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La próxima Cumbre del Mercosur en Ouro Preto, coincidirá
con el cumplimiento de los diez años de la aprobación del
arancel externo común. Junto con la eliminación completa
de aranceles y restricciones no arancelarias al comercio recíproco,
el arancel externo fue concebido como uno de los instrumentos vertebrales
del Tratado de Asunción, paso previo a la etapa de más largo
aliento de construcción de un mercado común.
Uno de los supuestos explícitos en la negociación de estos
instrumentos vertebrales era el avance en la coordinación macro-económica
y en la integración sectorial. En estos diez años, no se
ha podido cumplir con ninguno de los dos supuestos. Tampoco se ha avanzado
en el desarrollo de los otros elementos del mercado común, tal
como fueran definidos en el artículo 1º del pacto constitutivo.
Podría incluso llegar a considerarse entonces que, en buena medida,
tal pacto constitutivo plasmado en el Tratado de Asunción, ha sido
superado por la realidad.
También se cumplen los diez años del Protocolo de Ouro
Preto que estableció una estructura institucional con órganos,
procesos de creación normativa y efectos jurídicos de las
reglas aprobadas por consenso. Ella evolucionó recientemente con
la Presidencia del Comité de Representantes Permanentes y la Secretaría
Técnica. Por lo que ha trascendido, la idea sería que ambos
órganos se incorporen a una nueva versión de tal Protocolo
que sería conocido como "Ouro Preto II".
Perspectivas para evaluar la experiencia acumulada
La experiencia acumulada con el Mercosur desde su creación -incluso
desde que se lanzara en 1985 el desarrollo de la etapa bilateral del proceso
de integración entre la Argentina y el Brasil- y en particular,
en estos diez años de vigencia del arancel externo común,
puede ser apreciada al menos desde tres perspectivas complementarias.
La primera es la política. Se relaciona con el signo de las relaciones
que han enhebrado cuatro países que son vecinos y que han acrecentado
en las últimas dos décadas la densidad de su conectividad
en todos los planos. Son relaciones hoy dominadas por la lógica
de la integración, frente a lo que ha sido común en la historia
entre países vecinos en todo el mundo, esto es el predominio de
la lógica de la fragmentación y, en última instancia,
la del dominio hegemónico e incluso la absorción por uno
de ellos. Ello ha sido más frecuente en los subsistemas internacionales
marcados por profundas asimetrías de poder y dimensión económica
entre los vecinos.
Lo cierto es que, más allá de tensiones ocasionales y de
conflictos comerciales naturales, se ha ido consolidando entre los socios
del Mercosur-y entre ellos y sus principales asociados, Chile y Bolivia-
la idea de un "barrio" que aspira a ser de calidad, con confianza
recíproca y "buenos modales".
Es la noción de una zona de paz, cuyo valor internacional se acrecienta
en la medida que pueda ser concebido como un núcleo duro de la
estabilidad política sudamericana. Es un bien público que
debe ser preservado y cultivado a través del ejercicio sutil de
una diplomacia de integración -no sólo gubernamental pero
también de los actores sociales- y del tejido perseverante de una
densa red de conectividad en todos los planos -y no sólo en el
económico y comercial-, ya que la historia universal -e incluso
muchas experiencias contemporáneas- indica que suele ser más
fácil retroceder que avanzar en la orientación y la calidad
de las relaciones entre países vecinos.
Hasta que punto un eventual colapso del Mercosur o su declinación
hacia un plano de marcada irrelevancia económica pudiera tener
un efecto de deterioro en este logro político, es una cuestión
que merece reflexión por parte de todos los que aprecian la inserción
de cada uno de nuestros países en un subsistema regional dominado
por la lógica de la integración y no por la de la fragmentación,
es decir, que valoran la inserción en un "barrio de calidad".
La segunda perspectiva para una evaluación del Mercosur es la
del intercambio comercial. Se relaciona prioritariamente con los flujos
de comercio de bienes entre los socios. En este plano se observan en estos
años de experiencia acumulada, fluctuaciones que pueden ser fundamentalmente
explicadas por disparidades en los comportamientos de las respectivas
economías -especialmente las del Brasil y la Argentina- y, por
momentos, también por pronunciadas disparidades cambiarias.
