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1. La integración latinoamericana en un mundo y en una región
de nuevas realidades
Multiplicidad de ámbitos de acción global y regional de
los distintos países; crisis e intentos de renovación en
los esquemas institucionalizados -especialmente en el Mercosur y en la
Comunidad Andina. de Naciones (CAN)-, y marcado acento en la dimensión
política -e incluso por momentos de la ideológica-, son
tres de los rasgos más relevantes que predominan en los desarrollos
actuales de la idea estratégica de integraciólilentre países
latinoamericanos.
En parte. reflejan el impacto en la región de la dinámica,
de cambio que se ha desatado en los óltimos años en el sistema
internacional global, con la creciente relevancia de nuevos protagonistas
(China y otras economías emergentes), de nuevas cuestiones sensibles
(energía, biocombustibles, clima global, entre otras) y de factores
también novedosos en las respectivas agendas de seguridad internacional
e, incluso, interna.
Estas transformaciones de los últimos años han abierto
a todos los países -o al menos a los dispuestos a aprovecharlas-,
incluyendo a los de América Latina, opciones múltiples y
no excluyentes, especialmente en relación al comercio exterior,
a las inversiones internacionales y a las fuentes de progreso técnico.
En esta perspectiva, las viejas clasificaciones Norte-Sur y Sur-Sur en
las relaciones económicas internacionales, presentan signos evidentes
de estar siendo superadas, tanto en su validez para el diagnóstico
como para la acción en el plano internacional global de cada país
y de sus empresas.
Los rasgos antes mencionados también resultan de una coyuntura
económica internacional que ha sido favorable -al menos hasta el
momento- a la mayor parte de los países latinoamericanos. Son
la resultante asimismo, de una cierta lejanía de la región
con respecto a las principales cuestiones que concentran las agendas -especialmente
las económicas y las de seguridad- y, como conseéuencia
de ello, las energías políticas de grandes potencias con
tradicional influencia en América Latina como son, en particular,
Estados Unidos y algunos países de la Unión Europea (UE).
En cierta medida, puede sostenerse que el destino de cada país
de la región está hoy en sus propias manos. Es decir, depende
de la calidad de sus estrategias, políticas y organización
tanto internas como externas. Particularmente el interés de China
por la región, ha contribuido a desarrollar en algunos países
una cultura de la competencia económica. en el plano internacional.
Esto es, colocar a su favor el fenómeno de la globalización
aprendiendo a administrar sus efectos y a extraer provecho de las oportunidades
que se abren.
Ello explica la percepción de cierta obsolescencia que comienzan
a evocar enfoques y retóricas, que suponen el. desarrollo de cruzadas
contra fuentes externas de los problemas que aquejan a cada país
latinoamericano. Y puede explicar también el interés creciente
que despierta la ruptura de China con su pasado ideológico, tras
el giro radical que impuso Deng Shiao Ping a la movilización de
energías sociales en su país: de la lucha contra el capitalismo
y el imperialismo a la batalla del desarrollo y la modernización.
Su famosa frase "qué más da el color del gato mientras
cace ratones" refleja un enfoque de la estrategia de inserción
internacional, muy alejada de fundamentalismos ideológicos o religiosos.
Son éstas, dos ópticas contrapuestas para diagnosticar los
márgenes de maniobra que brinda hoya todo país, el carácter
cada vez más multipolar del sistema internacional y, por ende,
de la competencia por el poder y por los mercados en el mundo.
Pero en mucho, tales rasgos también reflejan realidades propias
de la América Latina actual.
Sin pretender ser exhaustivos, se pueden destacar las siguientes -sin
perjuicio de que se manifiestan a veces de manera muy diversa, al ser
visualizadas en la perspectiva de cada país-:
- La presencia de visiones contrapuestas sobre la inserción de
los países latinoamericanos en el mundo, tanto entre los distintos
países corno en sus propios frentes internos, con tendencias
en algunos casos a un enfoque más próximo al de Deng Shiao
Ping y en otros, más teñidos de elementos propios de fundamentalismos
ideológicos -sean de izquierda o de derecha, para tomar categorías
también sujetas a revisionismo en cuanto a su capacidad para
ayudar a entender realidades de distintos países de América
Latina-;
- Una combinación de afinidades ideológicas entre varios
gobiernos y a la vez, de disonancias conceptuales sobre el sentido de
la idea estratégica de integración y quizá sobre
el de la construcción de la democracia, de la superación
de todo tipo de fracturas sociales y de la inserción en el mundo;
- Una percepción diferenciada de las oportunidades y desafíos
concretos que la nueva realidad internacional presenta para cada país,
así como el reconocimiento de que ellos no son necesariamente
similares en todos los casos, ni que siempre existe la misma capacidad
ni el margen de acción para aprovechadas;
- El renovado protagonismo regional de Venezuela, incluyendo su reciente
incorporación al Mercosur;
-
La insatisfacción, por momentos pronunciada, con respecto
a las experiencias acumuladas en algunos procesos de integración;
El papel creciente que la energía tiene en las respectivas
agendas de cuestiones económicas relevantes, y
-
La presencia de viejas (secuelas de la Guerra del Pacífico
en el siglo XIX) y nuevas situaciones de conflictos bilaterales (diferencias
entre Argentina y Uruguay sobre la potencial contaminación
ambiental de proyectos industriales en las orillas de un río
compartido, o, con otro alcance e intensidad en sus manifestaciones,
Paraguay y Brasil, sobre cuestiones financieras de la empresa binaciónal
de ltaipú).
Todo ello está otorgándole nueva vigencia en la región,
a la clásica tensión integración-fragmentación
entre naciones que comparten un mismo subsistema internacional basado
en la contigüidad geográfica. Incluso una incipiente carrera
armamentista, podría ser visualizada corno el reflejó del
retorno a lo contrario de lo que se supone que significa la idea estratégica
de integración en uñ espacio regional. Cómo construir
un espacio regional abierto al mundo, en el que las fuerzas centrípetas
predominen sobre las centrífugas. Y en el que quepan múltiples
diversidades, es hoy quizá en América Latina, como también
en otras regiones del mundo, un gran desafío que requerirá
de fuerte visión estratégica y liderazgo político.
