Con nuevos gobiernos en tres de sus países miembros -incluyendo los de mayor dimensión económica-, es válida la pregunta sobre si el Mercosur está entrando en una nueva etapa, tras atravesar un prolongado período de inercia y de pobreza en su desarrollo.

Los claros pronunciamientos del Presidente Lula sobre la importancia que el Brasil le atribuye al Mercosur, son signos positivos en relación al futuro del proyecto conjunto de integración con la Argentina, el Paraguay y el Uruguay. A ellos se agrega, ahora, los del nuevo Presidente de la Argentina, Nestor Kirchner.

Sin embargo, son pronunciamientos que deben ahora traducirse en propuestas concretas, si es que se aspira a instalar elementos objetivos favorables a la credibilidad en el Mercosur por parte de ciudadanos, inversores y terceros países. Tales propuestas tienen que ver, en mi opinión, con una clara voluntad política de los socios, especialmente los de mayor dimensión económica, de cumplir con los compromisos libremente asumidos y, por ende, de restringir su recurrente tendencia a prácticas unilaterales que los violan o los distorsionan. Es decir, que el Mercosur sólo volverá a ser creíble, en la medida que los hechos demuestren que está efectivamente orientado por reglas que se cumplen ("rule-oriented process").

La cuestión planteada en el primer párrafo tiene relevancia por lo menos por dos motivos. El primero, es que se observa en los cuatro países miembros un recurrente debate sobre el futuro del Mercosur. El segundo, es que según sean los alcances y la calidad de metodologías e instrumentos de integración que se utilicen en el futuro, dependerá la capacidad del Mercosur de ser un marco eficaz para la transformación productiva de cada socio, y para operar como plataforma que permita mejor competir y negociar en el plano internacional.

Un debate necesario
¿Tiene futuro el Mercosur? Y en tal caso ¿cuáles deben ser las metodologías de integración que se empleen en su construcción futura?. ¿Cómo se relacionará con otros procesos de liberación comercial en los que participarán sus socios, en particular a escala hemisférica en el ALCA o en el "4+1" con los Estados Unidos?. ¿Cómo potenciar los resultados ya logrados -tanto en el plano comercial como en el político- y cómo aprovechar las lecciones que pueden extraerse de la experiencia pasada?. ¿Cómo lograr que sea un instrumento que le permita a sus socios mejor competir y negociar en el escenario internacional?.

Las anteriores, son algunas de las preguntas que están en el centro de un debate que se observa con fuerza creciente en los países socios. Es un debate positivo y oportuno. Positivo, pues es útil someter a crítica constructiva un proceso político y económico, que incide en la calidad de la inserción internacional de cada uno de los países miembros y que en los últimos años ha puesto en evidencia serias falencias. Oportuno, pues coincide con el inicio de nuevos períodos gubernamentales en tres de los socios -Argentina, Brasil y Paraguay-; con el avance de negociaciones complejas y resultados aún inciertos -en la OMC, el ALCA y con la Unión Europea-, y con la instalación de una agenda de seguridad internacional -global y regional-, que puede poner a prueba la capacidad de los socios de articular sus visiones e intereses en el plano externo, especialmente en sus relaciones con los Estados Unidos. La experiencia de los países de la Unión Europea en ocasión de la guerra en Irak, demuestra que no es fácil conciliar políticas externas entre los socios de un espacio de integración económica.

Al menos dos factores impulsan el debate. Por un lado, la percepción de que a pesar de los importantes resultados logrados en las últimas dos décadas -es decir a partir del lanzamiento en 1986 del programa de integración bilateral entre la Argentina y el Brasil, que conduciría luego a su creación-, la situación actual del Mercosur dista de ser envidiable. Tiene un problema de credibilidad, interno y externo. Problema alimentado por la situación económica que a partir de 1998 ha afectado a los socios -agravada más recientemente por la crisis argentina e incluso por el comportamiento de la economía brasilera-, y que ha incidido en el deterioro del comercio recíproco y en las estrategias empresarias en sectores relevantes como es el automotriz. Pero que también es alimentado por la baja calidad de sus reglas de juego, que no han contribuido a generar un horizonte previsible para los inversores. Incluso muchas de las normas formalmente aprobadas nunca han penetrado en la realidad. Además se han producido situaciones reiteradas de incumplimiento de compromisos jurídicos contraídos a partir del Tratado de Asunción.

Por otro lado, es un debate impulsado por la percepción de que tal como está el Mercosur no es un instrumento plenamente eficaz para la transformación productiva, la competitividad internacional y las negociaciones comerciales de sus socios. Si bien se entiende que no se le pueden atribuir los serios problemas económicos que se han producido en algunos de los socios, el proceso de integración tampoco ha contribuido a evitarlos o a atenuar sus efectos.