¿Cuánto del comercio recíproco y de sus fluctuaciones
en los últimos años, puede deberse a la existencia del Mercosur
y de sus reglas de juego, y cuánto es la resultante natural de
la contigüidad geográfica de economías que se abrieron
al mundo y no sólo a la región en la década de los
noventa? Es una pregunta que aún requiere ser respondida con precisión
y con evidencia empírica, a fin de poder clarificar efectos comerciales
negativos y positivos que se le suelen atribuir al Mercosur.
La tercera perspectiva es la de la inversión productiva. Es probablemente
la más importante desde el punto de vista político y no
sólo económico. Significa visualizar el Mercosur como un
instrumento de transformación productiva de cada país socio
y por ende, de incorporación de progreso técnico y de creación
de empleo calificado. Tiene que ver con la capacidad para competir a escala
global y no sólo regional. Es lo que le da sentido ante las respectivas
ciudadanías, a la idea tan difundida en los momentos fundacionales
de abrir para todos el acceso a un mercado de más de doscientos
millones de consumidores.
Es en esta última perspectiva donde el Mercosur -luego de diez
años de unión aduanera aún incompleta- plantea más
preguntas que respuestas a aquel empresario -especialmente pequeño
o mediano- que evalúa la conveniencia de invertir en función
del espacio económico prometido. Son preguntas alimentadas por
una vivencia de reglas precarias, de debate existencial continuo sobre
la conveniencia del Mercosur y sobre sus modalidades - ¿zona de
libre comercio o unión aduanera?-, de un campo de juego desnivelado
y de escasa transparencia en los mecanismos de negociación.
En la perspectiva de un potencial inversor, nacional o extranjero, tres
son las preguntas principales que esperan respuestas claras por parte
de los países miembros. Las tres se refieren al potencial del Mercosur,
como proceso formal de integración, para constituir un real incentivo
institucional y económico a la inversión productiva.
Tales preguntas son:
- ¿están dispuestos los socios -especialmente los dos
de mayor dimensión económica- a aceptar disciplinas colectivas,
que restrinjan su libertad para aplicar discrecionalmente políticas
públicas en materia de desarrollo económico, comercio
exterior e inversiones productivas?;
- ¿en qué consiste la preferencia económica entre
los socios y en que consistiría de concluirse las negociaciones
con la Unión Europea y con los Estados Unidos -sea en el marco
de lo que se denominó el ALCA o, eventualmente, en un formato
4+1 -? o, en otras palabras, ¿cuáles son las ventajas
económicas derivadas del privilegio de ser socio pleno, diferentes
a las otorgadas a países con los cuales el Mercosur se asocia
por medio de acuerdos preferenciales, sea en el ámbito latinoamericano,
en el hemisférico, en el bi-regional o en el global?, y
- ¿cómo se garantiza el respeto a la preferencia económica
pactada entre los socios? ¿es que, por ejemplo, quien invierte
en Uruguay o en Paraguay en función del espacio integrado goza
de las mismas garantías de acceso a los mercados de los demás
socios -especialmente de la Argentina y del Brasil-, que hoy tiene quien
invierte en Lituania o en Eslovenia en función del mercado de
la Unión Europea?
En diciembre próximo, en los resultados de la Cumbre de Ouro Preto,
muchos empresarios -especialmente pequeños y medianos- y sus trabajadores,
buscarán al menos un principio de respuesta a estas preguntas.
Las buscarán en la adopción de compromisos exigibles, que
no puedan ser fácilmente dejados de lado. Según fueren las
respuestas, los empresarios se inclinarán o no a tomar en serio
al Mercosur, es decir, a invertir en función del mercado ampliado.
Cuestiones relevantes para un Mercosur con futuro
Desde el origen del proceso de integración, la relación
entre la Argentina y el Brasil ha sido un factor central para su vitalidad
y credibilidad. En la actualidad, al menos dos tendencias parecen coexistir
en tales relaciones con respecto al Mercosur.
Por un lado, se observa la persistencia de una clara voluntad política
de continuar construyendo el espacio de integración económica,
como parte de las estrategias más amplias de inserción de
cada país en el mundo y en la región sudamericana. Los Presidentes
Kirchner y Lula así lo han puesto de manifiesto en forma reiterada.