Pero también requerirá, de un marcado protagonismo de la
sociedad civil, y mucha creatividad en el plano de las metodologías
y técnicas de integración. Requerirá asimismo, prudencia
y visión política por los principales protagonistas externos
con intereses actuales o potenciales en la región, especialmente
Estados Unidos, la UE y algunos de sus países miembros, y China.
Este artículo sólo aspira a efectuar algunas contribuciones
que permitan entender lo que está ocurriendo en la integración
latinoamericana y sus perspectivas futuras, tomando en cuenta las nuevas
realidades de la política y la economía global.
2. El mosaico heterogéneo de la integración latinoamericana
En América Latina no existe hoy un proceso formal de integración
profunda, que abarque o aspire abarcar a todos los países de este
espacio geográfico. A efectos de nuestro análisis, entendemos
por integración profunda aquella que se refleja en el desarrollo
de un bien público regional, configura.do por instituciones y políticas
conjuntas a un grupo de países. Ellas permiten originar en un determinado
espacio geográfico, reglas comunes, redes sociales y símbolos
que identifican a los ciudadanos con la idea de región compartida.
Todo ello tiene por efecto vincular, en forma potencialmente permanente,
a un grupo de naciones soberanas y vecinas sin llegar, necesariamente
a constituir una nueva unidad autónoma de poder dentro, del sistema
internacional.
Al menos en un futuro previsible, no parece probable que tal tipo de
proceso de integración profunda se desarrolle en toda América
Latina, al menos con una intensidad similar a la de la integración
europea. Por el contrario, es factible que se acentúe el actual
cuadro de fragmentación y diferenciación entre distintos
procesos de. integración ya existentes. Incluso ello podría
ser positivo, si se toman en cuenta las múltiples opciones abiertas
en el escenario global y laposibilidad de cada país de desarrollar
estrategias m.ultipolares de inserción internacional.
Comparado con el cuadro más homogéneo de la integración
en el espacio geográfico europeo -especialmente luego de las sucesivas
ampliaciones de la UE-, el latinoamericano se presenta como un mosaico
heterogéneo. En cierta forma, el modelo asiático de integración
[1] puede ser más útil que el europeo, para orientar la
lectura y cualquier análisis prospectivo, sobre lo que ocurre o
pueda ocurrir en el plano de la integración latinoamericana.
Una de las expresiones institucionales que abarca a parte del espacio
latinoamericano es el denominado Grupo de Río. Su última
reunión tuvo lugar en marzo de 2007, en Turkemen, Guyana. Es un
ámbito de diálogo y concertación política.
Pero no tiene necesariamente como objetivo el generar un proceso de integración
profunda. Es el de la Asociación Latinoamericana de Integración
(ALADI) [2], el ámbito institucional que más podría
acercarse a una cobertura regional amplia de un proceso de integración
comercial. Es la sucesora de la Asociación Latinoamericana de Libre
Comercio (ALALC), creada en 1960 por el Tratado de Montevideo de 1980,
y sustituida en 1980 por el Tratado de Montevideo de 1980, que precisamente
creó la ALADI.
Si bien a la ALADI la integran en la actualidad 12 países, de
los cuáles 10 son sudamericanos (los otros dos son México
y Cuba), no sólo no abarca a los países participantes de
los procesos de integración en Centroamérica y en el Caribe,
si no que, en la práctica, sus compromisos concretos están
referidos prioritariamente al desarrollo del comercio, especialmente preferencial,
entre sus países miembros. Sin embargo, si llegara eventualmente
a lograr su actual objetivo de generar un espacio de libre comercio, la
ALADI podría entonces fortalecer su potencial para contribuir a
la integración comercial y también la económica,
de todo el espacio latinoamericano y del Caribe.
La mayor parte de los países latinoamericanos y del Caribe participan
como miembros plenos de cuatro procesos subregionales de integración,
que son -ordenados por su antigüedad relativa- el Sistema de Integración
Centroamericana (SICA) [3], la Comunidad del Caribe (CARICOM) [4], la
CAN [5] y el Mercosur [6]. De los países latinoamericanos de mayor
dimensión económica relativa, se destacan dos que no forman
parte de ningún esquema subregional, al menos como miembros plenos:
México y Chile.
México [7] es parte de la Asociación de Libre Comercio
de América del Norte (ALENA o NAFTA en inglés) [8]. Desde
un punto de vista geográfico, así como del comercio y de
las inversiones es parte relevante del espacio geográfico regional
de América del Norte. Ello no obsta a su inserción multipolar
en el espacio económico global -con su red propia de acuerdos de
libre comercio, entre otros, con la UE y en el regional latinoamericano-
con su pertenencia como miembro fundador de la ALADI y con crecientes
flujos de comercio y especialmente de inversiones, e incluso con acuerdos
preferenciales, con los países centroamericanos, del Caribe y,
en particular, de América del Sur.
Chile [9], a su vez, ha puesto el acento en el desarrollo de un modelo
de inserción multipolar en el espacio económico global.
Se refleja en una amplia red de acuerdos de libre comercio, el último
con China. Entre ellos, destacan los concluidos con Estados Unidos y la
UE. A diferencia del caso de México, su comercio exterior y los
flujos de inversiones directas de origen externo, están más
diversificados en distintas regiones del mundo. Por su geografía
e historia, Chile es esencialmente un país sudamericano. Es en
este espacio geográfico regional. donde tiene intereses políticos
y económicos significativos. Ha sido y está llamado a ser
un protagonista relevante en la definición de la tensión
entre las lógicas de integración y fragmentación,
propias de todo subsistema internacional y cada vez más evidente
en América del Sur.