Dos dimensiones del debate
Dos dimensiones se destacan en el debate actual. Una es existencial, la otra metodológica o instrumental.

La dimensión existencial se refiere al sentido estratégico del trabajo conjunto, sistemático y permanente entre los socios. Tiene que ver con la conveniencia de impulsar una estrategia de integración -no sólo económica- entre los cuatro socios, incluyendo su extensión a Chile. Pocos cuestionan tal conveniencia. Los que lo hacen, plantean dos opciones no excluyentes entre sí: la primera, es la de una estrategia de inserción internacional individual por medio de acuerdos bilaterales de libre comercio con otros países, en especial con los Estados Unidos y con la Unión Europea. El modelo en tal visión, sería Chile. La segunda, es la de privilegiar una alianza estratégica con los Estados Unidos, que implicaría un acuerdo de libre comercio bilateral o la incorporación al NAFTA. En ambos casos, la consecuencia práctica sería abandonar el Mercosur, o su transformación en una zona de libre comercio, o su dilución en el ALCA, o limitarlo sólo a su dimensión política. En mi opinión, en los planteos conocidos al respecto, se subestiman los efectos jurídicos -derechos adquiridos por quienes han invertido en función del Mercosur formalmente prometido-; los de política comercial -si se retrocede a una zona de libre comercio habría que renegociar la liberación arancelaria ya lograda, que supone la existencia de un arancel externo común y el logro posterior de un mercado común, y habría que negociar reglas de origen específicas-, y los de credibilidad internacional -¿porqué habría de creerse en compromisos que en el futuro asuman países que no han podido cumplir con lo pactado con anterioridad?-.

Los gobiernos actuales han reafirmado, con razón, la necesidad de profundizar la estrategia de inserción en el mundo a través del fortalecimiento del Mercosur en su concepción original -a partir del establecimiento de una unión aduanera, la construcción gradual de un mercado común, abierto al mundo a través de negociaciones en la OMC, con los Estados Unidos y con la Unión Europea-. Ha sido la posición asumida por el Presidente Lula en el Brasil.

El nuevo gobierno argentino ha anunciado que continuará al respecto, con la misma política. En los hechos -si no siempre en la retórica- ha sido en lo sustancial, las políticas seguidas desde que en 1986 se lanzara la idea de una alianza estratégica entre la Argentina y el Brasil. Y es que en el debate existencial se suele desconocer una realidad, que el estadista no desconoce a la hora de adoptar decisiones. Ella es que el Mercosur, más que un proceso de integración, es hoy el nombre de una región que coexistirá con sus países socios aún cuando se diluyan los compromisos del Tratado de Asunción. Quienes tienen responsabilidades gubernamentales, no puede subestimar el impacto político y económico del principal logro del Mercosur, que es el desarrollo de un espacio de paz y de cooperación entre naciones contiguas, con irradiación sobre América del Sur. Se sabe que entre naciones contiguas la opción a la lógica de la integración suele ser la de la fragmentación. La experiencia europea es elocuente en tal sentido. Nadie se beneficiaría entonces con la dilución del Mercosur. Podría tener efectos incalculables para la estabilidad de América del Sur. Y ésta realidad es también la que perciben las opiniones públicas de los cuatro socios, que se continúan manifestando a favor de la idea estratégica del Mercosur, aunque no compartan necesariamente las metodologías de integración que se han aplicado en los últimos años.

La dimensión metodológica o instrumental, a su vez, tiene que ver con los métodos empleados para desarrollar el Mercosur, incluyendo mecanismos de decisión, técnicas de integración de mercados -unión aduanera o zona de libre comercio- y calidad de reglas de juego. Es la dimensión que requiere más atención en la actualidad.

Lo recomendable sería profundizar este debate en torno a los cuatro pilares básicos de un proceso de la naturaleza del Mercosur. Ellos también se observan en la experiencia de otros casos de asociaciones voluntarias entre naciones soberanas, que buscan integrar en forma sistemática y permanente sus mercados -cualesquiera que sean las técnicas empleadas al efecto, por ejemplo de zona de libre comercio o de unión aduanera-.

Tales pilares son: cómo afirmar la confianza y lealtad entre los socios, basada en intereses y ganancias mutuas; cómo profundizar la preferencia económica, con técnicas compatibles con el artículo XXIV del GATT-1994 -artículo que contiene definiciones ambiguas y amplias, sobre los requisitos que deben reunir tanto las zonas de libre comercio como las uniones aduaneras-; cómo asegurar un mínimo de disciplinas colectivas, en torno a reglas de juego que sean a la vez previsibles -es decir que se cumplan- y flexibles -es decir que permitan adaptaciones pautadas a los cambios en las realidades o a situaciones de emergencia-, y cómo perfeccionar métodos de articulación de intereses y de solución de conflictos comerciales, a partir de una mejor organización interna de cada socio para participar en el proceso de integración.

