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Una construcción de largo aliento en un marco de desafíos
comunes
Europa y América Latina están comprometidas en una construcción
de largo aliento. Consiste en desarrollar un espacio bi-regional de cooperación,
que signifique - entre otros de sus varios resultados - una contribución
efectiva al predominio de la paz y la estabilidad en el plano global.
Es uno de los sentidos políticos más profundos de las Cumbres
bi-regionales periódicas, como la recientemente realizada en Lima.
Más allá de múltiples y conocidas diferencias entre
las naciones de ambas regiones -incluso de grados de desarrollo económico-
la construcción de este espacio común tiene historia profunda,
aliento político y preferencias compartidas.
Es una historia de más de cinco siglos. Del lado latinoamericano,
se nutre entre otros factores, de millones de familias que encuentran
en sus respectivos pasados algún punto fuerte de conexión
con Europa, sea por descender de quienes fueron conquistados o conquistaron,
o de quienes fueron esclavos o emigrantes. O por los muchos que se han
formado en países europeos, o que allí trabajan o que allí
han retornado. Del lado europeo, se nutre de múltiples vínculos
de todo tipo originados en siglos de relaciones inter-regionales, incluyendo
cientos de empresas que operan hoy en América Latina.
Es una construcción que tiene además aliento político.
Las Cumbres bi-anuales son reflejo de la importancia relativa que los
líderes gubernamentales atribuyen a la idea de construir una relación
estable con sentido estratégico. Caso contrario no se reunirían.
Es un aliento que proviene también de la voluntad de políticos,
parlamentarios, empresarios y del tejido de diversas expresiones organizadas
de la sociedad civil.
Tiene finalmente preferencias compartidas, que diferencian este espacio
bi-regional de cooperación de los otros múltiples en los
que se insertan los países de ambos lados del Atlántico,
aprovechando las posibilidades de un mundo crecientemente multipolar.
Son preferencias que conforman los tres pilares que sustentan la construcción
emprendida a partir de la Cumbre de Río de Janeiro en 1999.
Tales preferencias son la democracia, la cohesión social y la
integración regional. En el caso de América Latina, la democracia
explica mucho de lo que está ocurriendo en el plano de la reingeniería
de sistemas políticos que habían dejado de ser vehículos
para asegurar la necesaria armonía y cohesión social.
Y es precisamente la cohesión social la segunda preferencia que
sustenta la construcción del espacio bi-regional de cooperación.
Implica un ataque frontal a la pobreza y a la desigualdad, temas estos
centrales en la reciente Cumbre de Lima. Pero también requiere
generar fuentes de empleo productivo para quienes hoy se consideran, con
razón, excluidos del bienestar, de la educación y del acceso
a horizontes de futuro. Se logra a través de la inversión,
la incorporación del progreso técnico y el desarrollo sustentable
de economías competitivas y solidarias.
La integración regional es la tercera preferencia que distingue
la construcción del espacio común trans-atlántico.
Desde su gestación, la idea de una asociación estratégica
bi-regional, que tome en cuenta las múltiples disparidades existentes,
ha sido concebida como una forma de incentivar en América Latina
el desarrollo de procesos de integración, definidos en función
de las diversas realidades de la región, y no de modelos ajenos
o de libretos teóricos.
Ambas regiones, como espacios geográficos multinacionales, comparten
desafíos en muchos aspectos similares en sus actuales agendas de
cuestiones prioritarias, destacándose los originados en las diversidades
culturales, la energía y el cambio climático. Comparten
además, el desafío más profundo de asegurar en sus
respectivos espacios geográficos, condiciones que permitan consolidar
la paz, la estabilidad política, la democracia, la cohesión
social y la prosperidad económica, en un mundo en profundo proceso
de cambio y marcado por fuentes de constantes turbulencias.