Los procesos de integración sudamericana se han canalizado en
los últimos años a través de tres ámbitos
institucionales principales. Ellos son el Mercosur, la CAN y, más
recientemente, la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN o CASA) [10].
Como veremos, los dos primeros están en pleno proceso de metamorfosis
y el tercero no ha terminado aún de definir su perftl. En realidad,
es propio de todo proceso de integración profunda estar en constante
proceso de cambio. No son trayectorias lineales. Por el contrario, la
integración europea de muestra que son procesos que se estancan,
incluso a veces retroceden y también producen periódicamente
saltos hacia delante. El punto de no retorno siempre parece evadirse.
Existen, por lo demás, múltiples vasos comunicantes entre
esos tres ámbitos institucionales. De ellos podría eventualmente
surgir una embrionaria red institucional de la integración sudamericana
[11]. Un primer vaso comunicante resulta del acuerdo de complementación
económica de 2005 entre los países de la CSN y los del Mercosur,
en el marco institucional de la ALADL El segundo resulta de la Iniciativa
para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana
(IIRSA), concebida como "un foro de diálogo entre las autoridades
responsables de la infraestructura de transporte, energía y telecomunicaciones
en los 12 países sudamericanos". El tercero es precisamente
el que aspira a desarrollar la CSN. Es una iniciativa cuyo origen se remonta
a la Cumbre Sudamericana realizada en Brasilia en 2000. De ella resultó
un Plan de Acción para la Integración Física Suramericana.
Se solicitó al Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Corporación
Andina de Fomento (CAF), y el Fondo Financiero para el Desarrollo de la
Cuenca del Plata (FONPLATA), que dieran apoyo técnico y financiero
a estas acciones. Es el origen de la antes mencionada IIRSA.
La CSN fue institucionalizada a nivel político en la Cumbre de
Cuzco, de 2005. Aún no ha sido formalizada en un Tratado internacional.
La última Cumbre Sudamericana, tuvo lugar en Cochabamba en noviembre
de 2006. De ella ha surgido una agenda de trabajo, un principio de institucionalización
y la decisión política de preparar un eventual acuerdo constitutivo
que formalice su existencia, sus objetivos y sus competencias. Provisoriamente
tiene un apoyo técnico que funciona en el viejo Palacio Itamaraty,
en Río de Janeiro.
En nuestra opinión, no parece exagerado afirmar que lo que ocurra
en los próximos años en el plano de la integración
profunda de América del Sur, especialmente si se la concibe con
criterios que privilegien la diversidad de opciones externas que tiene
cada país y la flexibilidad de instrumentos operativos, condicionará
en gran medida el logro de los objetivos más amplios de integración
regional que los países latinoamericanos vienen procurando desde
al menos cinco décadas [12]. Por ello hemos seleccionado este espacio
para concentrar en él nuestro análisis.
Privilegiaremos el examen de lo que está ocurriendo y pueda esperarse
que ocurra en el futuro en el Mercosur. Así lo haremos por la gravitación
resultante de su dimensión económica y poder relativos -en
buena medida determinada por la participación de Brasil, pero también
de Argentina- y por el hecho que fue percibido en su origen como un núcleo
duro de la integración en el espacio sudamericano y que aún
puede cumplir ese papel. La especial relación de Chile con Mercosur,
y la reciente incorporación como miembro pleno de Venezuela, la
probable de Bolivia y la eventual del Ecuador, tornan a este proceso de
integración en una pieza clave en el armado de un rompecabezas
sudamericano cada vez más complejo.
Analizaremos a continuación factores. que han incidido en la construcción
del Mercosur y en los procesos de cambios que se obsetvan en la actualidad
en su ámbito; luego examinaremos su inserción en el espacio
sudamericano y las perspectivas futuras y, finalmente; extraeremos algunas
conclusiones. Más que un análisis pormenorizado de la situación
en cada uno de los frentes de integración que analizaremos, nuestra
idea es suministrar algunos elementos que permitan decodificar procesos
que suelen ser difíciles de entender, particularmente desde la
perspectiva de la experiencia acumulada en materia de integración
en el espacio geográfico regional europeo.
3. La trayectoria errática del Mercosur: algunos rasgos para
entender sus problemas actuales
El Mercosur fue concebido como una asociación voluntaria de naciones
soberanas y vecinas. Su objetivo es un proceso de integración con
vocación de permanencia. Es una alianza proyectada hacia el largo
plazo. Ella sólo puede sustentarse en el tiempo, en la medida que
los socios perciban más beneficios en seguir permaneciendo en el
bloque que retirándose. Así como nadie los obligó
a ser parte de la asociación, nadie puede obligarlos a quedarse
si llegaran a la conclusión de que eso es lo que más conviniera
a sus intereses nacionales. Y, claro está, si es que consideran
que tienen alternativas realistas a tal pertenencia. Y ellas difieren
según sea el país miembro que se considere. En suma, es
un proceso basado en la percepción por todos los socios de un cuadro
dinámico de ganancias mutuas y de los costos de oportunidad con
respecto a otras alternativas.
Fue creado en el contexto de un mundo que recién iniciaba el camino
de la post-Guerra Fría y en un escenario hemisférico marcado
con el lanzamiento, por el entonces presidente Bush, en junio de 1990,
de la Iniciativa de las Américas. Ella dio lugar, en la Cumbre
de las Américas, Miami 1994, al inicio de las negociaciones para
el establecimiento de un Área de Libre Comercio de las Américas
(ALCA), que entró en el ocaso· tras la Cumbre de 2005 en
Mar del Plata. Si bien los compromisos concretos asumidos en el momento
fundacional del Mercosur han sido predominantemente económicos
-podríamos decir incluso que comerciales- tuvo desde su inicio
un fuerte sentido político. Él ha estado referido a la consolidación
de la democracia, a un incremento de la capacidad de cada país
para atraer inversiones productivas -en función del mercado ampliado,
pero también como plataforma para operar en terceros países,
especialmente de la región sudamericana- y a la idea de negociar
juntos ventajas comerciales con terceros, especialmente con Estados Unidos
y la UE. Cabe recordar que la decisión de crear el Mercosur la
adoptaron Argentina y Brasil en una reunión presidencial bilateral
de julio de 1990, sólo semanas después de la Iniciativa
del presidente Bush.