Por otro lado, son notorias las dificultades metodológicas que
se han planteado en los últimos años en el desarrollo del
proceso de integración.
En nuestra opinión, las deficiencias metodológicas se manifiestan,
sobre todo, en la capacidad institucional para administrar desajustes
temporales o estructurales que generan conflictos comerciales entre los
socios, y para producir reglas de juego que, a la vez que reflejan los
intereses nacionales de los países miembros -asumiendo que ellos
están correctamente definidos-, tengan un fuerte potencial de penetrar
en la realidad, es decir, de ser cumplidas -criterio de efectividad de
las reglas- y de alcanzar, por lo tanto, los objetivos que con ellas se
procura lograr -criterio de eficacia-.
Tales reglas son esenciales para avanzar en la construcción gradual
del Mercosur y, en particular, para introducir las adaptaciones requeridas
por los continuos cambios en las realidades externas e internas de los
países socios. Su efectividad y eficacia, son por lo demás
fundamentales para la aceptación social de los compromisos asumidos,
por ser percibidas como generadores de un cuadro de ganancia mutua entre
los socios -criterio de legitimidad social-.
Lo cierto es que, en ocasión de recientes conflictos comerciales
entre las dos principales economías del área, se ha puesto
una vez más de manifiesto que el Mercosur los procesa mal. Podría
decirse que tiene un mal "aparato digestivo". Como ya ocurriera
en otras oportunidades, en esta ocasión ellas también generan
tensiones de fuerte impacto social, incluso desproporcionadas a la magnitud
de los flujos de comercio involucrados. Desorientan a la opinión
pública, que recibe mensajes contradictorios entre una alianza
épica llena de virtudes y las peleas, hoy por heladeras, ayer textiles
y calzado, luego por automóviles y sus auto-partes.
Lo bueno es que las diferencias luego se diluyen y dejan de ser noticia.
Lo malo es que contribuyen a una erosión por goteo de la imagen
del Mercosur y aumentan su pérdida de credibilidad. Es peor aún
si los socios no tienen -y ninguno parece tener- un "plan B"
sustentable. Es decir un plan viable de inserción económica
internacional que a la vez contribuya a la consolidación de una
región sudamericana dominada por la lógica de integración
y, por lo tanto, por la paz y la estabilidad política en el marco
del predominio de la legitimidad democrática en cada uno de los
países que la componen.
Conviene entonces una discusión serena y un diagnóstico
preciso. ¿Qué es lo que anda mal en el Mercosur? ¿La
idea estratégica o la forma de llevarla adelante?
Si bien en el calor del debate público se efectúan afirmaciones
contundentes -tales como que "el Mercosur ha fracasado" y otras
de similar tono-, no se observa en ninguno de los socios una posición
firme en cuanto al abandono de la idea que encarna el Mercosur. Como se
señaló antes, al menos en los gobiernos actuales ello está
descartado. Tampoco tiene asidero profundo en las opiniones públicas.
Quizás por que todos estamos conscientes del sabor amargo que tendría
un fracaso -además del descrédito internacional y de sus
consecuencias en el complicado escenario sudamericano-. Si hubiera que
reconocer tal fracaso, difícil sería no hacer luego algo
parecido al Mercosur. ¿Y alguien creería en ello?
A pesar de las apariencias, el debate no parece ser entonces de tipo
existencial. Parece más bien centrado en el cómo del trabajo
conjunto entre los socios, es decir en lo metodológico. El eje
de tal debate cruza por una cuestión central en un proceso de integración
voluntaria entre naciones vecinas y con desigual poder relativo: cómo
distribuir costos y beneficios o, en otros términos, cómo
resolver la cuestión de quiénes ganan y quienes pierden.
La fórmula para esta cuestión es simple de definir y difícil
de llevar a la práctica. Se trata por cierto de que todos perciban
que ganan más dentro del club que fuera. Y el problema en el Mercosur
es que, como consecuencia de asimetrías de tamaños, de competitividades
relativas, de situaciones macroeconómicas coyunturales, recurrentemente
hay quienes perciben -o creen percibir- que son perdedores sistemáticos.
