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Los veinte años que han transcurrido desde la firma del Tratado
de Asunción, el 26 de marzo de 1991, brindan una oportunidad para
reflexionar sobre la experiencia adquirida en la trayectoria del Mercosur.
Es, además, un buen momento para reflexionar sobre el impacto que
los profundos cambios que se han generado desde entonces en el mundo y
en la región –incluyendo por cierto a sus países miembros–,
tienen en la vigencia de la idea estratégica que lo impulsó
(su dimensión existencial) y en la de los métodos de trabajo
que se emplean para lograr su concreción (su dimensión metodológica).
A la luz de la experiencia adquirida y en el contexto de las nuevas realidades
globales y regionales, nos interrogaremos sobre el futuro del Mercosur
como proceso subregional de integración sudamericana. Asimismo,
presentaremos para su discusión, algunas sugerencias prácticas
orientadas a fortalecer su eficacia y su legitimidad social, como instrumento
funcional al desarrollo económico y social de sus países
miembros y a la gobernabilidad del espacio geográfico sudamericano.
1. La idea estratégica y el enfoque metodológico según
los instrumentos fundacionales
La lectura comparada de los dos instrumentos fundacionales firmados en
el periodo que va de diciembre de 1990 a marzo de 1991 permite tener más
claro el alcance de la idea estratégica y de los métodos
de trabajo originales del Mercosur. Ambos instrumentos siguen formalmente
vigentes y son los que han cumplido veinte años. En tal lapso fueron
objeto de modificaciones y de adiciones que, sin embargo, no significaron
introducir cambios sustanciales a los planteamientos originales.
El contraste entre ellos arroja luz sobre la dimensión existencial
del Mercosur en su momento fundacional –el hecho de que no fuera
concebido sólo como un proceso de integración comercial–
y sobre su dimensión metodológica –el hecho de que
se lo concibiera con un alcance estratégico de largo plazo y como
una construcción gradual, cuyo ritmo debían fijarlo los
propios gobiernos pero con una fuerte participación de los sectores
de la producción, especialmente a través de los acuerdos
sectoriales–.
El primero de esos instrumentos es el Acuerdo de Complementación
Económica Nº 14 (ACE Nº 14) firmado por Argentina y Brasil
en el ámbito de la Asociación
Latinoamericana de Integración (ALADI), el 20 de diciembre de 1990.
Desde entonces se le han incorporado 39 protocolos adicionales, el último
en marzo de 2010. La mayoría de esos protocolos adicionales se
relacionan con el sector automotriz. [124]
El segundo es el Tratado de Asunción firmado el 26 de marzo de
1991. [125] A diferencia del anterior instrumento, incluye también
a Paraguay y a Uruguay (originalmente se había previsto que participara
además Chile como miembro pleno). Luego se firmaron Protocolos
que complementan el Tratado fundacional y que desarrollan distintos aspectos
de los compromisos asumidos, especialmente en relación con la estructura
institucional, con el compromiso con la democracia, con la solución
de controversias y con la incorporación de Venezuela como miembro pleno. [126]
Como era necesario proteger sus preferencias arancelarias en el marco
de lo establecido en el artículo 44 del Tratado de Montevideo de
1980 (“Las ventajas, favores, franquicias, inmunidades y privilegios
que los países miembros apliquen a productos originarios de o destinados
a cualquier otro país miembro o no miembro, por decisiones o acuerdos
que no estén previstos en el presente Tratado o en el Acuerdo de
Cartagena, serán inmediata e incondicionalmente
extendidos a los restantes países miembros”), [127] los compromisos
comerciales preferenciales asumidos en el Tratado de Asunción fueron
luego incorporados al ámbito de la ALADI, por el Acuerdo de Complementación
nº 18 (ACE Nº 18) firmado el 29 de noviembre de 1991. Desde
entonces fueron firmados 74 protocolos adicionales, el último en
mayo de 2010. La mayoría de los protocolos
adicionales se relacionan con el régimen del comercio intra-Mercosur
y con las reglas de origen. [128]
El hecho de que se recurriera a dos instrumentos jurídicos internacionales
separados pero complementarios, negociados y firmados casi en forma simultánea,
indica entonces mucho con respecto a la dimensión existencial
del Mercosur en su momento fundacional. En efecto, el primer instrumento
–el ACE Nº 14– tuvo como objetivo preservar y profundizar
el acervo de compromisos comerciales preferenciales asumidos por Argentina
y Brasil, tanto en el marco de la ALADI como en el del Programa de Integración
y Cooperación bilateral lanzado en 1986 en base a lo acordado en
1985 por el Acta de Iguazú. Dio lugar luego al Tratado de Integración,
Cooperación y Desarrollo, firmado en Buenos Aires por Argentina
y por Brasil el 28 de
noviembre de 1988, [129] y que está vigente desde el año
1989.