Si bien luego se incorporaron Uruguay y Paraguay -Chile fue convidado
pero prefirió. no participar como miembro pleno-, la idea de crear
el Mercosur fue una iniciativa de Argentina y Brasil, como continuación
del proceso de integración bilateral iniciado en 1986.
Incluso en 1988 se fIrmó un Tratado bilateral, aún vigente.
Y hoy, es en ese ámbito bilateral donde se canalizan algunas de
las acciones de mayor relevancia económica, como el caso particular
del sector automotriz. Desde el inicio se lo imaginó como un proceso
de desarrollo gradual, en el que cada paso debía preparar y condicionar
los siguientes. Por eso el Tratado de Asunción fue tan esquemático
-24 artículos y tres anexos-. Más que prudencia, ese hecho
reflejaba las incertidumbres políticas y económicas internas
existentes en los socios principales que, a comienzos de la década
pasada, aún no habían completado la digestión de
años de gobiernos militares e, incluso, de los pronunciados desajustes
macroeconómicos de la década anterior. También reflejaba
la falta de experiencia de los socios con mecanismos automáticos
de liberación comercial (la idea del arancel cero para todo el
universo. arancelario) y, luego, con un arancel externo común.
Estos dos fueron los principales instrumentos operativos comprometidos
en ese momento fundacional.
La primera fase de construcción del Mercosur fue el denominado
período de transición, que culminó en diciembre de
1994 en la Cumbre de Ouro Preto. La segunda fase fue la instalación
de la unión aduanera, con la puesta en vigencia del arancel externo
común. Es una fase aún no culminada plenamente. Se suponía
que en forma simultánea debía iniciarse una fase de integración
profunda, centrada en dos ejes principales: el de la coordinación
macroeconómica y el de la transformación productiva conjunta.
Más allá de muchos anuncios e incluso de algunas medidas
orientadas a introducir al Mercosur en esa fase, mucho más compleja,
es muy poco lo que se ha avanzado hasta el presente.
Tres rasgos marcaron desde el comienzo la trayectoria del Mercosur. Siguen
teniendo vigencia y, en parte, contribuyen a explicar dilicultades que
se han manifestado, especialmente en los últimos años, en
su construcción y en el abordaje de la fase de integración
profunda. Ellos son el de las asimetrías entre los socios, el del
relativamente bajo grado de interdependencia entre ellos y el de la resistencia
a aceptar disciplinas colectivas, especialmente por los dos países
de mayor dimensión económica. En cuanto a las asimetrías,
las principales son las de dimensión económica y poder relativos,
y la de grados de desarrollo diferenciados. En tales planos las diferencias
entre los socios son pronunciadas, estando en un extremo Brasil y, en
el otro, Paraguay y Uruguay. Difieren los grados de relevancia -y, por
tanto, de prescindibilidad- que los respectivos mercados tienen para cada
uno de los socios, así como las opciones a través de sus
respectivas inserciones en los mercados globales. La propia percepción
del Mercosur, de su razón de ser y de la forma de construirlo,
es diferente según la dimensión relativa de cada país.
También difiere la densidad de intereses creados, como se pone
de manifIesto en especial, en el plano de la integración productiva.
Si bien se trata de un rasgo observado en otros espacios regionales con
distintos tipos de procesos de integración -como los de América
del Norte y Europa-, sin embargo, algo que distingue al Mercosur es que
ningún país, ni tan siquiera Brasil, está en condiciones
de desempeñar el papel de motor del desarrollo de los otros países
ni, menos aún, de socio fInanciero. Tampoco se ha observado en
el caso del Mercosur, la presencia de una gran potencia interesada en
estimular el proceso de integración por razones vinculadas a su
agenda de seguridad, como ha sido el papel desempeñado por Estados
Unidos en los inicios de la integración europea. Las ambivalencias
de Estados Unidos respecto a la idea estratégica de Mercosur y
las dificultades que han impedido concretar la alianza estratégica
con la UE, reflejan la ausencia de un factor motor de origen externo a
la región.
La cuestión de las asimetrías ha pasado a ocupar un lugar
central en la agenda actual del Mercosur [13]. Y lo es sobre todo, por
el hecho de que Paraguay y Uruguay, los dos países de menor dimensión
económica relativa -y de menor grado de desarrollo, en el caso
de Paraguay-, entienden que tal como está, el Mercosur no los beneficia.
Si bien es un problema que se origina en datos económicos, ha terminado
por transformarse en uno de los principales problemas políticos
del Mercosur. El bajo grado de interdependencia entre los socios -el segundo
de tales rasgos- se manifiesta, especialmente, en los flujos de comercio
y de inversiones. Siguen siendo relativamente marginales comparados con
los que vinculan a cada país con el resto del mundo. Lo ilustra
el caso de Brasil. En 1990, sus exportaciones a los otros tres socios
representaron sólo un poco más del 4 por 100 de sus exportaciones
totales. Hacia 1998 habían crecido al 17 por 100. Luego de la crisis
de 1999-2002, en 2006 se han ubicado en un poco más del 10 por
100. En el caso de los otros socios, en 2006 sus exportaciones al Mercosur
representaron en relación a las totales, un 20 por 100 para Argentina,
un 45 por 100 para Paraguay y un 23 por 100 para Uruguay. En materia de
inversión directa, recién en los últimos años
se observa un crecimiento de las originadas en Brasil, pero siguen ocupando
un lugar menos destacado que las originadas en los países de la
OCDE.
