La controversia entre la Argentina y el Uruguay con motivo de la instalación de plantas de fabricación de pasta de celulosa – pasteras– en la orilla uruguaya del Río Uruguay, ha tenido repercusión sobre el funcionamiento y la imagen del Mercosur.

Precisamente por la vinculación que se suele establecer entre ésta controversia y el Mercosur, esta nota comienza situando el caso en la perspectiva más amplia de los conflictos en un proceso de integración y efectúa, luego, algunas consideraciones sobre aspectos jurídicos de las cuatro dimensiones que caracterizan la mencionada controversia.

Los conflictos en un proceso de integración

Al menos en las últimas décadas, conflictos e integración son conceptos que suelen estar estrechamente vinculados entre sí en la relación entre naciones vecinas.

Tanto en la historia de la actual Unión Europea como en la del Mercosur, se puede observar que en el momento fundacional una motivación predominante en el comportamiento de los principales protagonistas, ha sido la necesidad de revertir marcadas tendencias al conflicto entre las naciones involucradas e incluso, en el caso europeo, a la guerra.

En ambos casos, el inicio del respectivo proceso de integración implica entonces, una clara y deliberada opción política por colocar las relaciones entre vecinos en una óptica de predominio de la lógica de la integración por sobre la de la fragmentación.

A partir de tal opción estratégica se articula el pacto constitutivo original, normalmente un instrumento jurídico internacional multilateral. Su esencia es plasmar en compromisos jurídicos la voluntad de trabajo conjunto con vocación de permanencia. En los dos casos antes mencionados, tal compromiso incluye la puesta en común de mercados y de recursos, empleando al respecto distintas técnicas de integración. Al menos en lo formal, se supone que ellas son compatibles con los compromisos asumidos en otros instrumentos jurídicos internacionales, en particular, los del artículo XXIV del GATT – hoy GATT-1994 en el ámbito de la Organización Mundial del Comercio (www.wto.org) -.

La asociación que así surge –cualquiera que sea la denominación que se emplee para identificarla y cualquiera que sean sus modalidades institucionales– tiene un carácter voluntario– nadie obliga a un país a firmar este tipo de pactos–, una vocación de permanencia –lo que no garantiza que ella efectivamente lo sea– y un carácter evolutivo –los objetivos fijados, especialmente en el plano económico, son la resultantes de procesos incrementales–.

Del pacto constitutivo surge un ordenamiento jurídico propio de la asociación creada –que en el caso de la actual Unión Europea, recibió el nombre de “comunitario”, por las reglas e instituciones “comunes” requeridas por la idea fundacional de puesta en común de mercados y recursos, originalmente en el sector carbón y acero, que era precisamente uno de los focos principales en el origen de conflictos y guerras en la región–, constituido por reglas de juego y por procesos institucionales de producción normativa. De este último fue derivando en el caso europeo, el complejo de normas jurídicas, que interactuando con el derecho interno de cada país miembro, regula hoy buena parte de la actividad económica en el espacio común.

En el caso del Mercosur, el pacto fundacional resulta del Tratado de Asunción (www.mercosur.org.uy) -firmado en marzo de 1991- entre los cuatro socios originales. Tuvo un carácter simple -sólo 24 artículosprobablemente por el bajo nivel de interdependencia económica existente al inicio -medido especialmente por flujos de comercio y de inversiones–, así como por el alto grado de inestabilidad e incertidumbre a la vez económica y política, especialmente existente en los dos socios de mayor dimensión.

El ordenamiento jurídico derivado de ese tratado, se fue desarrollando durante los últimos quince años sin alcanzar, sin embargo, el grado de complejidad y de perfeccionamiento que caracteriza hoy al de la Unión Europea. Incluso, tanto el tratado original como el ordenamiento jurídico de él derivado, coexisten con instrumentos jurídicos de integración bilateral aún vigentes entre los dos socios de mayor dimensión económica, que son la Argentina y el Brasil –se trata del Tratado de Integración y Cooperación firmado en 1988 y que entrara en vigencia en 1989, y del Acuerdo de Complementación Económica nº 18, firmado en diciembre de 1990 en el marco del Tratado de Montevideo de 1980, del cual todos los socios del Mercosur son parte (www.aladi.org)-.