Un debate serio sobre la dimensión metodológica e instrumental del Mercosur, que se traduzca en decisiones políticas sustentables, permitiría absorber dudas existenciales y diluir la actual crisis de credibilidad. Si así fuera, se podría lograr el objetivo original de desarrollar un contexto favorable a la solución de los múltiples desafíos internos y externos, que confrontan hoy y seguirán confrontando los países socios. Para asegurar de un Mercosur que sea a la vez eficaz y creíble, se requerirá una fuerte dosis de liderazgo político y de creatividad técnica.

Una forma de tornar práctico el debate sobre las futuras metodologías de construcción del Mercosur -que permitan aprovechar los avances logrados y las lecciones que pueden extraerse de casi dos décadas de integración-, sería el enfocarlo a partir no sólo de los requerimientos de las negociaciones comerciales en curso (OMC, ALCA y con la Unión Europea), sino también -y sobre todo- de la necesidad que los socios tienen de prepararse para competir en los espacios económicos ampliados que deberían resultar de tales negociaciones.

En torno a dos ejes de dimensión política se definirá en adelante el futuro del Mercosur. El primero es el de la intensidad y calidad de la alianza estratégica entre la Argentina y el Brasil. El segundo es el de las agenda externas que deberán atender los cuatro socios, en particular en el plano de la seguridad internacional y de las negociaciones comerciales.

El Mercosur y la alianza estrategia entre la Argentina y el Brasil: la experiencia de dos décadas
Desde su creación el Mercosur ha estado arraigado en la alianza estratégica que las dos principales economías sudamericanas, la Argentina y el Brasil, comenzaran a enhebrar a partir de 1986, con los acuerdos bilaterales concluidos por los Presidentes Alfonsin y Sarney.

Tras casi dos décadas de construcción, la alianza estratégica entre la Argentina y el Brasil aparece hoy como sólida en su esencia. Tiene raíces que penetran hondo en la historia, en la geografía y en la racionalidad. La experiencia acumulada en estos años está cargada de lecciones que, bien aprovechadas, permitirían seguir su construcción en el futuro, en particular teniendo en cuenta las oportunidades y desafíos que el fenómeno de la globalización -en su expresión más simple de un acortamiento de todo tipo de distancias -a escala planetaria- entre las naciones y de un aumento sustancial de la permeabilidad de toda sociedad a la influencia de factores externos-, presenta a cada uno de los dos países.

Como se señalara antes, es una alianza que enfrenta hoy una coyuntura difícil, entre otras razones, por los desafíos que encaran las economías de los dos socios, en especial la Argentina, y que requieren adaptaciones creativas en el Mercosur, principal instrumento que la expresa.

En 2001, cuando el profesor Celso Lafer recibió el título de Doctor Honoris Causa de la Universidad de Buenos Aires, se refirió a dos dimensiones del análisis de la trayectoria conjunta de las que son, por tamaño y capacidad de gravitación, las dos principales naciones del espacio sudamericano.

Una primera dimensión, se refiere a algunas de las fuerzas profundas que han impulsado la idea de construir una alianza estratégica entre ambas naciones, con el apoyo constante de sus opiniones públicas. Al explorar en la historia del siglo XX los pronunciamientos e iniciativas que condujeron, primero al programa bilateral de integración entre la Argentina y el Brasil y luego, al origen del Mercosur, el entonces Canciller Lafer constata con Bobbio que la Historia no recomienza "ex novo" cada diez años. Es, por el contrario, la resultante de un proceso de acumulación de experiencias a través de los años. Repasa al respecto, un camino nutrido por el pensamiento de ilustres brasileros comprometidos con la idea de una relación especial entre las dos naciones, tales como Rui Barbosa ("los antagonismos aparentes se resuelven por mutuas concesiones.....y éstas son las condiciones en que se pueden desarrollar, paralelamente y en cooperación, la Argentina y el Brasil, y no habrá error, al decir que todo en su situación natural los aproxima, y que sólo una superficial interpretación de sus necesidades podría desunirlos") y el Barón de Rio Branco, al promover el Tratado de cordial inteligencia y arbitrio entre Brasil, Argentina y Chile -el ABC- como instrumento que permitiese "asegurar la paz y estimular el progreso de la América del Sur". Camino nutrido en sus antecedentes remotos además, de impulsos políticos de líderes de la talla de Roca y Campos Salles, en los umbrales del siglo XX, y de Kubistschek y Frondizi en los años cincuenta.

