Las tareas bi-regionales conjuntas en el camino que conduce de Viena a Lima

En el plano de sus relaciones bi-regionales y tras la reciente Cumbre de Viena, los países de la Unión Europea y los de América Latina y el Caribe, tienen al menos dos tareas conjuntas hacia el futuro.

Ellas son complementarias de las que se desarrollen en el plano de los acuerdos de asociación ya concluidos o las orientadas a concluir los acuerdos en curso de negociación, con Centroamérica, la Comunidad Andina de Naciones y el Mercosur.

También lo son de aquellas que se canalizan a través de las relaciones bilaterales entre la Comisión Europea y cada país latinoamericano - como por ejemplo, la que se reflejó en la visita que en el mes de junio último efectuara a Brasilia el Presidente Durán Barroso (www.mre.gov.br) - y, por cierto, a través de las relaciones bilaterales de cada país miembro de la Unión Europea con cada país latinoamericano.

La primera tarea conjunta a señalar, es la del seguimiento de resultados de la última Cumbre y de mandatos incluidos en la Declaración de Viena (ver su texto en http://europa.eu/index_es.htm).

La segunda es la de preparar bien la próxima Cumbre de Lima, a realizarse en el primer semestre de 2008, a fin de asegurar que ella permita producir avances concretos en la construcción de una asociación estratégica entre ambas regiones.

No son tareas que incumben sólo a las instancias oficiales. Por el contrario, es probablemente desde la sociedad civil y sus organizaciones donde se podrán, con más eficacia, desarrollar acciones que impulsen y faciliten el logro de los objetivos perseguidos.

La participación de la ciudadanía y de los intereses concretos de las respectivas sociedades civiles puede ser, en todo caso, un elemento que distinga al proceso preparatorio de la Cumbre de Lima. Ella puede nutrir de innovación y fuerza a un proceso que no debería quedar limitado sólo al eventual - y a veces discontinuo - impulso de instancias oficiales.

Es precisamente en la medida que Lima sea la culminación de un proceso que se desarrolle con mucha anticipación y con la participación activa de la sociedad civil, que puede esperarse que la Cumbre aporte elementos originales y sustantivos en la construcción de una asociación estratégica, que sea eficaz y que cuente con legitimidad social.

Al menos cuatro preguntas relevantes surgen cuando se piensa en el trayecto inter-Cumbres que debería permitir unir Viena con Lima.

Ellas son:

• ¿Qué lecciones pueden extraerse de la experiencia acumulada en las cuatro Cumbres bi-regionales realizadas hasta el presente entre los países de América Latina y el Caribe y los de la Unión Europea?
  
  
• ¿Qué indican ellas en cuanto a cómo preparar bien la próxima Cumbre a realizarse en Lima en el primer semestre de 2008?
  
  
• ¿Cómo lograr una mayor participación de la sociedad civil en el período inter-Cumbres y, en general, en la construcción de la asociación estratégica bi-regional?
  
  
• ¿Cómo sustentar tal construcción en un cada vez más denso tejido de redes sociales que puedan no sólo tornarla irreversible pero, sobre todo, dotarla de eficacia y de suficiente legitimidad social?

Son éstas preguntas relevantes por varias razones:

• Las Cumbres bi-regionales se han transformado en el principal ámbito conjunto del diálogo político al más alto nivel entre los países latinoamericanos y los de la Unión Europea.
  
  
• Son, además, el punto focal del impulso político necesario para lograr el objetivo perseguido de una asociación estratégica bi-regional; objetivo éste que formalmente continua siendo valorado por ambas regiones.
  
  
• Ellas reflejan y simbolizan la existencia de un espacio diferenciado dentro del sistema internacional global, así como en el contexto más amplio de la inserción internacional de cada una de las dos regiones y de los países que las componen.
  
  
• La experiencia demuestra que este tipo de Cumbres tienen resultados concretos, en la medida que se inserten en un proceso previo de preparación y posterior seguimiento de sus mandatos.
  
  
• El tejido de redes sociales y de intereses cruzados - no sólo económicos - ha demostrado ser en la experiencia, incluso de la propia Unión Europea, un elemento central en la preservación dentro de un subsistema internacional - sea regional o bi-regional -, de la lógica de integración frente a las siempre presente fuerzas que impulsan a la fragmentación y al predominio del conflicto.

Por razones de espacio, en estos apuntes sólo introduciremos consideraciones en torno a las dos primeras preguntas. Ello sin perjuicio de la atención prioritaria que en nuestra opinión requieren las otras dos preguntas formuladas más arriba. Las abordaremos entonces en otra oportunidad.

