El proteccionismo es una realidad de profunda raíz histórica. Hoy en día lo practican todos los países, aún los que predican las bondades del libre comercio. Lo que ha cambiado a través del tiempo, y lo que cambia de país a país, son las modalidades de protección de los mercados y la intensidad -incluso entusiasmo- con las que se practica el proteccionismo. Vuelve recurrentemente a la tapa de los diarios. Es decir, a convertirse en una cuestión importante en la agenda política de un país, especialmente en períodos de elecciones o cuando en los Parlamentos se tratan acuerdos internacionales que, se supone, deben abrir mercados.

Desde la puesta en vigencia del GATT y, en particular, desde la creación de la OMC, mucho se ha avanzado en el desarrollo de disciplinas colectivas multilaterales en materia de protección de los respectivos mercados. En la actualidad existen medidas de protección que son permitidas por las reglas de juego del sistema de comercio multilateral global, por ejemplo, aplicar aranceles hasta el límite de lo consolidado; pero un número creciente de medidas proteccionistas no lo son. Como en el caso del colesterol, una esencia de las reglas de juego de la OMC es, precisamente, distinguir entre el buen proteccionismo y el malo. El mecanismo de solución de controversias se supone que debe permitir que tal distinción no quede sólo librada a la apreciación unilateral y discrecional de un país miembro.

Las negociaciones comerciales multilaterales, como la Rueda Doha, tienen precisamente, como uno de sus objetivos principales, reducir el espectro de medidas permitidas que tienen o pueden tener efectos proteccionistas y, por ende, de distorsión de los flujos de comercio de bienes y de servicios. Un efecto concreto de tales negociaciones consiste en restringir el espacio para la aplicación de políticas públicas con efectos proteccionistas.

Hoy, el proteccionismo se expresa en modalidades cada vez más sofisticadas de medidas no arancelarias e, incluso, de políticas públicas y reglas internas que inciden en la posibilidad de acceder al respectivo mercado, por oferentes de bienes o prestadores de servicios originarios en terceros países. Pueden referirse a la protección de la salud o del medio ambiente, a la propiedad intelectual o a la defensa de la competencia.

En la práctica, el proteccionismo implica discriminar entre productores de bienes o prestadores de servicios de origen nacional y aquéllos que no son nacionales. La no discriminación y el tratamiento nacional son, por ello, los principios centrales sobre los cuales se construye el edificio del sistema comercial multilateral global, una de cuyas principales finalidades es el desmantelar las barreras al comercio y generar condiciones de igualdad de oportunidades en el intercambio global de bienes y de servicios.

Los acuerdos comerciales preferenciales son excepciones al principio de no discriminación de la OMC. En la perspectiva de este "club global" del comercio internacional, pueden ser considerados como "clubes privados". Son previstos y regulados en el artículo XXIV del GATT-1994-. En esencia se prevén dos modalidades: las zonas de libre comercio y las uniones aduaneras. Asimismo, la denominada "cláusula de habilitación" -negociada y pagada por los países en desarrollo en la Rueda Tokio, en 1979-, prevé la posibilidad de que éstos celebren acuerdos por los cuales se otorguen recíprocamente preferencias arancelarias, sin recurrir a las antes mencionadas modalidades. La ALADI y los acuerdos preferenciales, celebrados en su ámbito, se insertan en el marco legal de la OMC aplicando la cláusula de habilitación.

La tendencia actual es a la multiplicación de los acuerdos comerciales preferenciales. El Mercosur, la Comunidad Andina de Naciones, el NAFTA, la Unión Europea, la ASEAN, son algunos de los más conocidos. Todos ellos involucran naciones vecinas. Incluso persiguen, explícita o implícitamente, objetivos que trascienden el plano del comercio y tienen una dimensión política. Hay muchos otros -ya son centenares y sigue creciendo el número- que son bilaterales e involucran a naciones que no son contiguas. En su mayoría adoptan la forma de zonas de libre comercio o de áreas preferenciales en el marco de la cláusula de habilitación como, por ejemplo, el acuerdo celebrado entre la India y los países del Mercosur. Todos son discriminatorios con respecto a quienes no son miembros. Algunos discriminan con aranceles externos comunes; otros, con reglas de origen específicas, o con reglas de juego aplicables, por ejemplo, a los servicios, a las inversiones y a las compras gubernamentales.