En mi opinión, mantener la dirección estratégica trazada al promediar los años 80 y luego con la creación del Mercosur, parece ser la principal lección que pueden extraerse de estas dos décadas, como lo ha sido por lo demás, la lección más profunda del itinerario de la construcción de la Unión Europea, iniciada en la década de los 50.

Una alianza estratégica sólida y trascendente, no se explica ni se agota en una coyuntura. Se proyecta en el largo plazo y se alimenta gradualmente con el genio del liderazgo político y la activa participación de las respectivas sociedades. Es ante todo un proyecto cultural que opera sobre valores y sobre el imaginario colectivo de los pueblos involucrados. Ello implica no replantear constantemente un debate "existencial" sobre el sentido del proyecto conjunto, pero sí encarar cuántas veces sea necesario el debate "instrumental", sobre la mejor manera de concretarlo a través del tiempo y tomando en cuenta los naturales cambios de circunstancias, tanto externas como internas, estas últimas muchas veces resultado de los efectos producidos por el propio proceso de integración.

Una segunda dimensión de la trayectoria común, se refiere a la administración de las coyunturas en el marco del proyecto de integración. Especialmente cuando ellas aparecen plagadas de dificultades e, incluso, de potenciales efectos centrífugos. Ello implica, a partir del supuesto de una alianza sólida que responde a fuerzas profundas que impulsan hacia la integración en la región, navegar con habilidad los desafíos que en cada momento específico, como por ejemplo el actual, se plantean a un Mercosur abierto al mundo y a la construcción de un espacio sudamericano, en el que predominen la paz, la estabilidad, la democracia y, como consecuencia de ello, el progreso y el bienestar de sus pueblos.

El Mercosur ya ha adquirido la dimensión superior de una política de Estado, impulsada desde la década de los ochenta y hasta ahora sin interrupciones, por los respectivos Presidentes de la Argentina, y del Brasil, dentro del marco de la legitimidad democrática. Como señalara Celso Lafer, en la oportunidad antes mencionada, no es la expresión de un simple "contrato comercial". Es por el contrario un contrato multidimensional, que aspira a penetrar en lo profundo de nuestras realidades sociales, políticas y culturales, preservando las respectivas identidades nacionales, y donde el eje fundamental es el objetivo común de construir un entorno regional favorable a la consolidación de los procesos democráticos, a la modernización económica en un marco de mayor cohesión social, y a una plataforma eficaz para mejor negociar y competir a escala hemisférica y global.

Es entonces un pacto voluntario entre naciones soberanas con vocación de permanencia, construido a partir de los respectivos intereses nacionales -y no de una hipotética racionalidad supranacional-, puestos en forma dinámica en la perspectiva de objetivos comunes, y en el marco de reglas de juego y disciplinas, también comunes.

Combinar visión de futuro, solidaridad ante los problemas que enfrenta cada país y adaptaciones creativas en las reglas de juego libremente consentidas, son en mi opinión, elementos centrales de una política orientada a sustentar a través del tiempo, la construcción de la alianza estratégica binacional y a encarar los desafíos que enfrentarán los países del Mercosur hacia el futuro, especialmente en su agenda externa.

Es entonces una tarea de largo plazo que requiere reconocer que en un mundo globalizado, los intereses de cada socio no se agotan en ninguna alianza por más privilegiada que ella sea, si no que se insertan en un cuadro amplio y variado de relaciones externas con muchos otros países y regiones. Siempre se entendió que la alianza entre la Argentina y el Brasil, no es ni podría ser exclusiva ni excluyente -como por lo demás, tampoco lo es la alianza estratégica entre las naciones que integran la Unión Europea-. Es una parte significativa de una red de alianzas externas que requiere ser compatibilizadas entre sí, en forma continua y dinámica.

Si la política externa es el arte de traducir necesidades internas en posibilidades externas, el ejercicio conjunto de tal arte entre un par o un grupo de países, alcanza niveles de gran complejidad y exige a sus protagonistas, una estatura intelectual y política muy especial. Supone el desarrollo entre los socios de una metodología de concertación, particularmente cuidadosa en su forma y en su contenido. En países con régimen presidencial, como es el caso de la Argentina y del Brasil, supone además, un grado de comunicación y de confianza recíproca entre los respectivos Presidentes, pero también entre los sectores dirigentes de ambas sociedades.

Las agendas externas como factor de impulso y fortalecimiento de la alianza estratégica.
Los próximos Presidentes de la Argentina y del Brasil, tendrán que encarar desafíos en sus agendas de política exterior sustancialmente similares. Ello debería ser un factor que fortalezca el predominio del espíritu y de la lógica de integración entre los dos países, como núcleo duro de la construcción de un espacio sudamericano de paz, estabilidad y democracia.