¿Qué lecciones surge del camino recorrido desde la Cumbre de Río de Janeiro?

Son ya cuatro las Cumbres realizadas entre la Unión Europea y los países de América Latina y el Caribe [1]. Ellas tuvieron lugar en Río de Janeiro (1999), Madrid (2002), Guadalajara (2004) y Viena (2006).

Este sistema de Cumbres bi-regionales ha sido impulsado por la UE. En ellas participan los jefes de Estado y de Gobierno de los países de América Latina y del Caribe (ALC), los de la Unión Europea y el Presidente de la Comisión Europea. Constituyen la instancia de alto nivel político a fin de desarrollar la idea de una asociación estratégica entre los países de ALC y la UE. Es una idea que tiene uno de sus pilares centrales en el desarrollo de un marco que permita profundizar, con sentido político, las relaciones económicas bi-regionales a través del desarrollo de una red de acuerdos de asociación estratégica de la UE con países y grupos de países de ALC.

Lo concreto es que a partir de la Cumbre de Río de Janeiro en 1999, las dos regiones canalizan el impulso político a la idea de una asociación estratégica bi-regional en el marco amplio de estos encuentros periódicos de alto nivel político, de los cuales se esperan que surjan definiciones estratégicas y, eventualmente, hojas de ruta que aspiran a incidir en la intensificación de las relaciones económicas y de las acciones de cooperación económica, especialmente originadas -estas últimas- en la UE y en sus países miembros.

Las críticas que se observan en cuanto a la eficacia de este sistema de Cumbres. se basan en la percepción de una cierta tendencia - en ocasión de su realización - a la diplomacia mediática o de efectos especiales -esto es, una necesidad significativa de producir noticias de algún impacto inmediato y no necesariamente, compromisos políticos que por su contenido jurídico sean exigibles- y, en particular, en la alta variedad de situaciones reflejadas en cada Cumbre, resultante en particular, de la heterogeneidad y fuertes diversidades entre el peso relativo de los protagonistas, y en el grado de organización interna de cada región.

Cabe tener presente que el espacio europeo está organizado en torno a la UE, que en el plano de las relaciones comerciales habla con una sola voz y que en relación a otros pilares de la relación interregional, como por ejemplo, en el político y en el de la seguridad, presenta un cuadro de creciente aunque a veces difícil coordinación.

A su vez, el espacio latinoamericano, no cuenta con un mínimo de organización que le permita expresarse con una sola voz o con un razonable grado de coordinación, ni menos aún, con una estrategia conjunta. El espacio latinoamericano es, en tal sentido, un conglomerado de marcada heterogeneidad, casi un mosaico de evidentes diversidades, cuando no de contradicciones. No constituye por cierto como tal, un interlocutor válido en el plano de las negociaciones comerciales. En la preparación de cada Cumbre, este espacio se coordina en un grupo de altos funcionarios y a través de sus representantes en Bruselas.

Lo concreto es que el sistema de Cumbres bi-regionales periódicas es, por ahora el principal marco -sino el único-, para el desarrollo de una dimensión institucional que permita impulsar las relaciones económicas recíprocas y concretar la aparente voluntad política de ambas regiones de trabajar juntas.

Pero es un marco que también enfrenta desafíos en cuanto a su relevancia, a su eficacia y a su credibilidad.

En el plano de la relevancia, se observa precisamente el impacto de importantes factores que están introduciendo significativos cambios tanto en el mapa de la competencia económica global, como en el de las negociaciones comerciales internacionales. Es un hecho, que ambas regiones comparten ahora la prioridad de sus relaciones recíprocas con otros focos de atención, especialmente en sus propios entornos contiguos, y en el Asia.

En el plano de la eficacia, los resultados obtenidos a partir de la Cumbre de Río de Janeiro, distan de ser impactantes. El fracaso en el cumplimiento de la meta de octubre 2004 en las negociaciones entre el Mercosur y la Unión Europea, es una de las evidencias al respecto. En términos de construcción de una asociación estratégica bi-regional, lo más significativo de los últimos años, fue el acuerdo de libre comercio con Chile, que siguió al que antes se concluyera con México.

Y en el plano de la credibilidad, quizás por el surgimiento de otras prioridades y por los magros resultados alcanzados hasta el presente, no se observan muchos indicios de que ciudadanos, inversores y terceros países, estimen como posible el que la idea de la asociación estratégica bi-regional se pueda traducir en hechos significativos, al menos en un horizonte razonable.