Si el objetivo hubiera sido prioritariamente de contenido comercial,
el ACE Nº 14 habría sido suficiente para asegurar el desarrollo
futuro de la relación bilateral entre las dos principales economías
del área, sin necesidad de crear el Mercosur. De hecho el programa
de liberación comercial incluido en tal instrumento internacional
era similar al que luego se incorporó al Tratado de Asunción
abarcando también a los otros dos países, Paraguay y Uruguay.
Es ésta entonces una de las evidencias de que el Mercosur fue creado
por razones estratégicas y políticas que trascendían
el plano comercial. [130]
El segundo instrumento internacional –el Tratado de Asunción–
contiene compromisos más amplios y no limitados a objetivos comerciales.
Tiene jerarquía de tratado internacional y vocación de permanencia
en el tiempo. En el caso de Argentina tiene una jerarquía superior
a la de la legislación nacional. Se lo concibió como el
marco de un proceso orientado a construir un mercado común en los
términos definidos por su artículo 1º, que tiene un
alcance programático. Las implicancias de tal construcción
se reflejan en el carácter evolutivo que tuvieron los compromisos
iniciales asumidos, así como en el hecho de que aquellos pocos
que eran exigibles en plazos cortos (contenidos en
su artículo 5º y en sus anexos) en su esencia eran similares
a los contenidos en el mencionado ACE Nº 14.
La idea de lanzar un proceso orientado a construir a través del
tiempo un espacio común entre los cuatro países fundacionales,
de contenido económico pero, a la vez, multidimensional –como
lo demuestran, por ejemplo, las acciones emprendidas desde el comienzo
en el plano de la educación y las reuniones ministeriales especializadas
que se organizaron– y con claras implicancias políticas puede
explicar también la dimensión metodológica original.
Ella consistió en prever que el núcleo duro de compromisos
exigibles sería desarrollado por un mecanismo institucional embrionario,
de composición intergubernamental. Tal núcleo duro tendría
luego una primera evolución con la firma del Protocolo de Ouro
Preto de 1994, y coincidiría con el paso dado a través del
establecimiento del arancel externo común, como instrumento principal
de una unión aduanera.
Los pasos siguientes en la evolución institucional no alteraron
el alcance fundamentalmente intergubernamental de la estructura institucional
y de los métodos de trabajo del Mercosur. Ni la creación
posterior de la Secretaría Técnica, ni la de la Presidencia
del Comité de Representantes significaron –a pesar de su potencial–
pasos consumados en la dirección de establecer una instancia independiente
que pudiera reflejar, en los distintos mecanismos de decisión,
una perspectiva independiente a la reflejada por los respectivos
representantes gubernamentales. Dada las asimetrías de dimensión
económica y de poder relativo que existen entre los países
miembros, la carencia de una instancia que permita preservar una visión
de conjunto y facilitar la construcción de los consensos necesarios
para la adopción de decisiones que efectivamente
se cumplan, puede ser visualizada como una de las deficiencias más
notorias del Mercosur.
2. Veinte años después: los cambios en el entorno externo
Veinte años después, el entorno externo del momento fundacional
ha cambiado significativamente. Ello es así, tanto para el contexto
sudamericano –el “barrio” en el sentido de entorno inmediato
a cada uno de los países que comparten un espacio geográfico
regional– como para el global. Es ésta entonces una oportunidad
para reflexionar sobre el futuro del Mercosur a la luz de la experiencia
acumulada. Tres consideraciones son relevantes al respecto.
La primera consideración tiene que ver con cambios profundos de
circunstancias y necesidades, producidos desde que se firmó el
Tratado de Asunción. Al principio de los años 90, las circunstancias
resultaban, entre otros factores, de los múltiples impactos del
fin de la Guerra Fría; de la iniciativa de EUA de impulsar un área
hemisférica de libre comercio; del desarrollo de la Rueda Uruguay
en la
Organización Mundial del Comercio (OMC) y del relativo estancamiento
en la metodología de integración bilateral entre Argentina
y Brasil.
A su vez las principales necesidades eran: competir con países
de Europa del Este en la atracción de inversiones productivas;
reunir masa crítica negociadora para encarar la decisión
estadounidense de tener una fuerte presencia comercial en América
del Sur y profundizar la alianza estratégica enhebrada entre Argentina
y Brasil por los presidentes Alfonsín y Sarney.