También podría ser motivo de disensos, incluso de serios disensos. Ellos podrían resultar de naturales diferencias de énfasis e intensidades, incluso de percepciones y de estrategias frente a situaciones concretas. Podría haber intereses contrapuestos, como se ha observado más de una vez en la construcción europea. Pero no necesariamente ellos deberían conducir a un cuestionamiento de la esencia de la alianza estratégica que sustenta políticamente al Mercosur.

Tales diferencias podrían resultar de factores coyunturales y estructurales que distinguen a ambos países en su inserción internacional. En los próximos tiempos, por ejemplo, la Argentina deberá efectuar una renegociación de su deuda externa a partir del hecho del "default", que pesará por un tiempo en su credibilidad internacional y en su vulnerabilidad financiera externa. A su vez, es probable que el Brasil, por su vecindad, viva con más intensidad la evolución del conflicto colombiano -y eventualmente de otros países del "arco andino"-. Es posible que le resulte más difícil evitar que tal conflicto tenga crecientes connotaciones internas.

Los potenciales intereses divergentes tornan más necesario aún, poner énfasis en el desarrollo de un clima de lealtades básicas y de confianza recíproca, así como en el del conocimiento mutuo entre todos protagonistas relevantes de cada una de las sociedades civiles, a fin de evitar entre los socios los efectos centrífugos de lo que el ex Presidente Fernando Henrique Cardoso denominara la cuestión de la "disonancia cognitiva" (distancia entre una realidad y el conocimiento predominante sobre ella). Existe al respecto, un amplio campo para proyectar hacia el Mercosur la rica experiencia europea en materia de redes de conectividad entre las respectivas sociedades civiles y, en particular, en el plano académico y cultural.

Pero es posible anticipar que los elementos comunes predominarán en ambas agendas externas. Pueden distinguirse por lo menos cuatro grandes cuestiones, que concentrarán la atención de Brasilia y de Buenos Aires en los próximos cuatro años, es decir, en los períodos presidenciales que se están iniciando en 2003.

La primera gran cuestión tiene que ver con la agenda post-11 de septiembre del 2001 y post-guerra en Irak, y con el fortalecimiento de la acción multilateral en el sistema internacional, tanto en el plano de la seguridad como en el financiero. Algunas preguntas requerirán necesariamente de respuestas inteligentes, expresadas en políticas externas eficaces y en un alto grado de concertación.

Unas se refieren a la cuestión de la violencia y de la seguridad en el plano internacional. Entre otras sobresalen las siguientes preguntas: ¿cómo preservar un espacio suficientemente amplio para la acción de las instituciones multilaterales, en un sistema internacional que confronta una tendencia creciente hacia la acción unilateral, especialmente de la principal potencia mundial?, y ¿cómo poner en evidencia que las respuestas multilaterales basadas en una actitud responsable de grandes regiones organizadas, pueden ser más eficaces frente a los desafíos que micropolos de violencia -actuando muchas veces en red-, plantean a la gobernabilidad del sistema internacional y a la vigencia de la democracia?.

Otras preguntas se refieren a la cuestión del financiamiento internacional y el problema de su volatilidad. Al respecto, la pregunta central sería: ¿cómo generar políticas e instrumentos multilaterales, que permitan neutralizar los efectos desestabilizadores que la volatilidad financiera internacional produce en países en desarrollo?

En ambos casos, el de los problemas de la seguridad internacional y el del financiamiento externo, la acción conjunta de los socios del Mercosur requerirá mucha comunicación recíproca, así como con los otros países de la región, a fin de administrar con eficacia las situaciones críticas que puedan originarse en sus impactos en cada país y en la región sudamericana en su conjunto.

La segunda gran cuestión tiene que ver con la paz y la estabilidad política en el espacio sudamericano. Es un hecho que en algunos sistema políticos de América del Sur, concretamente los del denominado "arco andino", se está en presencia de fracturas sociales, actuales o potenciales, que conducen o pueden conducir, incluso, a un cuestionamiento violento de la legitimidad democrática.

En este plano, dos preguntas aparecen como prioritarias: ¿cómo contribuir a lograr respuestas a la vez racionales y eficaces, dentro de la lógica de los valores democráticos, a problemas de profundas raíces sociales que afectan a países de la región?, y ¿cómo poner en evidencia que las democracias más estables de América del Sur -en particular, la Argentina, Chile, Brasil y Uruguay- pueden aportar con su comprensión y solidaridad activa, elementos a la solución de problemas internos de países vecinos, que de no encontrar un encauzamiento razonable, pueden terminar por contaminar al resto de la región?. Las dos cuestiones serán también más difíciles de resolver, si predominara la lógica de la violencia en las respuestas que se originen en el entorno hemisférico. La calidad y la franqueza del diálogo con los Estados Unidos, pero también con la Unión Europea, será un elemento decisivo en la eficacia de la acción necesaria para fortalecer las posibilidades de un espacio sudamericano de paz, estabilidad política y democracia.