Coexisten además con una compleja red de acuerdos jurídicos bilaterales, referidos entre otras cuestiones, al aprovechamiento de ríos compartidos y a proyectos binacionales específicos, tales como los de las represas de Itaipú, Yacyretá y Salto Grande. Uno de ellos es el Estatuto del Río Uruguay firmado en 1975 entre la Argentina y el Uruguay.

La opción por la lógica de la integración y su concreción en un acuerdo voluntario y permanente de asociación entre naciones contiguas y soberanas – y que no se han planteado ni política ni formalmente el objetivo de dejar de serlo -, si bien supera tendencias preexistentes a la fragmentación y al conflicto, no excluye la posibilidad que se planteen entre los socios situaciones conflictivas. Por el contrario, ello es natural pues a medida que un proceso de integración se desarrolla, aumenta la interdependencia económica y mayores pueden ser los intereses en juego involucrados.

Algunas situaciones conflictivas resultan del propio proceso de integración. Otras, se producen al margen del respectivo proceso. Es decir, son situaciones que se hubieran producido aún cuando el proceso de integración no existiera. Distintos tipos de conflictos pueden ser la resultante de un proceso de integración entre naciones.

A veces son existenciales, e involucran disensos en cuanto a la propia subsistencia de la vocación de integración entre las naciones socias. Ellos pueden ser la resultante de una percepción de deterioro del cuadro de ganancia mutua, que es el que normalmente sustenta un proceso de integración consensual. Eventualmente, pueden conducir a la disolución del proceso o al retiro de uno de los socios, hipótesis que en general está explícitamente prevista en el tratado constitutivo a través de las respectivas cláusulas de denuncia. Ha sido el caso en el pasado del retiro de Chile del entonces Grupo Andino. Más recientemente es el caso –aún no plenamente consumado– del retiro de Venezuela de la Comunidad Andina de Naciones.

Este tipo de conflictos pueden resultar, sea de la evolución del sistema internacional posterior a la decisión de iniciar un proceso de integración, o de cambios sustanciales en prioridades y políticas de uno o más de los socios. También pueden ser la resultante de factores “ambientales”. Esto es, de situaciones no necesariamente relacionadas con el proceso de integración, pero que van deteriorando el ánimo de los socios de trabajar juntos. Tales situaciones pueden conducir a una erosión de la legitimidad social del proceso de integración en alguno o en varios de los socios, eventualmente en todos ellos.

Otras veces son conflictos de concepción o metodológicos. Ellos involucran disensos, incluso profundos, sobre cómo desarrollar los objetivos perseguidos – eventualmente en algún sector específico, como puede en el Mercosur el caso del sector automotriz – o sobre cómo se conduce el respectivo proceso. Un ejemplo notorio fue el de la “crisis de la silla vacía”, que planteara Francia en 1965 en la entonces Comunidad Económica Europea. Como todo conflicto internacional, involucran intereses divergentes.

La característica tanto de los conflictos existenciales, como de los de concepción y los metodológicos, es que ellos no son justiciables, es decir que no pueden ser resueltos por instancias jurisdiccionales. Requieren de un abordaje político, que permita restablecer la reciprocidad de intereses y la percepción de ganancias mutuas como sustento del vínculo asociativo. No siempre son factibles de una solución positiva. Es decir, que eventualmente pueden conducir a una crisis política prolongada y al estancamiento –e incluso colapso– del respectivo proceso de integración.

Finalmente, están los conflictos de aplicación de reglas de juego. En estos casos, existe por cierto la contraposición de intereses. Pero ellos se refieren a la aplicación o a la interpretación de las reglas de juego. Generan controversias que son justiciables.