¿Es que la construcción de asociación estratégica bi-regional, especialmente en su pilar económico, está entrando en una nueva etapa? Hay indicios de que sí. El punto de inflexión sería el no haber podido concluir las negociaciones UE-Mercosur.

Será, en tal caso una nueva etapa en la que parecería recomendable comenzar con un serio esfuerzo de reflexión conjunta sobre los nuevos desafíos que se encaran y sobre lo que indica la experiencia acumulada en estos últimos años, especialmente en cuánto a los métodos a emplear en la construcción del espacio económico bi-regional. Ello es así, sobre todo si se procura obtener en plazos razonables, las ganancias de relevancia, de eficacia y de credibilidad, que han escaseado hasta el presente.

Y tal reflexión conjunta puede ser más necesaria aún, teniendo en cuenta que se comienza a observar en el espacio bi-regional una cierta tendencia a procurar en el plano bilateral lo que no se ha podido avanzar en el plano multilateral a través la red de acuerdos de asociación estratégica. Es una tendencia que puede ser estimulada por la estrategia que en el plano comercial están siguiendo los Estados Unidos con países latinoamericanos, tras el fracaso del ALCA. Ella podría acentuarse si la Rueda Doha no alcanza sus objetivos en los plazos previstos y se exacerba entonces, una competencia entre los principales protagonistas del comercio mundial a concluir acuerdos comerciales preferenciales que son, en su esencia, discriminatorios.

Lo concreto es que de la lectura de las Declaraciones producidas por las cuatro Cumbres realizadas, no surge con claridad un hilo conductor de una estrategia bi-regional, ni menos aún, una hoja de ruta que indique con cierta precisión cómo se alcanzarán los objetivos muy genéricos definidos. Las diferencias notorias en el formato de presentación de las conclusiones de las Cumbres, podrían reflejar la ausencia de una especie de Secretaría Permanente bi-regional del sistema. Quizás el establecimiento de tal Secretaría - como ya ha ocurrido en el sistema de Cumbres Iberoamericanas - o de algún equivalente funcional transitorio, podría ser uno de los aportes que se introduzca en el camino que debería conducir de Viena a Lima.

En general se estima que los objetivos definidos para tal asociación estratégica son aún válidos y la relevancia potencial sigue siendo significativa para ambas partes.

Pero a su vez, las dos regiones participan en los múltiples espacios de relaciones económicas que conforman el mapa más amplio de la competencia global [2]. Conciliar en la práctica la aplicación de un enfoque y de una estrategia de inserción internacional multi-espacial, es quizás uno de los principales desafíos que enfrentan hoy los gobiernos y las regiones organizadas en el espacio bi-regional.

No son sólo los espacios de competencia económica los que se multiplican. Lo son también los de las negociaciones comerciales internacionales, que pueden ser visualizadas, por sus resultados prácticos, como otros tantos ámbitos de producción normativa y de generación de mecanismos que aseguren la aplicación de las reglas en materia de comercio y de inversiones, así como la solución de conflictos entre países miembros. De hecho, las negociaciones comerciales entre la UE y países y esquemas de integración económica en ALC, están explícitamente vinculadas con las que se desarrollan en la OMC e implícitamente, con las que una y otra región, desarrollan en sus respectivos espacios contiguos y con otras regiones del mundo.

Comprender entonces, la dinámica existente en el tejido de la compleja red de acuerdos preferenciales de cada una de las dos regiones, así como los factores que inciden en su evolución, es una cuestión que merecerá en el futuro atención prioritaria de la otra región.

Las relaciones económicas entre ambas regiones se reflejan, prioritariamente, en flujos de comercio de bienes y servicios, de inversión directa y financieros, e incluso en movimientos migratorios. Pero se reflejan también en su dimensión institucional, entendida especialmente como los principios y conceptos; los métodos de trabajo; los procesos de producción normativa; las reglas de juego, y las formas cómo ellas son interpretadas y aplicadas, que inciden en la evolución de los mencionados flujos y en las correspondientes estrategias empresarias.

Por ello es, también, una dimensión relevante en la óptica de empresas que adoptan decisiones de inversión productiva en función de los mercados ampliados asegurados por los respectivos acuerdos gubernamentales, sus políticas públicas e instrumentos reguladores. Son ellas, finalmente, las que deben extraer consecuencias prácticas en sus estrategias de competitividad global y regional, de las señales emitidas por los gobiernos a través de los acuerdos en los que se comprometen y de sus propias políticas públicas. En el caso de la relación bi-regional UE-ALC, es precisamente la fuerte presencia de empresas europeas en la región latinoamericana y, especialmente, en el Mercosur, uno de los factores más relevantes a la hora de trazar una estrategia de asociación que cuente con el protagonismo activo de quienes participan, directa o indirectamente, por ejemplo, como trabajadores y consumidores, en los flujos bi-regionales de comercio e inversión.