La importancia del espacio Mercosur para los cuatro socios fundacionales
crece cuando se lo observa, en particular, en la perspectiva política
-calidad del contexto contiguo; efectos de demostración que los
respectivos procesos políticos internos tienen para los demás
socios, y relevancia en las políticas externas frente a Estados
Unidos y otros países, entre otros factores-;en la de las políticas
macroeconómicas -sensibilidades ante fenómenos como los
provocados por recesiones o crisis cambiarias-; en la del comercio de
productos industriales y, además, en la de la capacidad para atraer
inversiones productivas, especialmente las originadas en las grandes redes
transnacionales de producción de bienes y de prestación
de servicios. Pero incluso en tales casos, se observan efectos diferenciales
resultantes de las asimetrías antes mencionadas. Por ejemplo, la
percepción predominante en Paraguay y en Uruguay es que en algunos
de esos planos -sobre todo en el comercio de productos manufacturados
y en la capacidad de atracción de inversiones directas externas-
el Mercosur ha beneficiado fundamentalmente a Brasil, pero también
a Argentina.
La resistencia a aceptar disciplinas colectivas por los socios -el tercer
rasgo-, se traduce en una recurrente tendencia a un bajo cumplimiento
de las reglas comunes pactadas y a preservar, en lo posible, un amplio
margen para comportamientos unilaterales. Ello es más notorio en
los casos de Argentina y Brasil, pero también abundan los ejemplos
en los casas de Uruguay y Paraguay. Esa tendencia puede deberse a múltiples
factores. Algunos culturales, como la insuficiente tradición de
jugar conforme a reglas dentro de los propios países -la anomia
no es algo que caracterice sólo a la Argentina-; la preferencia
por reglas de juego precarias en las relaciones de integración
regional -observada en la etapa de la ALALC e incluso en la de la ALADI-,
y la resistencia, especialmente de Argentina y Brasil, a transferir competencias
efectivas a órganos comunes que no tengan una integración
y un firme control intergubernamental.
Otros factores reflejan efectos de las metodologías de integración
utilizadas. En particular, cabe destacar dos aspectos. En primerlugar,
la calidad de los procesos de creación normativa, centrados en
la participación de los ministerios de Relaciones Exteriores -sólo
en forma errática y muchas veces marginal han participado los ministerios
de Economía o sus equivalentes-. Ellos han producido reglas de
juego de bajo potencial de efectividad -capacidad para penetrar en la
realidad- y también de eficacia -capacidad para producir los resultados
esperados-. Por mucho tiempo, las reglas pactadas no han entrado en plena
vigencia -no han sido incorporadas a los respectivos ordenamientos jurídicos
internos-. Y ha habido una tendencia al predominio de la "diplomacia
mediática" o de "efectos especiales", especialmente
en las Cumbres presidenciales periódicas. En segundo lugar, la
baja transparencia de los procesos de creación normativa y de las
reglas resultantes. Resulta interesante comparar la página Web
oficial del, Mercosur, con la de otros procesos similares, especialmente
la de la UE, pero también en la propia región, la de la
CAN.
Esa insuficiente transparencia puede ser un factor que explique la débil
participación de la sociedad civil en el proceso de integración.
Baja transparencia y participación ciudadana -y de los intereses
sociales organizados- observable en el nivel multinacional de las instituciones
de Mercosur, pero que también se manifiesta en el plano interno
de cada socio, aún cuando en este nivel existen marcadas diferencias
entre los distintos países miembros.
4. La metamorfosis del Mercosur: ¿será posible su adaptación
a nuevas realidades globales y regionales?
Dieciseis años después de su creación, el Mercosur
presenta un cuadro mixto de logros e insuficiencias con respecto a sus
resultados. Por un lado, pueden identificarse entre algunos de sus principales
logros, los siguientes:
- Es parte relevante de las políticas de inserción externa
de los respectivos países. Los gobiernos mantienen su voluntad
política de continuar su construcción. Ello se observa
aún en casos como los de Paraguay y Uruguay, que han asumido
recientemente una actitud crítica sobre sus resultados. Parecería
predominar una apreciación sobre la inexistencia de alternativas
razonables al actual proceso de integración.
- Su cobertura geográfica se ha ampliado a través de una
red de acuerdos preferenciales celebrados con otros países de
la ALADI, muchos de los cuales tienen el status de miembros asociados.
En 2006, Venezuela se ha incorporado como miembro pleno -tras su retirada
de la CAN-, si bien la formalización· de su adhesión
aún no ha culminado, falta la ratifitación por Brasil
y Paraguay, previa aprobación por sus respectivos Congresos,
del Protocolo de Adhesión firmado en Caracas. En la última
Cumbre semestral, Rio de Janeiro, enero de 2007, se acordó abrir
un proceso que aspira concluir con la incorporación de Bolivia
como miembro pleno del Mercosur.
- Una parte significativa del comercio intra-Mercosur está libre
de aranceles a la importación, aunque ese logro se atenúa
tan pronto se toman en cuenta las restricciones no arancelarias y otras
barreras al comercio que aún subsisten. Tampoco se ha logrado
articular un régimen aceptable de válvulas de escape para
situaciones de emergencia económica o dificultades de tipo sectorial
[14].
- El arancel externo común existe y se aplica. Sin embargo existen
aún excepciones, tanto legales como de hecho.
- Las inversiones directas entre los países socios -incluyendo
en muchos casos a Chile- se han acrecentado en los últimos años,
así como las originadas en redes transnacionales de producción
de bienes y prestación de servicios, muchas en función
del mercado integrado, como es el caso del sector automotriz. Una parte
significativa de esas inversiones se han localizado en Brasil -aprovechando
la mayor escala del mercado interno y la seguridad del acceso al mercado
de .los otros socios y, en particular, de Argentinal [15]- o se han
originado en empresas de Brasil y Chile.
