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Casi diez años después de firmado el Acuerdo marco de
Madrid (1995) entre la Unión Europea y el Mercosur, es posible
plantear algunas preguntas en torno a la experiencia acumulada en el camino
ya recorrido, a fin de llegar al ambicioso objetivo de concretar una asociación
estratégica bi-regional con contenido político y económico
relevante.
Cabe tener presente que ambas regiones han reconocido desde el comienzo
el valor político y estratégico -y no exclusivamente económico
y comercial- de la asociación bi-regional, así como lo difícil
que resultaría lograr que las negociaciones culminaran con éxito
en los plazos establecidos.
Las negociaciones han sido efectivamente largas, complejas y, sobre todo,
arrítmicas. Por momentos han entrado en prolongadas mesetas sin
acciones relevantes. Hasta la etapa final han predominado dificultades
e incertidumbres.
A veces se ha generado la sensación, quizás incorrecta,
que ninguna de las partes podía reconocer que no estaba en condiciones
de llegar a un acuerdo, al menos concediendo lo mínimo que la otra
parte podía considerar como aceptable.
Incluso, el seguimiento de las negociaciones por los medios de comunicación
-muchas veces la única fuente accesible para quienes no fueran
negociadores- dejaba la impresión -quizás también
incorrecta- de que la principal preocupación de cada parte era
hacer recaer sobre la otra la responsabilidad de un eventual fracaso.
Y en última instancia, ambas partes parecían coincidir,
por distintos motivos, en evitar que se instalare la idea de que el no
cumplimiento del plazo proclamado pudiera ser visualizado como un fracaso.
Las principales dificultades enfrentadas en estas negociaciones han tenido
que ver, entre otros factores con:
- el grado de ambición en los objetivos perseguidos -un acuerdo
de asociación estratégica, asentado sobre tres pilares,
uno político, el otro de cooperación económica
y el tercero, de libre comercio entre dos uniones aduaneras con distintos
grado de avances reales en su evolución-;
- las pronunciadas asimetrías entre ambas partes -definidas en
términos de dimensión económica de los respectivos
espacios regionales y de grado de desarrollo relativo de sus miembros-;
- las también fuertes diferencias en el valor relativo y el grado
de prescindibilidad, de cada región con respecto a la otra, en
particular en términos de seguridad, de comercio, de inversiones
y de progreso técnico;
- las diferencias institucionales -existencia, en un caso, de un órgano
común que negocia en nombre del bloque económico bajo
un mandato establecido por los países miembros y, en el otro,
la coordinación rotativa de las negociaciones a cargo de un país
miembro en ejercicio de la presidencia semestral y sin intervención
de un órgano técnico que asegure la continuidad y que
exprese la visión de conjunto de los socios-, y
- la simultaneidad de las negociaciones con las desarrolladas -sobre
agendas similares- en el ámbito de la Organización Mundial
del Comercio y en el del ALCA, esto es con los Estados Unidos, país
con especial gravitación política y económica tanto
en el Mercosur como en la Unión Europea.