La tercera gran cuestión se vincula con las negociaciones comerciales internacionales en las que participarán activamente nuestros países en el período 2003-2004. El Brasil tendrá una responsabilidad especial en las negociaciones con los Estados Unidos, sea en el ámbito del ALCA o del denominado "4+1", por su dimensión económica y porque ejerce con Washington la presidencia conjunta del ejercicio negociador hemisférico, en lo que se supone debería ser su etapa final. La tentación de un entendimiento bilateral no puede ser ignorada y si existiera, deberá ser controlada. Pero junto con la Argentina y sus otros socios, también tendrá la posibilidad de ejercer una influencia significativa en los alcances que finalmente tengan las negociaciones en la OMC y con la Unión Europea, en especial -aunque no exclusivamente- en materia del acceso a mercados y de las reglas de juego que se apliquen al comercio agrícola y al de servicios. Una pregunta es esencial al respecto: ¿cómo lograr que las actuales negociaciones comerciales internacionales, concluyan con resultados satisfactorios para los intereses nacionales de cada uno de los países de la región?. No negociar no parece una opción razonable, pues otros países y otras regiones ya están negociando, e incluso concluyendo acuerdos de libre comercio con los Estados Unidos y con la Unión Europea. Negociar bien será entonces el gran desafío de los próximos dos años. Y ello no será fácil por las tendencias proteccionistas que siguen observándose en los países industrializados, especialmente en materia agrícola.

Desde su inicio el Mercosur ha privilegiado un enfoque multipolar. Implica valorar todos los frentes negociadores, especialmente en la OMC, en la ALADI y el ALCA, y con la Unión Europea. Son negociaciones que han entrado en 2003 en una fase de definiciones. Ello exige fortalecer la coordinación gubernamental y la participación de la sociedad civil.

La negociación con los EEUU requiere una atención prioritaria. Los avances que se logren en este frente impulsará a los europeos ha entablar una real negociación con el Mercosur. A su vez, en cuestiones más sensibles para nuestros países -agricultura y defensa comercial- las negociaciones en la OMC son cruciales.

Con los EEUU dos carriles son complementarios: el ALCA y el "4+1". En relación al ALCA, es esencial tener en cuenta que, de hecho, casi todos los países participantes ya tienen entre sí acuerdos de libre comercio. Los tiene los EEUU o los está negociando, por el NAFTA y con Chile, Centroamérica y el Caribe, además de regímenes preferenciales especiales con los países andinos. Los tienen los países del Mercosur -o los están negociando- con sus socios de la ALADI. En esta red de acuerdos, la pieza fundamental que falta es la de los EEUU con los países del Mercosur. En tal perspectiva, la culminación de las negociaciones del ALCA implicaría -para quienes tengan acuerdos con los EEUU y Canadá, y con los países latinoamericanos, como sería el caso de México y de Chile- establecer pautas y reglas comunes y, eventualmente, profundizar las preferencias obtenidas. Pero no agregaría mucho a lo que ya han logrado.

Para el Mercosur, lo razonable sería acelerar la negociación con los EEUU en el "4+1" y, simultáneamente, participar en la construcción del ALCA. Ello permitiría, incluso, una estrategia gradual en la que se logren resultados parciales pero equilibrados, dejando para la conclusión aún incierta de las negociaciones del ALCA, objetivos de máxima que dependen de los resultados de la rueda Doha. Un ejemplo es la cuestión de los subsidios agrícolas, donde un resultado parcial podría elaborarse en función del precedente del capítulo 7 del acuerdo de libre comercio entre los EEUU y el Canadá.

Una alternativa al "4+1" serían negociaciones bilaterales de cada socio del Mercosur con los EEUU. Esta opción fue planteada en distintas oportunidades en la Argentina y también en el Uruguay. Es una hipótesis que también se ha instalado con fuerza y recurrencia, en el Brasil, incluso luego del triunfo de Lula. Es una hipótesis y también una tentación. No parece tener ventajas frente al esfuerzo de negociar en el marco del "4+1". Pero sin duda es una opción que adquirirá más vigencia, especialmente en el Brasil, si es que no se logra articular una estrategia inteligente para fortalecer un Mercosur en serio y creíble.