Lecciones resultantes del proceso iniciado en la Cumbre de Río
de Janeiro
Son cinco las Cumbres realizadas entre la Unión Europea y los
países de América Latina y el Caribe . Ellas tuvieron lugar
en Río de Janeiro (1999), Madrid (2002), Guadalajara (2004), Viena
(2006) y Lima (2008). ¿Qué lecciones pueden extraerse del
proceso bi-regional desarrollado durante casi diez años.
Como se sabe, este sistema de Cumbres bi-regionales ha sido impulsado
por la UE. En ellas participan los jefes de Estado y de Gobierno de los
países de América Latina y del Caribe (ALC), los de la Unión
Europea y el Presidente de la Comisión Europea. Constituyen la
instancia de alto nivel político a fin de desarrollar la idea de
una asociación estratégica entre los países de ALC
y la UE. Es una idea que tiene uno de sus pilares centrales en el desarrollo
de un marco que permita profundizar, con sentido político, las
relaciones económicas bi-regionales a través del desarrollo
de una red de acuerdos de asociación estratégica de la UE
con países y grupos de países de ALC.
Lo concreto es que a partir de la Cumbre de Río de Janeiro en
1999, las dos regiones han canalizado el impulso político a la
idea de una asociación estratégica bi-regional, en el marco
amplio de estos encuentros periódicos de alto nivel político,
de los cuales se esperan que surjan definiciones estratégicas y,
eventualmente, hojas de ruta que aspiran a incidir en la intensificación
de las relaciones económicas y de las acciones de cooperación
económica, especialmente originadas -estas últimas- en la
UE y en sus países miembros.
Las críticas que se observan en cuanto a la eficacia de este sistema
de Cumbres se basan en la percepción de una cierta tendencia -
en ocasión de su realización - a la diplomacia mediática
o de efectos especiales. Ella se caracteriza por una necesidad significativa
de producir noticias de algún impacto inmediato y no necesariamente,
compromisos políticos que por su contenido jurídico sean
exigibles.
Es una falta de eficacia que puede deberse a una alta variedad de situaciones
reflejadas en cada Cumbre, resultante en particular, de la heterogeneidad
y fuertes diversidades entre el peso relativo de los protagonistas, y
en el grado de organización interna de cada región.
Cabe tener presente al respecto, que el espacio europeo está organizado
en torno a la UE, que en el plano de las relaciones comerciales habla
con una sola voz y que en relación a otros pilares de la relación
interregional, como por ejemplo, en el político y en el de la seguridad,
presenta un cuadro de creciente aunque a veces difícil coordinación.
A su vez, el espacio latinoamericano, no cuenta con un mínimo
de organización que le permita expresarse con una sola voz o con
un razonable grado de coordinación, ni menos aún, con una
estrategia conjunta. El espacio latinoamericano es, en tal sentido, un
conglomerado de marcada heterogeneidad, casi un mosaico de evidentes diversidades,
cuando no de contradicciones. No constituye por cierto como tal, un interlocutor
válido en el plano de las negociaciones comerciales. En la preparación
de cada Cumbre, este espacio se coordina en un grupo de altos funcionarios
y a través de sus representantes en Bruselas.
Lo concreto es que el sistema de Cumbres bi-regionales periódicas
es, por ahora, el principal marco -sino el único-, para el desarrollo
de una dimensión institucional que permita impulsar las relaciones
económicas recíprocas y concretar la aparente voluntad política
de ambas regiones de trabajar juntas.
Pero es éste un marco que también enfrenta desafíos
en cuanto a su relevancia, a su eficacia y a su credibilidad.
En el plano de la relevancia, se observa precisamente el impacto de
importantes factores que están introduciendo significativos cambios
tanto en el mapa de la competencia económica global, como en el
de las negociaciones comerciales internacionales. El mundo actual con
su carencia de polos muy definidos, ofrece un cuadro creciente de multiplicidad
de opciones para todos los países, a diferencia del que caracterizaba
aún la década de los noventa, período en el que se
gestaron las ideas que nutrieron lo acordado en la Cumbre de Río
de Janeiro. En tal sentido, es un hecho que ambas regiones comparten ahora
la prioridad de sus relaciones recíprocas con otros focos de atención,
especialmente en sus propios entornos contiguos (el espacio hemisférico
para los países latinoamericanos y los espacios euro-mediterráneo
y euro-asiático por la UE) y por cierto también, en el Asia
y en África.
