equilibrio de intereses nacionales, que permita generar un cuadro
dinamico de ganancias mutuas. El otro es el de la calidad institucional
y, en particular, la existencia de reglas de juego que sean, a la vez,
efectivas, eficaces y legitimas. Y el tercero es el del desarrollo de
redes densas de intereses sociales -especialmente entre los sectores
productivos- que generen un cuadro de "solidaridades de hecho"
que sean cada vez mas dificiles de desatar.
¿Que criterios tomar en cuenta a fin de apreciar
el potencial de irreversibilidad de una asociacion voluntaria entre naciones
soberanas que comparten un espacio regional?
- La precision de los diagnosticos sobre las opciones de insercion internacional
de cada uno de los paises asociados. La calidad de la inteligencia competitiva
en el plano nacional que permita tener una apreciacion correcta y actualizada
de las opciones que un pais tiene en el plano internacional, es fundamental
para evitar espejismos con respecto a un eventual "plan B",
percibido como alternativa al vinculo asociativo que lo une a otros
paises con los que comparte un espacio regional.
- La calidad de los mecanismos de concertacion de intereses nacionales.
Tanto en el momento fundacional como a la hora de redefiniciones de
hojas de ruta y de metodos de trabajo en un proceso de integracion,
parece fundamental que cada pais refleje en sus estrategias los intereses
profundos mas diversos de todo su espectro social y productivo. La puesta
en comun de intereses en el plano regional supone, para ser sustentable,
que tambien se haya acertado en la puesta en comun de los intereses
internos de una sociedad.
- La densidad de los intereses ofensivos de cada uno de los asociados
y, en especial, la identificacion de los ciudadanos con el proyecto
comun. Cuanto mas numerosos sean los protagonistas con intereses ofensivos
en cada nacion participante de un proceso de integracion, mas factible
sera que predominen las fuerzas orientadas a preservar la idea de trabajo
conjunto con las naciones con las que se comparte un espacio regional.
Y la base de legitimidad social sera mas amplia, cuanto mayor sea el
numero de ciudadanos que se identifican con el espacio regional, por
considerarlo como una de las fuentes en las que se pueden nutrir en
sus objetivos de bienestar, calidad de vida, libertad y democracia,
como en su vision de un futuro mejor.
¿Qué conclusiones provisorias pueden extraerse de lo observado
en las recientes experiencias de la UE y del Mercosur con respecto a la
sustentabilidad de los respectivos procesos de integracion?
Tres parecen ser conclusiones tentativas de una reflexion basada en la
comparacion de las crisis por las que se esta atravesando en ambos casos:
La primera es que en la construccion de una asociacion permanente entre
naciones soberanas que comparten un espacio regional, no existe un modelo
unico sobre como desarrollar el proyecto comun.
La segunda es que objetivos y metodos de trabajo conjunto deben ser continuamente
adaptados a los cambios contextuales.
Y la tercera es que una variable clave para explicar y predecir la sustentabilidad
de un proceso de integracion entre naciones que comparten un mismo espacio
geografico regional, es la calidad de las estrategias de insercion externa
de cada pais participante.
En la adaptacion del Mercosur a las nuevas realidades globales y regionales
-ejercicio similar al que por su lado estan desarrollando hoy los paises
miembros de la UE y al que tendran que hacer los paises que integran la
OMC, quizas impulsados por los del G20- se cuenta hoy con algunas ventajas.
Una de ellas es la experiencia de mas de veinte anos de construccion institucional
y de trabajo conjunto. La otra es que muchos paradigmas, modelos y formulas
para integrar paises en un espacio comun, a veces concebidos casi como
dogmas religiosos, hoy se estan tornando obsoletos por la velocidad y
profundidad de los cambios que se estan operando en el sistema internacional
y en la competencia economica global.
Ello facilita encarar la adaptacion del Mercosur aprovechando al maximo
el principio de "libertad de organizacion" en la definicion
de los objetivos y mecanismos que se empleen en el trabajo conjunto de
las naciones que comparten un determinado espacio fisico y objetivos estrategicos.
Las limitaciones a tal principio, derivan de la interpretacion prevaleciente
sobre los propios intereses nacionales y de los respectivos ordenamientos
juridicos de cada pais; de los otros compromisos internacionales asumidos
-por ejemplo, en el ambito de la OMC-, y de los objetivos comunes y los
tiempos que se asignen para el desarrollo de la idea estrategica del trabajo
conjunto.
El caso America Latina-UE:
En una era de competencia economica multi-espacial e interregional,
es dificil que cualquier pais, independiente de su dimension relativa,
se resigne a quedarse confinado en su region mas inmediata. Incluso es
muy probable que, tal como lo ha recomendado con frecuencia la CEPAL en
el caso de America Latina, aspiren a encontrar en la propia region el
habitat necesario para potenciar su capacidad de proyectarse al mundo
con bienes y servicios lo mas diferenciados posibles. Y que tambien aspiren
a atraer inversiones productivas en funcion de cadenas globales de valor
y, en lo posible, a asegurarse un papel de hub en las estrategias de tales
redes productivas.
Cabe entonces colocar en tal perspectiva el desarrollo futuro
de la relacion economica entre Latinoamerica y la UE. Es una relacion
que tendria que poner enfasis, ademas del incremento del intercambio comercial,
de la cooperacion economica y tecnologica y de la integracion de cadenas
productivas, en el aprovechamiento reciproco de las diversas conexiones
multi-espaciales e interregionales, que cada region tiene.
En tal perspectiva y sin perjuicio de otros, por lo menos
cinco planos de accion que reflejen intereses comunes deberian nutrir
la agenda interregional euro- latinoamericana de los proximos anos a la
luz de los resultados de la reciente Cumbre de Santiago:
- Creacion de condiciones para una razonable gobernanza global y para
fortalecer el marco de reglas y disciplinas multilaterales para el comercio
mundial. Ello implicaria que los paises de las dos regiones compartan
sus esfuerzos para tornar mas eficaz el G20 y para concluir la Ronda
Uruguay como una forma de acrecentar la legitimidad y afianzar el protagonismo
de la OMC.
- Avances sustanciales en la calidad de las distintas modalidades de
conectividad fisica entre ambas regiones y en el desarrollo de cadenas
productivas interregionales orientadas a mejor competir tambien en otras
regiones.
- La creacion de marcos legales que contribuyan a facilitar los flujos
interregionales de inversion directa y de asegurar a su vez, el cumplimiento
por parte de los inversores y de sus empresas de pautas acordadas de
responsabilidad social. La cuestion de la responsabilidad social de
las empresas que invierten en el espacio interregional estuvo muy presente
en la Cumbre de Santiago y en su Declaracion final.
- Un mayor grado de conocimiento y de comprension sobre las respectivas
realidades politicas, economicas y culturales, a traves de un fuerte
impulso a los intercambios academicos que, en particular, faciliten
la presencia de un mayor numero de profesores y estudiantes europeos
que pasen periodos de al menos un semestre en instituciones academicas
latinoamericanas [10]
- El desarrollo de mecanismos que faciliten la participacion de distintos
tipos de protagonistas sociales en la construccion de un espacio interregional
con ganancias mutuas para ambas regiones [11]
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