- Los corredores de transporte -especialmente terrestre- y distribución
física de bienes se han desarrollado tornando más densa
la conexión de mercados urbanos, especialmente en el ámbito
de la red de grandes ciudades entre Belo Horizonte, Sao Paulo y Río
de Janeiro, en el Norte y Asunción, Montevideo, Buenos Aires,
Rosario, Córdoba, Mendoza, Santiago de Chile y Valparaíso,
en el Sur. En estas grandes ciudades se concentra la mayor capacidad
de consumo, de producción de bienes industriales y de prestación
de servicios del Mercosur.
- La existencia de una estructura institucional que además de
los órganos intergubernamentales provenientes del momento fundacional,
que han dado lugar a un denso tejido de instancias técnicas -a
los que recientemente se les ha agregado el Parlamento del Mercosur
y la Comisión de Representantes Permanentes con su Presidencia-,
incluye un servicio de Secretaría -aún incipiente- y un
mecanismo jurisdiccional arbitral, relativamente mejorado tras la aprobación
del Protocolo de Olivos.
- El desarrollo de un tejido más denso de redes sociales que
abarcan múltiples expresiones en. los campos, entre otros, sindical,
cultural y educativo.
Por otro lado, hay notorias insuficiencias en la construcción
del Mercosur. Algunas de las principales se observan en los siguientes
planos:
- En el de la identidad del proceso de integración. Tiene que
ver con la definición de porqué y para qué los
países socios han decidido trabajar juntos. A veces resulta difícil
responder a la pregunta de qué es exactamente el Mercosur. O,
mejor dicho, las respuestas pueden ser diferentes según cada
perspectiva nacional, e incluso dentro de sectores políticos
y sociales de cada país. La gama de respuestas depende del énfasis
que en cada caso se le atribuye, por un lado, a sus objetivos y contenidos
políticos y, por el otro, a los económicos y comerciales.
La incorporación de Venezuela parecería haber acentuado
las disonancias en ambos planos. Caracas tiende a ver el Mercosur como
un proyecto prioritariamente político, asociado a la idea de
una Patria Bolivariana -no siempre fácil de captar por la opinión
pública de los otros países y, especialmente por la de
Brasil, más lejano por razones históricas a ta tradición
bolivariana- y a un rechazo de pretensiones hegemónicas de origen
americano. En los países miembros originales, si bien esa visión
no suele ser necesariamente compartida, incluso por los gobiernos, sin
embargo se considera necesario· superar una concepción
del Mercosur a la que se le atribuye un fuerte énfasis comercial,
que· se la considera como un reflejo de los enfoques económicos
predominantes en la década de los noventa.
- En el de la eficacia de sus mecanismos institucionales. Tiene que
ver con la pregunta de cómo trabajar juntos entre los socios.
Los procesos de creación normativa del Mercosur han dado lugar
a un stock de reglas de juego, muchas de las cuales carecen de efectividad
y por ende, de eficacia. En particular, en la óptica de quienes
tienen que adoptar decisiones de inversión productiva, muchas
reglas no son creíbles. Concretamente no permiten operar en el
espacio económico del Mercosur, como si fuera un solo mercado.
Muchas cuestiones, incluso cruciales para el concepto de unión
aduanera -vertebral en la concepción del Mercosur y en relación
a los compromisos que se fueron asumiendo por los países-, como
el Código Aduanero Común, no han terminado de resolverse.
Otros instrumentos formalmente aprobados, nunca han entrado en vigencia
efectiva, como es el caso del régimen de defensa de la competencia,
o de disciplinas en políticas públicas que inciden en
la competencia económica dentro del espacio económico
integrado, incluyendo incentivos fiscales al comercio y a la inversión.
Por lo demás, el que no se haya avanzado en la coordinación
macroeconómica y que tampoco haya habido progresos significativos
en la integración productiva han aumentado la sensación
de falta de eficacia de los mecanismos de . concertación de intereses
nacionales y de producción normativa en el ámbito del
Mercosur.
- En el de su relevancia y atractividad para cada país miembro.
Se observa la paradoja de, por un lado, la ampliación de su membresía
y por el otro, un creciente problema de legitimidad social, reflejado
en sectores empresarios de algunos países -Brasil es uno de los
casos más notorios- y también en los países de
menor dimensión económica relativa, como Paraguay y Uruguay.
La expresión "tal como está no nos sirve", se
escucha y lee con frecuencia en los cuatro países fundadores.
Pero también se ha observado en sectores empresarios venezolanos,
que no han ocultado su insatisfacción por considerar que no fueron
consultados, ni en la decisión de abandonar la CAN ni en la de
la adhesión como miembro pleno del Mercosur.
Este cuadro mixto de resultados se refleja en un intenso debate sobre
Mercosur en los países miembros y que se exterioriza con frecuencia
en los medios de prensa. Ello hace que ciudadanos, inversores y terceros
países, tengan una creciente perplejidad sobre el Mercosur y su
futuro. Puede afirmarse que el Mercosur se encuentra en pleno proceso
de cambio. La combinación de factores· que inciden en su
apreciación en los países socios, permiten anticipar más
una metamorfosis del proyecto original, que un fracaso formal del proceso
de integración. Sin embargo, el presidente Chavez ha sido más
terminante en sus reiteradas declaraciones públicas, en el sentido
que, o el Mercosur tiene profundas transformaciones o fracasará
como, en su opinión, habría fracaso la CAN. No se conocen
sus propuestas sobre cómo transformarlo -o al menos no han tomado
estado público- y sobre cómo lograr al respecto, el necesario
consenso de todos los socios. En realidad, tal metamorfosis ya se ha
iniciado -quizá su punto de origen fue la crisis desatada por la
devaluación del real en 1999 y luego el colapso económico
de Argentina en 2001-. Ella se está articulando en torno a algunas
grandes cuestiones, que son hoy prioritarias en la agenda del Mercosur.