En el plano de la eficacia, los resultados obtenidos a partir de la
Cumbre de Río de Janeiro, distan de ser impactantes. El fracaso
en el cumplimiento de la meta de octubre 2004 en las negociaciones entre
el Mercosur y la Unión Europea, es una de las evidencias al respecto.
En términos de construcción de una asociación estratégica
bi-regional, lo más significativo de los últimos años,
fue el acuerdo de libre comercio con Chile, que siguió al que antes
se concluyera con México.
Y en el plano de la credibilidad, quizás por el surgimiento de
otras prioridades y por los magros resultados alcanzados hasta el presente,
no se observan muchos indicios de que ciudadanos, inversores y terceros
países, estimen como posible el que la idea de la asociación
estratégica bi-regional se pueda traducir en hechos significativos,
al menos en un horizonte razonable. Es un cuadro de situación que
no ha cambiado, al menos sustancialmente, tras las última Cumbre
bi-regional.
¿Es que la construcción de asociación estratégica
bi-regional, especialmente en su pilar económico, está entrando
en una nueva etapa? Hay indicios de que sí. El punto de inflexión
sería el no haber podido concluir las negociaciones UE-Mercosur.
Será, en tal caso una nueva etapa en la que parecería recomendable
comenzar con un serio esfuerzo de reflexión conjunta sobre los
nuevos desafíos que se encaran en el plano global y en el de cada
uno de los respectivos espacios geográficos regionales . Tal reflexión
debería, asimismo, tomar en cuenta lo que indica la experiencia
acumulada en estos últimos años, especialmente en cuánto
a los métodos a emplear en la construcción del espacio económico
bi-regional. Ello es así, sobre todo si se procura obtener en plazos
razonables, las ganancias de relevancia, de eficacia y de credibilidad,
que han escaseado hasta el presente.
Y tal reflexión conjunta puede ser más necesaria aún,
teniendo en cuenta que se comienza a observar en el espacio bi-regional,
una cierta tendencia a procurar en el plano bilateral lo que no se ha
podido avanzar a través de la idea original de una red de acuerdos
de asociación estratégica basada prioritariamente en los
procesos de integración regional existentes en América Latina
(el Mercosur, la Comunidad Andina de Naciones - CAN - y el Sistema de
Integración Centroamericano (SICA). Es una tendencia que puede
ser estimulada por la estrategia que en el plano comercial están
siguiendo los Estados Unidos con países latinoamericanos, tras
el fracaso del ALCA. Ella podría acentuarse según sean los
resultados que finalmente se alcance este año con la Rueda Doha.
De ellos depende que no se exacerbe entonces la competencia entre los
principales protagonistas del comercio mundial por concluir acuerdos comerciales
preferenciales que son, en su esencia, discriminatorios.
Lo concreto es que de la lectura de las Declaraciones producidas por
las cinco Cumbres realizadas, no surge con claridad un hilo conductor
de una estrategia bi-regional, ni menos aún, una hoja de ruta que
indique con cierta precisión cómo se alcanzarán los
objetivos muy genéricos definidos. Las diferencias notorias en
el formato de presentación de las conclusiones de las Cumbres,
podrían reflejar la ausencia de una especie de Secretaría
Permanente bi-regional del sistema. Quizás el establecimiento de
tal Secretaría - como ya ha ocurrido en el sistema de Cumbres Iberoamericanas
- o de algún equivalente funcional transitorio, podría ser
uno de los aportes que se introduzca en el camino que debería conducir
al desarrollo futuro de este espacio bi-regional. Tal equivalente funcional
podría resultar del aprovechamiento de un complejo institucional
actualmente existente entre ambas regiones, que incluye a la Secretaría
General Iberoamericana.