Son circunstancias y necesidades que hay que visualizarlas, además,
en la perspectiva del complejo cuadro político y económico
interno que caracterizaba entonces a Argentina y a Brasil. Cabe tener
presente, en particular, que el restablecimiento de la democracia aún
no se había consolidado y que tampoco se habían logrado
estabilizar las respectivas economías.
Hoy, circunstancias y necesidades son diferentes. El mundo es más
multipolar y todos los países –incluyendo los del Mercosur,
cualquiera que sea su dimensión económica– tienen diversas
opciones para insertarse en la competencia económica global. El
foco de atención no cruza más sólo por Washington
o algunas capitales europeas. Los desplazamientos del poder económico
relativo entre las naciones y el creciente protagonismo de países
asiáticos en el comercio mundial y en las inversiones internacionales
abren un escenario de fuertes oportunidades, pero también de desafíos
para los países del Mercosur. El surgimiento de China y de otras
economías emergentes ha cambiado radicalmente la geografía
de la competencia económica global y los impactos políticos
son cada vez más visibles. China tiende a ser un protagonista de
creciente relevancia en América del Sur, tanto en el plano del
comercio exterior como en el de las inversiones. Otro dato, no menor,
es el hecho de que Brasil se percibe y es percibido como un país
con creciente capacidad y vocación para ser un actor
global. En tal sentido parece significativo el valor que le puede aportar,
ante terceros países, su protagonismo y eventual liderazgo para
presentarse como artífice y posible garante de la gobernabilidad
del espacio sudamericano. Y ello puede contribuir a explicar su claro
interés en afirmar la institucionalización del espacio regional
en torno al Mercosur, como un núcleo duro, y a la Unión
de Naciones Sudamericanas (UNASUR), como un ámbito más amplio
y complementario, que abarque toda Sudamérica. Es un interés
en el cual se puede observar, por lo demás, una clara coincidencia
estratégica con Argentina.
En cuanto al contexto sudamericano, las demandas originarias de gobernabilidad
regional –entendida como predominio de paz y estabilidad política–
tenían, en el
momento fundacional del Mercosur, un fuerte énfasis en el espacio
denominado Cono Sur (que incluso fue durante el proceso negociador el
nombre del mercado común a crearse y que fue modificado a propuesta
de Brasil en el momento de inicializarse el texto acordado) y, en particular,
en las relaciones entre Argentina y Brasil. Por iguales razones también
se extendían a Chile y de allí que fuera el país
convidado inicialmente a participar del Mercosur, pero que prefirió
no ser miembro fundador por razones que probablemente trascendían
el plano de las políticas comerciales.
Hoy y hacia el futuro, las demandas de gobernabilidad regional abarcan
todo el espacio geográfico sudamericano. De allí lo que
señalara el canciller de Brasil, Celso Amorim, en el World Economic
Forum de Davos, en 2008, cuando afirmó que para Brasil el Mercosur
es equivalente a “paz y estabilidad en América del Sur”.
Por lo demás, en el momento fundacional tuvo una fuerte incidencia
la iniciativa de los Estados Unidos de desarrollar un área de libre
comercio hemisférica, que luego se plasmaría en el intento
fracasado del denominado ALCA. Tanto en la percepción estratégica
de Argentina y de Brasil, como también en la de los europeos, esta
iniciativa estadounidense requería de una respuesta en el plano
sub-regional, así como también en el de la relación
bi-regional con la entonces Comunidad Europea. Ni la iniciativa de construir
el Mercosur, lanzada en junio de 1990 poco después de iniciarse
el proceso que conduciría al Tratado de Libre Comercio de América
del Norte (TLCAN), ni la de promover un entendimiento biregional con Europa
han sido ajenas entonces al hecho de que Estados Unidos hubiera señalizado
su intención de tener una presencia comercial preferencial en todo
el espacio latinoamericano.
La segunda consideración es sobre la validez de la idea estratégica
que impulsa la construcción del Mercosur. Se asienta en el núcleo
duro de una relación bilateral de calidad entre Argentina y Brasil.
Está basada en la confianza recíproca, con especial énfasis
en la cooperación nuclear. No tiene un alcance exclusivo ni excluyente,
pero sí una proyección sudamericana. Implica preferencias
económicas previsibles que incentiven una integración productiva
de ganancias mutuas y un tejido de todo tipo de redes sociales transfronterizas
que, por su densidad, generen solidaridades de hecho difíciles
de desatar. Es una idea estratégica que, en su esencia, sigue teniendo
validez en los gobiernos y en la ciudadanía. O que, al menos, refleja
conciencia sobre la carencia de estrategias alternativas factibles entre
naciones que comparten un mismo espacio geográfico regional, en
especial teniendo en cuenta los posibles costos políticos.