La cuarta gran cuestión se relaciona con el Mercosur. Dos preguntas surgen como prioritarias; ¿qué tipo de alianza estratégica regional será funcional ya no solo a los inmediatos escenarios negociadores, pero sobre todo a los previsibles escenarios post-negociaciones comerciales?; y ¿qué tipo de mecanismos e instrumentos permitirán construir un espacio Mercosur de dimensión sudamericana, que a la vez asegure una preferencia económica entre los socios; la previsibilidad de las reglas de juego; un nivel razonable de disciplinas colectivas, y un cuadro de ganancias mutuas que aseguren su sustentabilidad en el tiempo, su credibilidad ante inversores y terceros países, y su legitimidad en las respectivas sociedades civiles?.

Como se señaló al comienzo, la situación actual del Mercosur se caracteriza por una marcada brecha de credibilidad sobre su eficacia e incluso sobre su futuro.

Revertir tales tendencias parece una tarea prioritaria en la agenda común de la Argentina y del Brasil. A tal efecto, colocar la construcción del Mercosur y su adaptación a las nuevas realidades, en la perspectiva, a la vez, de los requerimientos que planteen en el plano de la seguridad y del financiamiento externo la evolución de la "agenda 11 de septiembre", y de los posibles escenarios "post-negociaciones comerciales internacionales", permitirá el desarrollo de enfoques realistas orientados hacia el futuro, en los que predominen la creatividad conceptual e instrumental, y una razonable heterodoxia dentro del marco de permisibilidad que brindan los compromisos internacionales asumidos por nuestros países, especialmente en el ámbito de la OMC.

La importancia de un liderazgo político colectivo
En relación a las cuatro grandes cuestiones mencionadas -que por cierto no serán las únicas relevantes-, los nuevos gobiernos de la Argentina y del Brasil, deberán poner de manifiesto sus cualidades para ejercer un liderazgo individual y colectivo. De su creatividad y eficacia, dependerán en gran medida el desafío de demostrar que las democracias del Sur americano pueden trabajar juntas en forma sistemática. Y permitirá poner en evidencia si es que pueden ser un factor decisivo en la construcción de un espacio sudamericano de paz, estabilidad política y democracia, y como consecuencia, ser percibidos por el resto del mundo, como protagonistas relevantes en la región.

Liderazgo político colectivo significa más que la ya tradicional diplomacia presidencial. Significa trazar juntos un camino hacia un horizonte viable que refleje los intereses comunes de los socios, y tener la capacidad de movilizar las respectivas sociedades hacia las metas privilegiadas. Significa además tener la capacidad de contribuir a generar consensos, entre los socios y en sus opiniones públicas, a fin de lograr la suficiente sustentación social y legitimidad del camino trazado.

Los próximos meses permitirán apreciar a través de actitudes concretas y no sólo de pronunciamientos retóricos, si el nuevo liderazgo presidencial de ambos países tendrá la capacidad para articular respuestas conjuntas, que sean funcionales a la dimensión de los desafíos a enfrentar. En particular, a la conciliación entre las respectivas demandas internas de cada sociedad y las que se originan en un entorno regional y mundial, que muy probablemente seguirá siendo dominado por la incertidumbre y volatilidad, tanto política como financiera, y por tendencias proteccionistas de los países industrializados, difíciles de domesticar.

En el plano bilateral argentino-brasilero, el principal desafío será el crear un clima de confianza y lealtad recíproca, que sólo puede construirse con un pleno conocimiento de los intereses comunes y de las naturales diferencias que puedan existir en el plano de las relaciones internacionales. Maximizar lo que une a ambos países y neutralizar los efectos derivados de enfoques a veces diferentes, será una responsabilidad central de los nuevos Presidentes. Incorporar activamente a Chile, como miembro pleno de un Mercosur con instrumentación a la vez flexible y previsible, en particular en la cuestión del arancel externo común, será una contribución eficaz para el desarrollo de las respectivas agendas externas de los próximos cuatro años.

Algunas preguntas que esperan respuestas
En el plano de las negociaciones comerciales internacionales, algunas preguntas esperan respuestas que surgirán de la acción concreta de los nuevos gobiernos. Entre otras, la siguiente es una pregunta relevante: ¿podrá el Mercosur superar sus actuales dificultades y además de negociar como una unidad -lo que supone resolver, entre otras, la cuestión de su arancel externo común-, preservar su identidad en un espacio hemisférico de libre comercio?.

Para una respuesta a tal pregunta, resulta útil examinar posibles escenarios futuros del Mercosur, y de su inserción en el ALCA y con la Unión Europea. El ejercicio es válido al menos por dos razones.

La primera es que, tras la reunión ministerial del ALCA en Quito en agosto 2002 y el triunfo republicano en las elecciones parlamentarias de noviembre de ese año, puede trabajarse sobre la hipótesis que la administración del Presidente Bush, procurará una intensificación del ritmo de las negociaciones en el ALCA. Si así fuera, ello tendría repercusiones en la estrategia de negociaciones de la Unión Europea con el Mercosur. Si bien el avance en ambos frentes dependerá de las negociaciones agrícolas en la OMC, también será relevante la cohesión que se logre entre los nuevos gobiernos de la Argentina y del Brasil, y con sus socios.