En general se estima que los objetivos definidos para tal asociación
estratégica son aún válidos y la relevancia potencial
sigue siendo significativa para ambas partes.
Pero a su vez, como se mencionó antes las dos regiones participan
en los múltiples espacios de relaciones económicas que conforman
el mapa más amplio de la competencia global . Conciliar en la práctica
la aplicación de un enfoque y de una estrategia de inserción
internacional multi-espacial, es quizás uno de los principales
desafíos que enfrentan hoy los gobiernos y las regiones organizadas
en el espacio bi-regional.
No son sólo los espacios de competencia económica los que
se multiplican. Lo son también los de las negociaciones comerciales
internacionales, que pueden ser visualizadas, por sus resultados prácticos,
como otros tantos ámbitos de producción normativa y de generación
de mecanismos que aseguren la aplicación de las reglas en materia
de comercio y de inversiones, así como la solución de conflictos
entre países miembros. De hecho, las negociaciones comerciales
entre la UE y países y esquemas de integración económica
en ALC, están explícitamente vinculadas con las que se desarrollan
en la OMC e implícitamente, con las que una y otra región,
desarrollan en sus respectivos espacios contiguos y con otras regiones
del mundo.
Comprender entonces, la dinámica existente en el tejido de la
compleja red de acuerdos preferenciales de cada una de las dos regiones,
así como los factores que inciden en su evolución, es una
cuestión que merecerá en el futuro atención prioritaria
de la otra región.
Las relaciones económicas entre ambas regiones se reflejan, prioritariamente,
en flujos de comercio de bienes y servicios, de inversión directa
y financieros, y cada vez más en movimientos migratorios. Pero
se reflejan también en su dimensión institucional, entendida
especialmente como los principios y conceptos; los métodos de trabajo;
los procesos de producción normativa; las reglas de juego, y las
formas cómo ellas son interpretadas y aplicadas, que inciden en
la evolución de los mencionados flujos y en las correspondientes
estrategias empresarias.
Por ello es también, una dimensión relevante en la óptica
de empresas que adoptan decisiones de inversión productiva en función
de los mercados ampliados asegurados por los respectivos acuerdos gubernamentales,
sus políticas públicas e instrumentos reguladores. Son ellas,
finalmente, las que deben extraer consecuencias prácticas en sus
estrategias de competitividad global y regional, de las señales
emitidas por los gobiernos a través de los acuerdos en los que
se comprometen y de sus propias políticas públicas.
En el caso de la relación bi-regional UE-ALC, es precisamente
la fuerte presencia de empresas europeas en la región latinoamericana
y, especialmente, en el Mercosur, uno de los factores más relevantes
a la hora de trazar una estrategia de asociación que cuente con
el protagonismo activo de quienes participan, directa o indirectamente,
por ejemplo, como trabajadores y consumidores, en los flujos bi-regionales
de comercio e inversión.
La cuestión de la eficacia del sistema de Cumbres bi-regionales
A la luz de la experiencia acumulada, las siguientes son algunas de
las recomendaciones que pueden efectuarse a fin de lograr una mayor eficacia
en el actual sistema de Cumbres bi-regionales:
- Realizar una correcta apreciación por parte de cada país
o grupo de países participantes, de lo que les conviene obtener
de la relación bi-regional en cada una de las Cumbres bi-regionales,
en la perspectiva de sus respectivos intereses nacionales o sub-regionales,
y de sus proyecciones multi-espaciales en la competencia económica
global.
- Facilitar la preparación de cada Cumbre bi-regional con un
portal interactivo y especializado, que permita un efectivo seguimiento
de los trabajos preparatorios por parte de la sociedad civil y sus sectores
representativos, así como la canalización de sus propuestas.
La propuesta de creación de una Fundación bi-regional
euro-latinoamericana, siguiendo por ejemplo el modelo de la ya existente
en la ASEM, podría contribuir en el futuro al logro de tal objetivo.