Es fundamentalmente para estos casos que se prevén mecanismos de solución de controversias. Ellos incluyen siempre una etapa no jurisdiccional, que corresponde a los órganos comunes –tanto los de composición intergubernamental como los integrados por funcionarios independientes con respecto a los respectivos gobiernos– y en los que normalmente es factible restablecer la reciprocidad de intereses afectada por un comportamiento contrario a las reglas o que puede interpretarse que lo es. En última instancia incluyen etapas jurisdiccionales, que pueden ser arbitrales –como en el caso del Mercosur– o judiciales –como en el caso de la Unión Europea. No hay, al respecto, un modelo institucional único para el abordaje de la articulación de intereses en el caso de controversias entre los socios y para garantizar el predominio de las reglas pactadas. Rige el principio de libertad de organización, propio del derecho de las organizaciones internacionales. Corresponde a los socios acertar con el modelo institucional que mejor corresponda a sus objetivos, intereses e, incluso, sistemas administrativos y jurídicos internos.

Consideraciones sobre el caso de las plantas de pasta celulosa

En la perspectiva de las consideraciones anteriores, cabe situar la actual controversia entre la Argentina y el Uruguay, con motivo de la decisión de este último país de autorizar la construcción de dos plantas productoras de pasta celulósica para la elaboración del papel. La controversia surge del hecho que ambas plantas estarán instaladas a orilla del Río Uruguay y que pueden, eventualmente, afectar el medio ambiente. Una de ellas, en construcción, está localizada frente a la ciudad de Gualeguaychú en la Provincia de Entre Ríos.

No es el objetivo de esta nota abordar el análisis en profundidad de la controversia, tan siquiera en sus elementos estrictamente jurídicos. Por el contrario, lo único que se pretende es colocar la controversia en su relación con el ordenamiento jurídico del Mercosur, entendido éste como un proceso de integración con objetivos estratégicos y con contenido económico concreto, en torno al instrumento de la construcción, en primer lugar de una unión aduanera y luego, de un mercado común.

Desde un punto de vista jurídico, cabe distinguir cuatro dimensiones de la controversia. Ellas están estrechamente vinculadas, especialmente en el plano político y de su repercusión en las respectivas opiniones públicas – así como en la imagen del Mercosur en el mundo, como se pudo observar incluso simbólicamente, en ocasión de la reciente Cumbre euro-latinoamericana, realizada los días 12 y 13 de mayo en Viena -.

La primera dimensión se refiere a la aplicación al caso del Estatuto del Río Uruguay, firmado en 1975, en sus artículos 7 al 12. Ella tiene un carácter bilateral. Lo mismo ocurriría con controversias que pudieran plantearse en las relaciones entre Brasil y el Paraguay en relación a la represa binacional de Itaipú, o entre la Argentina y el Paraguay por la de Yaciretá, o entre la Argentina y el Uruguay por la de Salto Grande.

Lo que está en cuestión en el caso de las pasteras, es la interpretación sobre la conformidad de tales proyectos industriales desde el punto de vista de su impacto ambiental, con los compromisos asumidos por ambos países en el marco de un instrumento jurídico internacional bilateral. No son normas del Tratado de Asunción o de él derivadas las que se invocan, ni podrían haber sido invocadas, pues no existen. La cuestión ha sido remitida por iniciativa argentina a una instancia jurisdiccional específicamente prevista por el antes citado Estatuto en sus artículos 58 a 60. Salvo que la controversia pueda ser resuelta antes por canales políticos o diplomáticos, es a la Corte Internacional de Justicia de La Haya que le corresponderá ahora pronunciarse.

La segunda dimensión se refiere a la protección ambiental en el caso de emprendimientos industriales en el ámbito de países del Mercosur. En el caso de la Unión Europea existe un número importante de normas al respecto (http://europa.eu/). En el caso del Mercosur sólo hay un cuadro normativo muy general y programático – Decisión CM-01/02 aprobando un acuerdo marco sobre medio ambiente -. La cuestión de las pasteras, en su dimensión ambiental, ha puesto de manifiesto un vacío legislativo que requeriría, a la luz de esta experiencia, ser abordado por los socios.