Al menos cuatro rasgos sobresalen en el actual cuadro de situación mundial en cuyo contexto se desarrollará el camino que permitirá vincular Viena con Lima en la construcción del espacio estratégico bi-regional.

Ellos son:

• el predominio de las cuestiones globales de seguridad en las agendas de las potencias centrales incluyendo por cierto la UE, así como también una creciente incidencia de las cuestiones regionales de seguridad en las de los países latinoamericanos;
  
  
• la constante erosión de las fronteras entre las cuestiones internas y las externas en las agendas políticas y económicas de la mayoría de los países;
  
  
• la perplejidad de los ciudadanos e incluso de los sectores dirigentes, ante el nuevo cuadro de situación que se observa tanto en el plano de la seguridad -la dificultad de identificar al enemigo- como en el de la competencia económica global -los efectos ambivalentes de la globalización, y sus impactos tanto sobre las identidades nacionales como sobre el desplazamiento de las ventajas competitivas-, y
  
  
• el desgaste de los paradigmas dominantes en décadas anteriores, tanto en el plano de la seguridad internacional como en el de la competencia económica global y la organización de los sistemas económicos y sociales.

¿Qué indican la experiencia ya acumulada, con respecto a cuestiones a abordar en el proceso preparatorio de la Cumbre de Lima? [3]

A la luz de la experiencia acumulada en las Cumbres anteriores (Río de Janeiro, Madrid, Guadalajara y Viena), parece posible efectuar las siguientes recomendaciones para la etapa preparatoria de la próxima Cumbre en Lima:

• Realizar una correcta apreciación por parte de cada país o grupo de países participantes, de lo que les conviene obtener de la relación bi-regional - y por lo tanto de la próxima Cumbre de Lima-, en la perspectiva de sus respectivos intereses nacionales o sub-regionales, y de sus proyecciones multi-espaciales en la competencia económica global.
  
  
• Facilitar la preparación de la Cumbre con un portal interactivo y especializado, que permita un efectivo seguimiento de los trabajos preparatorios por parte de la sociedad civil y sus sectores representativos, así como la canalización de sus propuestas.
  
  
• Promover debates previos a la realización de la próxima Cumbre, con fuerte participación de parlamentarios y empresarios, así como de los medios académicos y de instituciones representativas de la sociedad civil.
  
  
• Desarrollar una campaña de información y explicación a la opinión pública sobre el sentido del sistema de Cumbres, sus objetivos en relación a la construcción de una asociación estratégica bi-regional y sobre las expectativas razonables en torno a sus posibles resultados.

¿Cuáles deberían ser algunos temas sustantivos que se introduzca en el necesario debate a realizarse en el proceso inter-Cumbres?

Sin perjuicio de otras, se puede sugerir otorgar prioridad a las siguientes cuestiones:

• Las políticas y mecanismos que permitan un efectivo fortalecimiento de un sistema multilateral eficaz, tanto en el plano político y de la seguridad, como en el del comercio internacional.
  
  
• El seguimiento y evaluación de la metamorfosis que se observa en los distintos procesos de integración en cada una de las regiones y, especialmente en el espacio latinoamericano. Convendría considerar los acuerdos que incluyen preferencias económicas y comerciales, como también aquellos no preferenciales y los que tienen una finalidad más política y que incluso aspiran a crear un marco común para el desarrollo de la infraestructura física de la región, como es el caso de la Comunidad Sudamericana de Naciones.
  
  El debate podría concentrarse en una apreciación sobre las metodologías de integración aplicadas en la región y sobre nuevas modalidades de trabajo conjunto - de geometría variable y múltiples velocidades - que puedan incidir en una mayor efectividad, eficacia y legitimidad social de los respectivos procesos de integración. En tal perspectiva, cabría analizar la experiencia acumulada en materia de órganos ejecutivos comunes, de instituciones parlamentarias y de mecanismos de participación social, incluyendo la cuestión de la transparencia en los procesos de creación normativa
  
  Una pregunta central a examinar, podría ser ¿cuáles son criterios políticos y económicos con los cuales apreciar el grado de avance relativo de los distintos esquemas de integración?
  