Dos reflexiones merece la cuestión de los acuerdos comerciales preferenciales en relación con el proteccionismo de los mercados. La primera es que se observa una tendencia a una nueva modalidad de discriminación entre "nosotros y ellos", que consiste en la discrecionalidad en determinar qué país puede o no ser parte de un "club privado". A veces, los criterios son objetivos como, por ejemplo, la pertenencia a un espacio geográfico. Pero otras veces tienden a ser explícitamente políticos. Por ejemplo, ser concebidos en función de una estrategia más amplia en el plano de la seguridad y de la política exterior de una nación.

La segunda reflexión es que, dentro de un acuerdo comercial preferencial, el objetivo de "libre comercio" o de "espacio económico común" puede diluirse como consecuencia de la precariedad de las reglas de juego. Esto es, si bien existen reglas jurídicas comunes pactadas libremente por los socios, su aplicación queda muchas veces librada a la voluntad discrecional unilateral de cada socio. Cuando ello ocurre, la tendencia es que el respectivo acuerdo comercial preferencial comienza a ser percibido por quienes elaboran estrategias empresarias y adoptan decisiones de inversión, originando un proceso "power-oriented" en lugar de ser "rule-oriented". La consecuencia entonces es evidente. Se opta por invertir y localizarse en el país o en los países de mayor dimensión económica relativa.

El Mercosur tiene como objetivo explícito establecer un mercado común. Es el objetivo que legitima preferencias económicas que se han otorgado los socios. Implica asegurar a quienes producen en los respectivos mercados el acceso a más de doscientos millones de consumidores. El problema que tiene hoy el Mercosur es que tal acceso no está efectivamente asegurado. La precariedad es, como lo fuera por años en la ALALC y luego en la ALADI, un rasgo distintivo de las reglas de juego del Mercosur. Como señaló Arthur Dunkel cuando era Director General del GATT, la precariedad en el acceso a los respectivos mercados es la forma más perversa -por ser muchas veces imperceptible e imprevisible- de proteccionismo. Afecta un objetivo estratégico que se persigue con la apertura comercial, como es el incentivar las inversiones productivas en función de los mercados ampliados. Si el objetivo de los acuerdos comerciales preferenciales -especialmente entre países de diferente dimensión económica- es, en la expresión de Fred Bergsten del Instituto de Economía Internacional de Washington, brindar un "seguro contra el proteccionismo" especialmente a los países de menor dimensión económica relativa, el Mercosur no ha podido aún cumplir con tal objetivo.

Esta "agenda incumplida" del Mercosur -como señalara recientemente el Embajador Carlos Amorim, nuevo Director de Integración de la Cancillería del Uruguay- afecta, en particular, a las posibilidades de atraer inversiones productivas al Uruguay y al Paraguay. No es por cierto el único factor. Muchos factores que desnivelan el campo de juego en la competencia económica entre los socios -originadas no sólo en realidades económicas, sino además en políticas públicas y reglas de juego- también explican el grado de insatisfacción que se observa en los socios con respecto al proceso de integración y sus crecientes problemas de credibilidad interna e internacional.

Un Mercosur débil y poco creíble no es un instrumento eficaz para abrir efectivamente los mercados de los socios al comercio recíproco. La propensión al proteccionismo unilateral y discrecional es una de las explicaciones para ello. Pero tampoco es un instrumento eficaz para llevar adelante negociaciones comerciales internacionales -sean globales o preferenciales- que permitan abrir otros mercados para bienes y servicios originarios en la región.