La tercera dimensión se refiere a los mecanismos y normas del Mercosur orientadas a estimular la integración productiva entre los socios, uno de los objetivos del proceso de integración contemplado en el Tratado de Asunción. La controversia ha puesto de manifiesto, en tal sentido, el valor económico que tiene el fuerte potencial de desarrollo de la cadena de valor de la madera –incluyendo la producción de pasta de celulosa y de papel– que existe en los países socios del Mercosur. Es un plano de acción conjunta que resulta evidente a la luz de las inversiones encaradas en el Uruguay –así como también en el Brasil– y de las anunciadas más recientemente como eventuales inversiones en la Argentina.

Y la cuarta dimensión, es la referida a la libre circulación de bienes entre los socios del Mercosur. Fue una cuestión activada como consecuencia del bloqueo que vecinos de la región, del lado argentino, efectuaron de puentes que unen los territorios de la Argentina y del Uruguay. A pesar de la suspensión de tal bloqueo, la cuestión ha dado lugar a una controversia planteada por el Uruguay en el marco del Protocolo de Olivos. La reclamación está centrada en la reparación sobre los daños ocasionados por un bloque que el Uruguay considera violatorio de principios y compromisos jurídicos que surgen del Tratado de Asunción.

Conclusión

La cuestión de las pasteras entre la Argentina y el Uruguay es, en su núcleo duro, esencialmente bilateral. Involucra la aplicación e interpretación de un instrumento jurídico internacional firmado por los dos países –el Estatuto del Río Uruguay– que es, incluso, preexistente a la creación del Mercosur. Ha sido sometida a una instancia jurisdiccional internacional prevista por dicho Estatuto, que es la Corte Internacional de Justicia de La Haya.

Un aspecto de la cuestión que, sin embargo está planteada en el ámbito jurídico del Mercosur es el de la legalidad de los bloqueos al tránsito de mercaderías desde y hacia el Uruguay, a través de los puentes sobre el Río Uruguay. Tiene directa relación con uno de los compromisos jurídicos explícitamente adoptados por los socios del Mercosur en el Tratado de Asunción, que es el de la libre circulación de bienes en las condiciones prevista por el programa de liberación comercial establecida por el artículo 5º y por el Anexo I del mencionado Tratado. Es una cuestión que ha sido sometida al mecanismo de solución de controversias previsto en el Protocolo de Olivos del Mercosur.

Otros dos aspectos de la cuestión, han puesto de manifiesto o vacíos legislativos o de política comunes en el plano de la protección ambiental y de la transformación productiva en el ámbito del Mercosur. Se supone que ellos deben ser encarados a la luz de las enseñanzas que pueden extraerse del caso de las pasteras.

Si bien la controversia de las pasteras no es estrictamente una cuestión que pueda ser encarada dentro de la normativa actualmente vigente en el Mercosur –salvo en lo que pueda involucrar el compromiso de acceso irrestricto a los respectivos mercados para los bienes–, debe reconocerse que plantea un tipo de conflicto que puede afectar seriamente el ambiente de amistad y trabajo conjunto, que supone el desarrollo de un proceso de integración consensual entre naciones contiguas y soberanas.

Es un conflicto con efectos potenciales mayores, si se toman en cuenta otros factores que han erosionado a través del tiempo el proyecto de integración en el Mercosur, especialmente por el grado de insatisfacción creciente sobre sus resultados que se observa en varios de los socios y, eventualmente, en todos. En cada caso, por distintos motivos.

En tal sentido, es una cuestión que requiere ser abordada políticamente a través de la consideración del conjunto de factores que tornan viable el predominio de la lógica de integración en la subregión, idea estratégica central del Mercosur.