Y la tercera consideración se refiere a la metodología
del trabajo conjunto entre los países socios. Es mucho lo que se
ha aprendido en los años pasados sobre cómo cooperar en
distintos planos. Los resultados no son pocos. Conviene ahora capitalizar
experiencias y activos acumulados. El stock de preferencias comerciales
y las redes de intereses cruzados no son un dato a subestimar. El sector
automotriz es sólo un ejemplo.
En tal sentido, tres aspectos metodológicos son relevantes para
el desarrollo futuro del Mercosur. El primero es liberarse de fórmulas
rígidas inspiradas en elaboraciones teóricas o en modelos
de otras regiones. En la construcción
gradual de la unión aduanera, lo principal a tener en cuenta son
las reglas de la OMC y los respectivos intereses nacionales. El segundo
es privilegiar la idea de pocas reglas que efectivamente se cumplan, dotadas
de flexibilidad suficiente para su adaptación a cambios en las
realidades. Y el tercero es fortalecer mecanismos de decisión que
permitan alcanzar compromisos reales de integración productiva,
encarar con eficacia y pragmatismo las negociaciones con terceros países
y abordar los múltiples efectos sociales de los compromisos de
integración.
3. La tarea futura
Al cumplir sus veinte años, el Mercosur dista de haber alcanzado
plenamente sus objetivos originales. Quizás ellos no se cumplan
tampoco en un futuro previsible. Sigue siendo un proceso en construcción.
No responde a ningún modelo pre-existente. No deja de ser ello
algo positivo.
Sin embargo, en el nuevo contexto externo, su dimensión existencial
sigue vigente. Como se señaló antes, implica desarrollar
desde el sur de América del Sur un proyecto estratégico
que se visualiza como esencial a la gobernabilidad del espacio geográfico
sudamericano, a la transformación productiva de sus países
socios en un marco de democracia y cohesión social y a la facilitación
de la capacidad de cada uno de ellos para proyectarse en el nuevo contexto
global, aprovechando las oportunidades que se están abriendo para
tener un protagonismo a la vez relevante y activo.
Es entonces en la dimensión metodológica donde habrá
que poner más atención hacia el futuro. Ello implica continuar
desarrollando las múltiples dimensiones de una agenda que no se
limita al comercio, acentuando la integración productiva y social,
y perfeccionando sus mecanismos institucionales, incluyendo los que faciliten
una efectiva participación ciudadana, como condición para
su eficacia y legitimidad social, como así también los que
permitan fortalecer el papel del Parlamento del Mercosur.
Implica, asimismo, continuar avanzando en el plano de las negociaciones
comerciales internacionales con un número amplio de protagonistas
relevantes de la competencia económica global –y no necesariamente
sobre preferencias arancelarias ni tampoco sólo con la Unión
Europea (UE)–, así como también en la capacidad para
poder expresarse como región en mecanismos globales, tal el caso,
por ejemplo, del G20. [131] La necesaria renovación metodológica
del Mercosur se facilitaría, asimismo, con un sustancial “aggiornamiento”
en los marcos conceptuales que se emplean para el abordaje sistemático
del fenómeno de la integración de espacios geográficos
regionales. Ese abordaje demanda un enfoque transdisciplinario que asuma
toda la complejidad de procesos que, como lo ha demostrado la crisis financiera
que se hiciera evidente hacia finales del 2008 –especialmente, la
del euro en la UE–, no pueden ser entendidos si se los coloca en
la perspectiva de un sólo prisma disciplinario como sería,
por ejemplo, el económico.
La densidad de un proceso de integración entre naciones independientes
que no aspiran a dejar de serlo, tal el caso del Mercosur, entre otros
factores, se refleja
en el impacto de los compromisos asumidos en flujos de comercio e inversiones,
en la conectividad física, en el desarrollo de redes sociales y
productivas, en la articulación de diversas políticas públicas
y en la concertación de las políticas externas.
Pero en particular, su vitalidad se aprecia en la proximidad que sus
resultados concretos tengan con la vida diaria de los ciudadanos. Un indicador
crucial al respecto, con valor político y humano, es la relación
que la gente puede establecer entre el proceso de integración y
su empleo, sus niveles de bienestar y sus expectativas de futuro. Facilita
el que los ciudadanos de un país identifiquen como una comunidad
a las naciones con las que comparten un espacio geográfico regional.