Pueden ser países, como los casos de Paraguay o Uruguay. O sectores
industriales o agrícolas sensibles, en cualquiera de los socios.
Se suele sostener que la solución es retrotraer el Mercosur a
una zona de libre comercio. Bien en teoría. En la práctica
plantea enormes problemas. No hay zona de libre comercio moderna sin reglas
de origen específicas. Las zonas de comercio conocidas, que han
proliferado en los últimos años en la región y en
otras, ponen de manifiesto que es con tales reglas de origen específicas
que se discrimina entre socios y no socios.
Al respecto cabe preguntar: ¿Sería fácil una negociación
de reglas de origen específicas en un clima de fracaso del proceso
actual del Mercosur? ¿Y es que, acaso, los problemas recurrentes
que se observan en los últimos años, no se originan precisamente
en el comercio intra-Mercosur de bienes y de servicios, en buena medida
como consecuencia de que los supuestos antes mencionados -coordinación
macro-económica e integración productiva sectorial- y que
fueran explicitados al negociarse el Tratado de Asunción, no pudieron
ser cumplidos?
Creo que abordar en profundidad el debate metodológico es impostergable.
Es conveniente basarlo en un diagnóstico de cuáles son los
problemas sensibles; realizarlo a través de un diálogo franco
y de la negociación, y colocarlo en la perspectiva de un salto
hacia delante. No de un salto a un vacío lleno de ilusiones, un
nuevo espejismo. Pero sí de un salto hacia reglas de más
calidad y realismo que las actuales.
El debate metodológico ha de requerir mucho liderazgo político
e imaginación técnica. Brasil, por ser el país de
mayor dimensión económica que ejerce este semestre la Presidencia
temporal del Mercosur, tiene una responsabilidad principal.
En tal sentido cabe destacar que se observa una actitud cada vez más
escéptica respecto al Mercosur por parte de empresarios y economistas
del Brasil. Múltiples artículos de especialistas y editoriales
de los principales diarios, así lo ponen en evidencia. Desde el
punto de vista de la estrategia negociadora de los otros socios, pero
en especial de la Argentina, conviene tratar de entender cuál es
la perspectiva predominante en el Brasil con respecto al Mercosur, al
menos tal como ella se refleja en la prensa del país.
Los siguientes serían algunos elementos del diagnóstico
que parecerían prevalecer en sectores relevantes del Brasil, especialmente
en los que podrían considerarse como los sectores más escépticos
en relación al Mercosur:
- Los actuales conflictos comerciales del Mercosur, se deberían
fundamentalmente a deficiencias estructurales que afectan la competitividad
relativa de sectores industriales de la Argentina; serían consecuencia
de las propias políticas económicas aplicadas en los últimos
años y de la falta de respuesta empresaria a las oportunidades
abiertas en el mercado del Brasil e, incluso, de los otros socios y
de Chile;
- El hecho de que la balanza comercial bilateral sea ahora deficitaria
para la Argentina y que la tendencia sea a acrecentar la brecha, es
lo que estaría impulsando al gobierno argentino a aplicar medidas
proteccionistas, incluso violando las reglas pactadas; cabría
esperar más proteccionismo hacia el futuro;
- La Argentina no estaría, al menos en plazos cortos, en condiciones
de superar las deficiencias de competitividad relativa que se observan
en varios de sus sectores industriales;
- El mercado argentino es más atractivo ahora que hace dos años,
pero habrían perdido importancia relativa con respecto a otros
mercados de exportación para los sectores industriales del Brasil,
incluso en el sector automotriz;
- En el peor de los escenarios, los productos de origen Brasil en la
Argentina sólo podrían perder la preferencia comercial
resultante del Mercosur; nunca podrían recibir un tratamiento
más restrictivo que el aplicado a terceros países; en
muchos casos los productos brasileños podrían competir
en el mercado argentino aún sin la preferencia comercial; difícil
sería un escenario en el que la Argentina aumente drásticamente
sus restricciones a las importaciones de todos los orígenes,
salvo para algunos sectores muy sensibles;
- En las condiciones actuales, difícil sería para la Argentina
aceptar la idea de una integración económica más