La segunda razón, es que ante el estancamiento actual del Mercosur, se observa voluntad política de encarar iniciativas que le den vigencia como plataforma para competir y negociar en el mundo. Se puso ello de manifiesto en el encuentro de trabajo que tuvieron los Presidentes Lula y Duhalde en enero del 2003, y del cuál surgieron directivas orientadas a superar conflictos comerciales pendientes, y a encarar nuevas iniciativas en el plano social y de coordinación macroeconómica. El Presidente Kirchner ha manifestado claramente su disposición a continuar e, incluso, fortalecer esta dirección estratégica en las relaciones con el Brasil y en la construcción del Mercosur.

Al menos tres escenarios son imaginables para el futuro del Mercosur.
El primero es el de la estrategia fundacional de 1990. Sería un Mercosur que, superando sus limitaciones, se profundiza en un espacio económico común -en el largo plazo, una unión económica y monetaria-, concretando en el 2005 a la vez, su participación en el ALCA -o como variante, un acuerdo 4+1 con los Estados Unidos-, así como concluyendo el acuerdo interregional con la Unión Europea. Es el escenario privilegiado hasta el presente. Depende del liderazgo político y de la creatividad técnica con que se encaren las insuficiencias actuales, tanto con respecto a la calidad institucional, como al alcance de una preferencia económica con instrumentos flexibles y previsibles, y a la disciplina colectiva entre los socios. Un enfoque flexible de una unión aduanera de geometría variable y múltiples velocidades, debería facilitar la incorporación plena de Chile, en plazos razonables.

Es un escenario que sería facilitado por un liderazgo constructivo de los Estados Unidos, que valore la profundización del Mercosur para la estabilidad democrática en América del Sur. Sería reconocer el papel significativo que puede tener en el arco andino sudamericano, un núcleo duro de democracias consolidadas en la Argentina, Brasil, Chile y Uruguay. Podría conducir a desarrollar la idea original del "4+1", como pieza necesaria en la construcción de un ALCA aceptable. Permitiría absorber los cuestionamientos a la legitimidad de las propuestas de libre comercio hemisférico. Conciliar tensiones culturales y políticas, entre globalización e identidad nacional, es el valor político de un Mercosur de calidad. Es éste un escenario posible y deseable. Con voluntad y liderazgo político, no es utópico.

Un segundo escenario, sería el de la dilución del Mercosur en una zona de libre comercio hemisférica, en el formato actual del ALCA o en la alternativa de una red de libre comercio con los Estados Unidos como epicentro. Supone la transformación del Mercosur en una zona de libre comercio o el deslizamiento "de facto", hacia su irrelevancia para la agenda de problemas críticos de los socios, incluso su disolución formal, al menos en su componente comercial preferencial. Este escenario podría complementarse con acuerdos bilaterales de países del Mercosur no sólo los Estados Unidos, pero también con la Unión Europea. Es un escenario que debilitaría la capacidad negociadora de los socios, incluso del Brasil, que por la asimetría de poder relativo lograrían menos para sus intereses nacionales. Podría enfrentar, además, cuestionamientos de legitimidad en algunos de los países del Mercosur, con implicancias políticas. No sería una contribución a la estabilidad democrática en América del Sur. Por el contrario, podría ser funcional a fuerzas centrífugas que se observan en el horizonte sudamericano. Es un escenario posible y probable, pero menos deseable que el primero.

Finalmente, un tercer escenario imaginable, sería el de un Mercosur que continúe con su inercia actual o con mejoras cosméticas, o incluso que intente su profundización, pero rechazando negociaciones razonables con los Estados Unidos y con la Unión Europea. Equivaldría a un Mercosur introvertido y proteccionista. No sería compatible con la idea fundacional ni con los compromisos asumidos. Sería otro Mercosur. No es conciliable con realidades políticas y económicas de sus socios. Podría en la práctica conducir al escenario de la dilución del Mercosur, con algunos de sus actuales miembros optando por otros caminos más acordes con sus necesidades. No es un escenario deseable.
Más de diez años después de la creación del Mercosur y del lanzamiento, tanto de la idea de libre comercio hemisférico como la del acuerdo con la Unión Europea, no se observan ventajas en los escenarios alternativos al vislumbrado en la etapa fundacional. Esto es, el de la complementariedad y sustentación mutua de las tres iniciativas, en el marco multipolar y equilibrado de la OMC. En mi opinión es el que hay que defender y el que tiene buenas probabilidades de predominar en la realidad.