Sin perjuicio de otras, las principales parecen ser:
- Tratamiento de las asimetrías entre los socios, especialmente
las que afectan a Paraguay y Uruguay, incluyendo el desarrollo del Fondo
de Convergencia Estructural (FOCEM), cuya primeros proyectos pilotos
fueron aprobados en la teunión del Consejo del Mercosur, en enero
de 2007 en Río de Janeiro.
- Desarrollo de la idea de una unión aduanera y de la transformación
productiva conjunta.
- Fortalecimiento institucional.
- Negociaciones comerciales externas del conjunto y, eventualmente,
de cada uno de sus países rniembros [16].
- Para comprender mejor algunos de los factores que están incidiendo
en la metamorfosis del Mercosur y para apreciar sus perspectivas, cabe
insertarla en la dinámica de cambio que se observa en el espacio
sudamericano.
5. La inserción del Mercosur en la dinámica de cambio
del espacio sudamericano y las perspectivas futuras
La vinculación del espacio que abarca Mercosur con el espacio
regional sudamericano es más intensa según sea la perspectiva
geográfica a partir de la cual se la observa. En sus momentos fundacionales,
el Mercosur fue percibido como un proyecto referido a lo que tradicionalmente
se ha conocido como el Cono Sur -el nombre original del proyecto era Mercado
Común del Cono Sur, del cual surge Mercosur-. Es esa una percepción
que incluso estuvo presente en los momentos iniciales de la ALALC, antes
que la iniciativa originada en Argentina, Brasil, Uruguay y Chile se extendiera
a los países andinos y también a México. Incluso
muchas de las propuestas anteriores de integración regional, estaban
referidas a los países del Cono Sur.
El Grupo Andino surge en los años sesenta -en su momento inicial
por el impulso de los presidentes Frei de Chile y Lleras Restrepo de Colombia-,
como una reacción de algunos países andinos a lo que consideraban
una excesiva influencia de Argentina y Brasil en los asuntos de la ALALC.
La Argentina, a su vez, llegó a visualizar su vinculación
al Grupo Andino y en particular a Venezuela, como una forma de generar
un contrapeso a la creciente influencia de Brasil en los asuntos regionales.
Esto fue más notorio durante la última presidencia de Perón
en los años setenta que fue cuando, por iniciativa de Venezuela
y México, se creó el Sistema Económico Latinoamericano
(SELA) [17], ámbito que fue perdiendo gradualmente su relevancia
inicial. Desde la creación del Mercosur, Brasil tuvo claro que
el proyecto no podía ser visualizado -incluso por razones internas-
como sólo vinculado al Cono Sur. De allí que a último
momento en la negociación del Tratado de Asunción, se suprimió
la palabra "Cono", y quedó el nombre oficial de "Mercado
Común del Sur". Es natural en la percepción del Brasil
que interese la integración de todo el espacio sudamericano. Su
inserción geográfica así lo explica. De allí
que la: iniciativa qu,e comenzó en la Cumbre de Brasilia de 2000,
el camino que ha conducido a la idea de la CSN, haya sido. fuertemente
impulsada por Brasil. Otro antecedente fue el Tratado de Cooperación
Amazónica.
Esa tendencia al planteamiento de la integración del espacio sudamericano
-diferenciado dellatinoamericano-, se ha acrecentado en los últimos
años como consecuencia de dos factores. En primer lugar, por el
hecho que en la natural perspectiva brasileña, los ejes de integración
física tienen a la vez una proyección hacia el Sur, en el
ámbito de la Cuenca del Plata, y una Atlántico-Pacífico
por medio de proyectos de vinculación interoceánica, especialmente
a través de Bolivia y Perú. En segundo lugar, por la importancia
creciente que ha adquirido en varios países de América del
Sur, el acceso a fuentes de hidrocarburos, especialmente de Bolivia y
de Venezuela. Si a ello se suman factores geopolíticos, especialmente
los vinculados a la estabilidad política de la región e
incluso a la agenda de seguridad de los diversos países, así
como también la importancia de preservar un acceso preferencial
a los mercados de los países andinos, es fácil comprender
cómo gradualmente los espacios del Mercosur y la CAN se han ido
integrando en la perspectiva de las políticas regionales, ya no
sólo del Brasil, sino también de Argentina, Chile y los
países andinos, incluyendo a Venezuela.
De ahí que desde la Creación del Mercosur, su vinculación
con lo que a partir de 1997 es la CAN, ha tenido una prioridad especial.
Ella se ha reflejado en el status de países asociados del Mercosur
qtie adquirieron gradualmente los países andinos y luego el ya
mencionado acuerdo de complementación económica, celebrado
en el 2005 en el marco de la ALADI. Un factor que está acelerando
los procesos de cambios iniciados en el Mercosur y en la CAN tiene que
ver con el interés de distintos países de concretar Tratados
de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos. Luego de los de México
y Chile, y los países centroamericanos y la República Dominicana
(CAFTA-RD), Colombia y Perú concluyeran sus negaciacianes con Washington.
Estos das últimos están pendientes de su aprobación
por el Congreso americano. Uruguay ha planteado dentro de Mercosur la
necesidad, coma parte e la cuestión de las asimetrías, de
que se le autorice a efectuar negociaciones camerciales preferenciales
con terceros países, incluyendo Estados Unidos. En diciembre de
2006, Uruguay y Estadas Unidos firmaron un acuerdo marco sabre comercio
e inversiones (TIFA), que incluye la posibilidad de concretar un TLC.
El acuerdo establece un mecanismo de consultas muy similar al que los
cuatro socios originales del Mercosur concluyeran con Estadas Unidos en
1991, canocida como"4 + 1 [18]. Las reglas actuales del Mercosur
prescriben que acuerdos comerciales que incluyan preferencias arancelarias
con terceros países serán negociados conjuntamente entre
los socios. Tanto Brasil como Argentina cansideran que un TLC de Uruguay
can Estados Unidos sería incompatible con la unión aduanera
y el arancel externa común del Mercosur.