- Promover debates previos a la realización de cada Cumbre bi-regional,
con fuerte participación de parlamentarios y empresarios, así
como de los medios académicos y de instituciones representativas
de la sociedad civil.
- Desarrollar una campaña de información y explicación
a la opinión pública sobre el sentido del sistema de Cumbres
bi-regionales, sus objetivos en relación a la construcción
de una asociación estratégica bi-regional y sobre las
expectativas razonables en torno a sus posibles resultados.
¿Cuáles deberían ser algunos temas sustantivos que
se introduzca en el necesario debate a realizarse en el proceso inter-Cumbres?
Sin perjuicio de otras, se puede sugerir otorgar prioridad a las siguientes
cuestiones:
- Las políticas y mecanismos que permitan un efectivo fortalecimiento
de un sistema multilateral eficaz, tanto en el plano político
y de la seguridad, como en el del comercio internacional.
- El seguimiento y evaluación de la metamorfosis que se observa
en los distintos procesos de integración en cada una de las regiones
y, especialmente en el espacio latinoamericano. Convendría considerar
los acuerdos que incluyen preferencias económicas y comerciales,
como también aquellos no preferenciales y los que tienen una
finalidad más política y que incluso aspiran a crear un
marco común para el desarrollo de la infraestructura física
de la región, como es el caso de la Unión de Naciones
Sudamericanas (UNASUR).
- El debate podría concentrarse en una apreciación sobre
las metodologías de integración aplicadas en la región
y sobre nuevas modalidades de trabajo conjunto - de geometría
variable y múltiples velocidades - que puedan incidir en una
mayor efectividad, eficacia y legitimidad social de los respectivos
procesos de integración. En tal perspectiva, cabría analizar
la experiencia acumulada en materia de órganos ejecutivos comunes,
de instituciones parlamentarias y de mecanismos de participación
social, incluyendo la cuestión de la transparencia en los procesos
de creación normativa.
Una pregunta central a examinar, podría ser ¿cuáles
son criterios políticos y económicos con los cuales apreciar
el grado de avance relativo de los distintos esquemas de integración?
Se propone considerar al respecto dos criterios, entre otros: la consolidación
de la lógica de integración entre naciones vecinas por
contraposición al predominio de una lógica de fragmentación,
y la eficacia de cada esquema en generar un cuadro de ganancias mutuas
entre los países participantes, especialmente tomando en cuenta
diferencias en dimensiones y grados de desarrollo, así como sus
respectivos objetivos nacionales de consolidación democrática,
transformación productiva y equidad social, e inserción
competitiva en la economía global.
En relación a esta pregunta convendría interrogarse sobre
el grado de legitimidad social de los respectivos acuerdos, basada en
la percepción que cada sociedad tenga sobre los beneficios que
ha obtenido del respectivo acuerdo, especialmente en el plano de las
inversiones productivas y de la creación de empleo.
- El nuevo mapa de la competencia económica global, que con el
surgimiento de protagonistas como China, India y Rusia, tiene y puede
tener en el futuro un fuerte impacto en la estrategia de inserción
externa de los países latinoamericanos. El objetivo será
examinar tal situación en las perspectivas de las distintas subregiones
de América Latina.
El papel de países grandes de la región, pero también
de terceros países o bloques, especialmente en su competencia
por tener una mayor influencia política y económica en
la región o en determinadas subregiones, es una de las cuestiones
a examinar para entender bien la dinámica de los acuerdos de
integración y de las negociaciones comerciales internacionales,
así como sus perspectivas de desarrollo futuro.
En relación a esta cuestión convendría pasar revista
al estado de avance de las negociaciones que países y grupos
de países desarrollan especialmente con los Estados Unidos y
con la UE - tanto los acuerdos ya concluidos como los que están
siendo negociados o próximos a serlo -, así como de las
negociaciones que países como Chile, Perú y México
han desarrollado - o están desarrollando - con países
como Japón, Corea del Sur y China, entre otros. Debería
tomarse en cuenta, asimismo, aquellos mecanismos o acuerdos comerciales
que no tengan un alcance preferencial.