profunda con el Brasil, esto es, avanzar en la línea de un mercado
único;
- La capacidad del Brasil de tirarle un "ancla" a la Argentina
en materia de inversiones directas y de financiamiento de inversiones
industriales, es relativamente limitada;
- Sin embargo, preservar el Mercosur es para el Brasil un objetivo valioso
de su política exterior y útil en sus negociaciones comerciales
internacionales, en particular, por el "efecto-legitimidad social"
de un eventual acuerdo de libre comercio con los EEUU; pero sobre todo
es valioso para el Brasil cooperar para que la Argentina pueda finalmente
superar sus actuales dificultades;
- En síntesis: el Mercosur y la Argentina tendrían hoy
un menor valor relativo para el desarrollo económico del Brasil
e, incluso, para la estrategia de inserción internacional de
sus empresas, que el que tenía al comienzo del proceso; es un
mercado en el cuál las empresas brasileñas podrían
competir aún sin preferencias comerciales; el mayor interés
por preservar el Mercosur proviene de los responsables de la estrategia
internacional y de la política exterior del Brasil, en particular,
en relación al espacio sudamericano, a las relaciones con los
EEUU y a las negociaciones comerciales internacionales (aunque hoy menos
que antes).
En lo inmediato -esto es, en este segundo semestre de 2004- parecería
ser conveniente focalizar la agenda negociadora en relación al
Mercosur, en muy pocas cuestiones centrales. Ellas, sin perjuicio de las
acciones que se desarrollen en el espacio más amplio sudamericano,
especialmente en materia de libre comercio con la Comunidad Andina de
Naciones, de integración energética y de infraestructura
física.
Las principales cuestiones centrales de una agenda de acción inmediata
del Mercosur, podrían ser las siguientes:
- Algún tipo de mecanismo de flexibilización pautada y
temporaria de las reglas de juego que se aplican al comercio intra-Mercosur.
Una hipótesis de máxima, sería reestablecer cláusulas
de salvaguardia a través de una Decisión del Consejo del
Mercosur. Convendría evitar darle un carácter de relativa
automaticidad, incluso para prevenir una avalancha de demandas de sectores
industriales. Una modalidad sería darle a la Secretaría
del Mercosur un papel en el análisis técnico de la situación
concreta que requiere de flexibilización temporaria. Una hipótesis
de mínima, sería establecer la obligación de consulta
entre los socios y dejar librada las medidas concretas al acuerdo que
se logre entre los gobiernos, con participación de los respectivos
sectores empresarios. Precedentes a tomarse en cuenta en la elaboración
de reglas de juego del Mercosur en la materia, podrían ser mecanismos
del estilo del artículo 22 del ACE 14 y de los artículos
26-segundo párrafo y 107 del viejo Tratado de Roma . Tendría
la ventaja de eliminar el argumento que ha utilizado el gobierno del
Brasil, cada vez que señala que un acuerdo voluntario de restricción
de exportaciones podría ser vulnerable en la perspectiva de su
legislación de defensa de la competencia. Una norma Mercosur
permitiría darle cobertura jurídica a tales restricciones
"voluntarias" y facilitaría un control eficaz por parte
de los gobiernos;
- Asignarle mucho énfasis y prioridad política a acuerdos
formales orientados a la integración de cadenas de valor, sea
en el marco de los actuales foros de competitividad, o utilizando la
Decisión CM 3/91 que sigue vigente, o generando un nuevo marco
normativo. La creación de facilidades financieras para proyectos
que se desarrollen como resultado de acuerdos de integración
productiva, podrían incluso ser una de las resultantes de la
cooperación económica que finalmente resulte de la asociación
bi-regional con la Unión Europea;
- Encarar la cuestión del arancel externo común, utilizando
toda la flexibilidad que tolera el artículo XXIV-8, del GATT-1994;
- Acordar programas de integración solidaria en relación
al Paraguay y al Uruguay, que signifique reconocer un Mercosur de geometría
variable y de múltiples velocidades, tanto en relación
al comercio intra-Mercosur, como en relación al AEC;
- Elaborar un código de conducta en materia de incentivos a la
inversión y al comercio intra-Mercosur, por ejemplo, en las líneas
del que se incluye para las inversiones en el acuerdo de comercio interno
del Canadá de 1994 .
