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En el actual contexto sudamericano, es positivo todo aquello que contribuya
a la solidez de las relaciones entre Argentina y Brasil. Es que el barrio
en el cual se insertan los dos países está en plena evolución,
por no decir ebullición.
En cada uno de los países de la región, dos procesos simultáneos
están hoy puestos a prueba por fuerzas contradictorias desatadas
a escala global, tanto en el plano de la seguridad como en el de la competencia
económica. Uno es el de la consolidación de democracias
plenas y estables. El otro es el de la construcción de economías
modernas, sustentadas en la cohesión social, el progreso técnico
y la competitividad internacional. Ambos se alimentan recíprocamente,
requieren de una fuerte dosis de concertación de energías
sociales, e implican reconocer que lo político y lo económico
están estrechamente vinculados en la vida real. Argentina y Brasil
–especialmente junto con Chile y Uruguay– pueden desempeñar
un papel de núcleo duro de democracias que contribuyan a la estabilización
de la región.
En tal perspectiva política, debe ser colocado el análisis
del acuerdo bilateral sobre la cuestión de las salvaguardias –o
si se prefiere el eufemismo, de la "adaptación competitiva"–.
Técnicamente el nuevo protocolo ha reglamentado el Acuerdo de
Complementación Económica –ACE 14 –, concluido
en diciembre de 1990 en el marco de la ALADI y que, a su vez, está
basado en el aún vigente Tratado de Integración entre Argentina
y Brasil, firmado en 1998. Un fundamento legal es el artículo 22
del ACE 14, por el cual ambos países se comprometen a introducir
medidas correctoras de eventuales desequilibrios en el aprovechamiento
de los beneficios del acuerdo. Lo ahora acordado no es, por lo tanto,
algo que no estuviera ya previsto.
¿Contribuirá el acuerdo firmado ha tornar más sólida
la relación bilateral, disminuyendo la recurrencia de conflictos
comerciales –casi siempre en algunos pocos sectores de la producción–
o, al menos, neutralizando sus efectos de generación de tensiones
políticas entre los dos países?
Es prematuro avanzar pronósticos al respecto y poco se ganaría
formulando deseos optimistas. Es posible, sin embargo, señalar
algunos riesgos a fin de contribuir a que no se traduzcan en futuros problemas
que afecten la calidad de esta relación bilateral.
Al menos tres factores de riesgo surgen de la lectura del texto acordado.
El primero resulta de la técnica legislativa elegida. Es un texto
extenso que abre varios flancos a dificultades de interpretación
y, por lo tanto, para su aplicación pacífica. Hubiera sido
mejor algo más austero, siguiendo diversos precedentes que existen
sobre salvaguardias en acuerdos comerciales. Mucho dependerá ahora
de la eficacia de la Comisión de Monitoreo y de la voluntad de
concertación que exista en los sectores involucrados. En última
instancia se prevé el arbitraje técnico de un Grupo de Expertos.
Su dictamen será obligatorio e inapelable. Pero el no cumplimiento
por una de las partes de la consecuencia prevista, que es la supresión
del mecanismo de adaptación competitiva, puede ser muy costosa
en términos políticos, ya que consistiría en la ‘denuncia
del acuerdo’ –cabe suponer que se refiere a la denuncia del
nuevo protocolo–.
El segundo riesgo resulta del hecho que el nuevo acuerdo ha quedado al
margen del mecanismo de solución de controversias del Protocolo
de Olivos. Al no ser un instrumento del Mercosur, no se podría
recurrir a dicho mecanismo en el caso de una controversia. La experiencia
indica que ellas suelen ser frecuentes en cualquier acuerdo comercial
o de integración económica. Por ejemplo, la existencia o
no de desvío de comercio originado en otros acuerdos preferenciales,
puede ser una de las fuentes de futuras controversias.
Y el tercer riesgo es el de que no se logre plasmar un instrumento similar
en el Mercosur. Si se lograra, el nuevo protocolo quedaría –según
su artículo 29– sin efecto. ¿Y si no se logra? Podría
afectar al Mercosur y abrir un frente de problemas dado el carácter
excesivamente bilateral que tendrían entonces las relaciones comerciales
entre la Argentina y el Brasil. No sería ello un problema si no
fuera por las asimetrías de dimensión económica y
de competitividad relativa existentes entre los dos países, precisamente
una de las razones invocadas para negociar el nuevo protocolo. Un exceso
de bilateralidad no parece conveniente para la Argentina.
Con Fabio Giambiagi propusimos en un artículo en El Cronista (11
de noviembre de 2005) una arquitectura flexible del Mercosur. Pero la
imaginamos como la resultante de un proceso consensuado con los otros
dos socios y siempre en el marco del Tratado fundacional.
Dadas las sensibilidades manifiestas en los últimos tiempos, tanto
en Paraguay como en Uruguay, parecería entonces recomendable proceder,
tan pronto como posible, a sustituir el nuevo protocolo por un instrumento
similar del Mercosur.
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