En tal perspectiva, un proceso como el del Mercosur puede tener grados
diferenciados de densidad al menos en dos planos. Uno es el plano factual,
resultante de hechos concretos susceptibles de medición que impactan
tanto en la realidad económica como en la vida de la gente. El
otro plano es el de la retórica que enuncia lo que deberían
o podrían ser tales hechos. A veces implican relatos e incluso
normas que no necesariamente penetran en la realidad. En tal caso, su
métrica se refleja sólo en el número de palabras
empleadas para enunciarlos.
Tras sus primeros veinte años, la tendencia en el Mercosur ha
sido hacia una baja densidad factual, en buena medida por la dilución
de compromisos básicos de apertura irrestricta de los mercados,
orientada a incentivar inversiones productivas en función del espacio
económico ampliado. Los resultados existen pero se los percibe
como menos impactantes que los esperados.
A su vez, una tendencia del Mercosur hacia una alta densidad retórica
contribuye a explicar expectativas superiores a las que realidades políticas
y económicas permitían razonablemente sustentar. Asimetrías
de poder relativo y de grados de desarrollo parecerían ser lo que
más impacto ha tenido en limitar avances concretos de la integración.
Relatos y normas que carecieron de efectividad han alimentado un Mercosur
por momentos marcado por una “diplomacia mediática” generadora
de una especie de integración “de utilería”, sin
suficiente sustento en la realidad cotidiana de la política, la
economía y la vida social de sus países miembros.
Hacia el futuro y asumiendo voluntad política en dar saltos cualitativos
hacia un Mercosur en el que la densidad factual se correlacione con la
retórica, tres planos brindan posibilidades significativas para
la acción.
Uno es el del perfeccionamiento de la unión aduanera y el de la
integración productiva, en particular si se orienta al aprovechamiento
de oportunidades abiertas por el nuevo escenario global –por ejemplo,
para llegar a las góndolas
del mundo con alimentos “inteligentes” y “verdes”–
y las que se supone resultarán de las negociaciones con la UE y
con otras economías relevantes.
El otro es el de los aportes que los países del Mercosur efectúen,
actuando como un conjunto, a cuestiones relevantes de la agenda global,
tales como el futuro desarrollo del G20, la conclusión de la Rueda
Doha en el ámbito de la OMC y los acuerdos en materia de cambio
climático.
Y el tercer plano es el de traducir a la realidad la proclamada y postergada
idea de que los ciudadanos del Mercosur puedan apreciar que son parte
de un efectivo espacio común cuando realizan sus trámites
migratorios en los respectivos aeropuertos de la región. Pero también
parece necesario introducir algunas modificaciones a sus instrumentos
operativos. Tres innovaciones en las reglas de juego permitirían
adaptar los instrumentos del Mercosur a las nuevas realidades internacionales
y de sus países miembros. Permitirían introducir elementos
de geometría variable y múltiples velocidades en su funcionamiento.
Una primera innovación sería la reglamentación de
las restricciones comerciales compatibles con el funcionamiento adecuado
de la unión aduanera. No serían entonces “restricciones
unilaterales” –como las que se aplican en la actualidad y a
las que se refiere el artículo 1º del Anexo I del Tratado
de Asunción–, ya que serían adoptadas en las condiciones
establecidas por una normativa común, que podría estar inspirada
en la de la OMC en relación con las licencias automáticas
y no automáticas.
Una segunda innovación sería modificar la Decisión
CMC 32/00 –que obliga a los países miembros a negociar juntos
acuerdos comerciales preferenciales–, previendo la posibilidad de
negociaciones comerciales preferenciales bilaterales con terceros países,
al menos en los casos de Paraguay y Uruguay, y en las condiciones que
establezca la nueva normativa común. El precedente de las negociaciones
comerciales con México, e incluso con los países de la Comunidad
Andina (CAN), podría ser evaluado y eventualmente tomado en cuenta.
Sin embargo, es un paso que requeriría garantías suficientes
sobre que no implicaría
reducir o eliminar los efectos de las respectivas preferencias comerciales
otorgadas entre los socios.
Y la tercera sería establecer un régimen de válvulas
de escape del Mercosur, que también en condiciones especiales permita
retirar temporalmente productos del libre comercio irrestricto. Ni en
la actual estructura jurídica del Mercosur ni en la de la OMC (artículo
XXIV del GATT-1994) existirían impedimentos legales sólidos
a tal régimen. Ninguna de estas innovaciones requeriría
la modificación del Tratado de Asunción. Contribuirían
a enviar señales claras sobre la voluntad de continuar la construcción
del Mercosur, a través de pasos que demostrarían mucho pragmatismo
y el reconocimiento de la necesidad de conciliar los diferentes intereses
nacionales en juego.
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