- Los mecanismos de cooperación y las reglas de juego que faciliten
los procesos de integración de cadenas de valor y la internacionalización
de empresas, especialmente de aquellas originadas en los países
ALC.
- La incidencia de las cuestiones sociales en las agendas de los distintos
procesos de integración, así como también al progreso
alcanzado en los grados de participación social en la construcción
de los espacios de integración y en las negociaciones comerciales
de los países de la región.
- Las nuevas fuentes de energía y de la seguridad en el acceso
a los respectivos mercados, por ser cada vez más relevantes en
las agendas de ambas regiones y campo propicio para el intercambio de
experiencias.
- El impacto de la ampliación de la UE sobre ALC incluyendo la
prioridad que se le otorga a la región. Tal cuestión podría
ser examinada en el marco de una apreciación de la eficacia de
las acciones de la UE por estimular y apoyar los procesos de integración
de la región, a través de mecanismos de cooperación
económica y de su política de tejer una red de acuerdos
de asociación estratégica.
- El potencial de cooperación trilateral que existe, especialmente
a través de acciones conjuntas de la UE con los países
de mayor desarrollo de la región, a favor de las economías
más pequeñas y de menor desarrollo relativo. Esta cuestión
debería ser abordada en el contexto más amplio de uno
de los problemas más sensibles de los procesos de integración
regional - especialmente en el ámbito del Mercosur - cuál
es la de la distribución de sus beneficios, tomando en cuenta
pronunciadas asimetrías existentes resultantes de diferencias
de dimensión económica relativa y grados desarrollo entre
los países participantes.
El desarrollo futuro de la relación estratégica bi-regional.
En el plano de sus relaciones estratégicas bi-regionales, los
países de la Unión Europea y los de América Latina
y el Caribe, tienen al menos dos tareas conjuntas hacia el futuro.
Ellas son complementarias de las que se desarrollen en el plano de los
acuerdos de asociación ya concluidos o las orientadas a concluir
los acuerdos en curso de negociación, con Centroamérica,
la Comunidad Andina de Naciones y el Mercosur.
También lo son de aquellas que se canalizan a través de
las relaciones bilaterales entre la Comisión Europea y cada país
latinoamericano - como por ejemplo, la que se reflejó en la visita
que en el mes de junio de 2007 efectuara a Brasilia el Presidente Durán
Barroso (http://www.mre.gov.br)
- y, por cierto, a través de las relaciones bilaterales de cada
país miembro de la Unión Europea con cada país latinoamericano.
La primera tarea conjunta a señalar, es la del seguimiento de
resultados de la última Cumbre bi-regional (ver el texto en http://europa.eu/index_es.htm).
La segunda es la de preparar bien la próxima Cumbre bi-regional
a realizarse en el 2010, a fin de asegurar que ella permita producir avances
concretos en la construcción de una asociación estratégica
entre ambas regiones.
No son tareas que incumben sólo a las instancias oficiales. Por
el contrario, es probablemente desde la sociedad civil y sus organizaciones
donde se podrán, con más eficacia, desarrollar acciones
que impulsen y faciliten el logro de los objetivos perseguidos.
La participación de la ciudadanía y de los intereses concretos
de las respectivas sociedades civiles puede ser, en todo caso, un elemento
que distinga al proceso preparatorio de la próxima Cumbre bi-regional.
Ella puede nutrir de innovación y fuerza a un proceso que no debería
quedar limitado sólo al eventual - y a veces discontinuo - impulso
de instancias oficiales.
Es precisamente en la medida que cada Cumbre bi-regional sea la culminación
de un proceso que se desarrolle con mucha anticipación y con la
participación activa de la sociedad civil, que puede esperarse
que ellas aporten elementos originales y sustantivos en la construcción
de una asociación estratégica, que sea eficaz y que cuente
con legitimidad social.
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