Sin perjuicio de muchas otras, algunas de las preguntas más relevantes
a responder y que surgen en vísperas de cumplirse el plazo fijado
para la conclusión de las negociaciones -esto es el próximo
31 de octubre-, parecerían ser las siguientes:
- ¿es que los métodos de trabajo y de articulación
de intereses que se han empleado en el desarrollo de las negociaciones,
han estado adaptados a las complejidades y ambición de los objetivos
procurados?;
- ¿se ha logrado reflejar a través de los mecanismos de
negociación empleados, la visión política y estratégica
que ambas partes han proclamado formalmente como orientadora de la construcción
de la asociación bi-regional?;
- ¿han estado suficientemente vinculadas entre sí, las
negociaciones desarrolladas en torno a los tres principales pilares
de la asociación bi-regional, esto es, el político, el
de la cooperación, y el del espacio de libre comercio en el marco
de la normativa de la OMC?;
- ¿ha habido una razonable continuidad en los equipos negociadores
y, además, en el caso concreto del Mercosur, un grado adecuado
de coordinación tanto en la definición de los objetivos
a alcanzar, como en la de los contenidos concretos de las negociaciones?;
- ¿es el de las Cumbres periódicas entre el Mercosur y
la Unión Europea -desarrolladas en el marco de la Cumbre más
amplia y, por lo tanto, heterogénea entre la Unión Europea
y América Latina- un mecanismo idóneo para asegurar un
suficiente y real impulso político a la construcción de
una asociación bi-regional con las características antes
mencionadas -al menos con las modalidades concretas con las cuales ellas
se han desarrollado?;
- ¿la participación de la sociedad civil y de sus representantes
-especialmente, los parlamentos y las instituciones empresarias y sindicales-,
ha sido la adecuada para reflejar los intereses de todos los potenciales
ganadores y perdedores de ambas regiones, y para lograr construir un
consenso que aspire a contar con una legitimidad social sustentable?;
- ¿se ha asegurado un grado elevado de transparencia sobre las
negociaciones, a fin de permitir su seguimiento y decodificación
por las respectivas sociedades civiles, sectores interesados y medios
académicos, diseminando a través de Internet y en forma
oportuna, los proyectos de textos -como ocurriera en el caso del ALCA-
y las respectivas ofertas negociadoras -como es frecuente en la actualidad
en diferentes países?;
- ¿qué impacto han tenido en el desarrollo de las negociaciones
bi-regionales, tanto las dificultades para avanzar en el cumplimiento
de la agenda acordada en Doha para las negociaciones comerciales multilaterales
-con la consiguiente postergación de los plazos-, como el estancamiento
producido en los últimos meses en las negociaciones hemisféricas
con los Estados Unidos en el ámbito del ALCA?;
- ¿se han extraído suficientes consecuencias prácticas
-tanto en el plano de las negociaciones gubernamentales, como en los
de las diplomacias empresaria y académica- de la dimensión
triangular de la relación que en materia política y estratégica,
y en el plano de la competencia económica, del comercio y de
las inversiones, existe -y en realidad ha existido siempre- entre los
países miembros del Mercosur, los de la Unión Europea
y los Estados Unidos?
- ¿se han explorado todas las opciones que permite el marco establecido
por las reglas de juego de la OMC, como por ejemplo, para concluir un
primer acuerdo conteniendo un "stock preferencial" inicial
suficiente a fin de cumplir con el artículo XXIV del GATT-1994
y abrir luego un proceso negociador pautado -agenda negociadora y cronograma-destinado
a profundizar dicho "stock preferencial" a la luz de los resultados
de la Rueda Doha -esto es, un "stock preferencial Doha-plus"?;
- ¿se han explicitado en forma suficiente a las respectivas opiniones
públicas -incluyendo sus legítimos representantes en los
Parlamentos- los criterios utilizados para apreciar el valor de los
resultados que se aspira alcanzar con las negociaciones bi-regionales,
en particular, en términos de inversiones que faciliten la transformación
productiva y la integración económica entre los países
miembros del Mercosur?, y
- ¿ha existido una correlación entre el interés
formalmente atribuido por ambas partes a la construcción de la
asociación bi-regional y la energía política de
alto nivel realmente empleada para lograr tan ambicioso objetivo?
Las respuestas a estas preguntas y a otras que puedan surgir del necesario
debate público sobre la experiencia acumulada por las dos regiones
en estos últimos años -tras decenas de reuniones, incluyendo
las del más alto nivel político, con cientos de horas de
negociaciones y fuertes expectativas generadas-, permitirán enriquecer
la nueva etapa de las relaciones entre la Unión Europea y el Mercosur,
cualquiera que ella sea a la luz de los resultados que se hayan evidenciado
al 31 de octubre de 2004.
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