Estas y otras cuestiones vinculadas con el funcionamiento de las instituciones
del Mercosur deberían ser parte necesaria de un intenso debate
entre los socios y dentro de cada uno, con respecto al futuro de un proceso
de integración regional, concebido como funcional a la transformación
productiva conjunta y a la inserción competitiva en la economía
global.
La participación de los empresarios y demás sectores de
la sociedad civil, especialmente en el ámbito de foros conjuntos
del Mercosur, facilitaría que tal debate refleje los intereses
a veces diferentes de todos los protagonistas relevantes de cada país
miembro. La reciente creación de la Coalición Empresaria
Argentina-Brasil, podría brindar un espacio adecuado para el análisis
y articulación de consensos en torno a nuevas modalidades operativas
del Mercosur, sin perjuicio de la participación prevista de empresarios
de los otros dos países socios y, eventualmente, también
de los asociados.
La transparencia ¿una cualidad valiosa pero escasa en el Mercosur?
La cuestión de la transparencia en sus procesos de decisión
requiere hoy una atención especial en el debate sobre el futuro
del Mercosur.
En efecto, la transparencia es una cualidad diseminada en los últimos
años en las negociaciones comerciales internacionales. Un espacio
negociador que no es transparente comienza a ser percibido como antiguo,
propio de un mundo que fue. Al menos dos factores han impulsado el cambio:
Internet y las demandas de la sociedad civil y de sus organizaciones.
Se potencian mutuamente. Parecen irreversibles.
Crecientemente, las páginas Web de organismos internacionales
y de gobiernos, permiten acceder en tiempo real a información relevante
para entender qué se negocia y cuál es la posición
oficial de los negociadores. Incluso, podría sostenerse que la
calidad de un organismo o de una repartición pública -al
igual que la de las empresas y demás instituciones- se revela en
la de su página Web.
Cuando existe transparencia -y no siempre es así- hay beneficios
políticos -se facilita la participación de sectores interesados
y la construcción de la necesaria legitimidad social-, económicos
-se permite a las empresas trazar con tiempo sus estrategias de adaptación
a nuevas condiciones de competencia económica- y culturales -se
demuestran las virtudes de la alianza implícita entre la idea de
sociedad abierta y las tecnologías de información-.
En materia de transparencia, el Mercosur no ha terminado aún
de cruzar la línea divisoria entre antigüedad y modernidad.
Cualquier usuario de Internet podrá apreciar lo difícil
que resulta conseguir información actualizada sobre lo que en él
se negocia. Los textos de propuestas de nuevas reglas sobre temas relevantes,
sólo se conocen una vez aprobadas. Ello afecta incluso la eficacia
de mecanismos como el Foro Consultivo Económico y Social. La palabra
"reservado" es de uso común en los anexos de reuniones
técnicas e incluso en las del Grupo Mercado Común y la Comisión
de Comercio. El informe semestral de la Secretaría Técnica
-excelente diagnóstico sobre el estado actual del Mercosur y sobre
los problemas que enfrenta- salió de su página Web, luego
de haber sido difundido. Una buena noticia ha sido -cualesquiera sean
las razones que la explican- el que se publicara la oferta que el Mercosur
envió a la Unión Europea. Una mejor noticia hubiera sido
que el proyecto de acuerdo en todos sus componentes también estuviera
en Internet.
La transparencia es difícil de disociar de las ideas de cambio
y de progreso. Más allá de edades e ideologías, permite
distinguir a negociadores que valoran la opinión de sus ciudadanos
de quienes, aún sin darse cuenta, no lo son.
A fin de mejorar la calidad institucional del Mercosur -objetivo de claro
sentido político y económico, si se quiere avanzar en su
credibilidad ante ciudadanos, inversores y terceros países- el
alcanzar niveles razonables de transparencia en los procesos de producción
de reglas de juego, es uno de los desafíos que requiere ser encarado
con decisión por los países socios. Ouro Preto, en diciembre,
es una oportunidad para dar también en este plano, pasos concretos.
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