  Se propone considerar dos criterios, entre otros: la consolidación de la lógica de integración entre naciones vecinas por contraposición al predominio de una lógica de fragmentación, y la eficacia de cada esquema en generar un cuadro de ganancias mutuas entre los países participantes, especialmente tomando en cuenta diferencias en dimensiones y grados de desarrollo, así como sus respectivos objetivos nacionales de consolidación democrática, transformación productiva y equidad social, e inserción competitiva en la economía global.
  
  En relación a esta pregunta convendría interrogarse sobre el grado de legitimidad social de los respectivos acuerdos, especialmente en la percepción que cada sociedad tenga sobre los beneficios que ha obtenido del respectivo acuerdo, especialmente en el plano de las inversiones productivas y de la creación de empleo.
  
  
• El nuevo mapa de la competencia económica global, que con el surgimiento de nuevos protagonistas como China e India, tiene y puede tener en el futuro un fuerte impacto en la estrategia de inserción externa de los países latinoamericanos. El objetivo será examinar tal situación en las perspectivas de las distintas subregiones de América Latina.
  
  El papel de países grandes de la región, pero también de terceros países o bloques, especialmente en su competencia por tener una mayor influencia política y económica en la región o en determinadas subregiones, es una de las cuestiones a examinar para entender bien la dinámica de los acuerdos de integración y de las negociaciones comerciales internacionales, así como sus perspectivas de desarrollo futuro.
  
  En relación a esta cuestión convendría pasar revista al estado de avance de las negociaciones que países y grupos de países desarrollan especialmente con los Estados Unidos y con la UE - tanto los acuerdos ya concluidos como los que están siendo negociados o próximos a serlo -, así como de las negociaciones que países como Chile y México han desarrollado - o están desarrollando - con países como Japón, Corea del Sur y China, entre otros. Debería tomarse en cuenta, asimismo, aquellos mecanismos o acuerdos comerciales que no tengan un alcance preferencial.
  
  
• Los mecanismos de cooperación y las reglas de juego que faciliten los procesos de integración de cadenas de valor y la internacionalización de empresas, especialmente de aquellas originadas en los países ALC.
  
  
• La incidencia de las cuestiones sociales en las agendas de los distintos procesos de integración, así como también al progreso alcanzado en los grados de participación social en la construcción de los espacios de integración y en las negociaciones comerciales de los países de la región.
  
  
• Las nuevas fuentes de energía y de la seguridad en el acceso a los respectivos mercados, por ser cada vez más relevantes en las agendas de ambas regiones y campo propicio para el intercambio de experiencias.
  
  
• El impacto de la ampliación de la UE sobre ALC y sobre la prioridad que se le otorga a la región. Tal cuestión podría ser examinada en el marco de una apreciación de la eficacia de las acciones de la UE por estimular y apoyar los procesos de integración de la región, a través de mecanismos de cooperación económica y de su política de tejer una red de acuerdos de asociación estratégica.
  
  
• El potencial de cooperación trilateral que existe, especialmente a través de acciones conjuntas de la UE con los países de mayor desarrollo de la región, a favor de las economías más pequeñas y de menor desarrollo relativo. Esta cuestión debería ser abordada en el contexto más amplio de uno de los problemas más sensibles de los procesos de integración regional - especialmente en el ámbito del Mercosur - cuál es la de la distribución de sus beneficios tomando en cuenta pronunciadas asimetrías existentes resultantes de diferencias de dimensión económica relativa y grados desarrollo entre los países participantes.

[1] Este apartado está basado en el artículo del autor, "Latinoamérica y la Unión Europea en un mundo de arenas movedizas: aportes al análisis del estado actual y del futuro de las relaciones económicas bi-regionales", Informe elaborado para el Observatorio de las Relaciones Unión Europea-América Latina (OBREAL/EULARO) y presentado en su conferencia inaugural, realizada en Barcelona el 3 y 4 de febrero de 2005 (ver su texto, como otros del autor, en www.fpena.fundacionbankboston.edu.ar).

[2] Ver al respecto el artículo del autor, "La compleja red de Cumbres Presidenciales: reflexiones sobre el sentido y la eficacia de la diplomacia presidencial multilateral y multi-espacial en el caso de los países sudamericanos. Su dimensión económica", en Revista América Latina Hoy, Universidad de Salamanca, 2005.

[3] Este apartado complementa el trabajo del autor "Aportes a una visión prospectiva sobre formas de cooperación duradera entre América Latina y la Unión Europea", presentado en el Seminario Unión Europea y América Latina: caminos para una nueva agenda", organizado por la Fundaçión Konrad Adenauer junto con la Universidad de Brasilia y el Centro Brasileño de Relaciones Internacionales (CEBRI), en Brasilia los días 22 y 23 de mayo 2006.