El hecho que se perciba que cuestianes relevantes de las agendas palítica,
económica y de seguridad, de las países de la región
sólo pueden ser abordadas a escala sudamericana contribuye a explicar,
además, el impulso que ha adquirido la idea de la CSN.
Sin embargo está aún abierta la cuestión de cómo.
se producirá en el futuro la articulación entre los tres
ámbitos institucionales principales de la integración en
el espacio sudamericana.
Se abren en tal sentido varios escenarios pasibles. Algunos de ellas
son:
- La coexistenciade las múltiples ámbitos institucionales
existentes (CSN, Mercasur, CAN) con vasas comunicantes entre ellos,
especialmente a través de la red de acuerdos comerciales preferenciales
en el ámbito de la ALADI, pero con una mayor flexibilización
de las reglas de juego del Mercasur -las de la CAN ya se han flexibilizado-,
en cuanto a la pasibilidad de que países miembros celebren acuerdos
camerciales preferenciales can terceros países no latinoamericanos,
sea en forma bilateral o como resultado de acuerdos marcos que prevean
normas y disciplinas comunes, pero con tratamientos preferencia1es diferenciados
-en cierta forma pueden considerarse como precedentes, el acuerdo entre
Mercosur y México, y el mencionado acuerdo de complementación
económica entre Mercosur y la CAN.
- La evolución de la CSN hacía un marco institucional
común para la integración sudamericana, que termine absorbiendo
tanto al Mercosur como a la CAN, además de constituir un ámbito
para el impulso de la integración física y -energética-
entre otras cuestiones de interés común.
- La afirmación del Mercosur como una especie de núcleo
duro de la integración sudamericana, a través de la incorporación
como miembros plenos de otros países de la CAN y diluyendo las
diferencias existentes entre los miembros plenos y asociados. Ello implicaría
profundizar reformas en los mecanismos y reglas de juego actuales del
Mercosur -especialmente en relación a la unión aduanera,
a fin de tornarlas más flexibles y adaptadas a una arquitectura
de integración de geometría variable y de múltiples
velocidades.
Resulta difícil aún prever cuál de los tres escenarios
prevalecerá. Lo más probable es que por un tiempo más,
las tres opciones -u otras imaginables o difíciles de imaginar
al momento- quedarán abiertas.
En todo caso, parece más factible prever que en los próximos
años se observará la tendencia a la diferenciación
del espacio sudamericano con respecto al resto de América Latina
-determinado en gran medida por la geografía-, como también
a la multiplicidad de ámbitos institucionales a través de
los cuales se canalizan los esfuerzos de integración.
6. A modo de conclusión
Algunas de las conclusiones tentativas a extraerse del análisis
efectuado pueden ser las siguientes:
- En el futuro previsible, la integración latinoamericana seguirá
siendo influenciada por los procesos de transformación profunda
observables en el sistema internacional y por las incertidumbres crecientes
del escenario mundial
- Es posible que se acentúe la tendencia a lo que se ha denominado
regionalismo abierto, en la que los distintos países aspiren
a conciliar sus alianzas en el ámbito regional y en el de cada
subregión, con sus estrategias de inserción multipolar
en la economía global, aprovechando al máximo el ámbito
de la OMC y la posibilidad de celebrar en su marco acuerdos comerciales
preferenciales.
- Ello acentuará la búsqueda de vasos comunicantes entre
los distintos. ámbitos institucionales de la integración
regional, especialmente en el espacio sudamericano, a través
de metodologías heterodoxas de geometría variable y múltiples
velocidades.
- La multiplicidad de ámbitos institucionales de la integración
regional seguirá siendo parte en el futuro próximo, tanto
del escenario latinoamericano (en el cual la ALADI podría desempeñar
un papel importante, especialmente pero no exclusivamente en el plano
del comercio preferencial), como en el sudamericano (en el cual eventualmente
la CSN, según sea su formato final, podrá cumplir un papel
relevante).
- En el espacio sudamericano, los ámbitos institucionales subregionales
(CAN y Mercosur) continuarán teniendo su vigencia, pero probablemente
sólo en la medida que profundicen sus actuales procesos de adaptación
a las nuevas realidades regionales y globales. De lo contrario su deslizamiento
al plano de la irrelevancia podría ser irreversible. Ello implicará
lograr una adecuada combinación entre la flexibilización
de sus instrumentos y reglas de juego y, sobre todo, la aceptación
por todos sus países miembros de un mínimo de disciplinas
colectivas que efectivamente estén dispuestos a respetar.
- La energía y la integración de la infraestructura física,
continuarán ocupando un lugar relevante en las estrategias de
integración.
- Es más difícil que en el espacio sudamericano se observe
en los próximos años avances sustantivos de integración
profunda, al menos en las líneas del modelo desarrollado por
la integración europea -cabe tener en cuenta que es probable
que en el futuro la UE acentúe su evolución hacia una
arquitectura de creciente geometría variable y de múltiples
velocidades, para dar cabida a la diversidad de situaciones resultante
de su continua ampliación.
- Por el contrario, es probable que se acentúe la influencia
del modelo asiático de una integración regional multipolar,
abierta a una inserción activa en todos los espacios de la economía
global.
- De la capacidad sudamericana de articular un espacio dominado por
la lógica de integración, dependerá la posibilidad
de neutralizar múltiples factores de. fragmentación que
han comenzado a evidenciarse en los últimos años en la
región.
- En gran medida, el que ello ocurra dependerá del fortalecimiento
de un núcleo duro de países con regímenes democráticos
y con estrategias nacionales de aprovechamiento de todas las oportunidades
que brinda la globalización del sistema internacional y de la
competencia económica internacional.
- También dependerá de la prudencia y de la visión
estratégica que pongan de manifiesto en sus relaciones con América
Latina y con los países sudamericanos, las grandes potencias
con intereses significativos actuales o potenciales en la región
y, en particular, Estados Unidos, los países de la UE y China.
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