La restauración del 4+1 abre el abanico de opciones en la construcción de un acuerdo comercial con los Estados Unidos.
La iniciativa de retomar esta vía de diálogo y negociación es del Mercosur y se inserta en el cuadro más amplio de decisiones políticas adoptadas en la Cumbre de Asunción.
Implica enviar señales a ciudadanos, mercados y terceros países sobre la vigencia de la idea estratégica que originó el Mercosur -plataforma política y económica para competir y negociar mejor en el mundo- y sobre la decisión de perfeccionar y, en lo necesario, redefinir criterios, métodos de trabajo y reglas de juego.
Washington captó la señal y dio una respuesta, a la vez cautelosa y positiva. En su primera encarnación, el 4+1 -acuerdo relativo a un consejo sobre comercio e inversión entre el Mercosur y los Estados Unidos- fue una tarjeta de presentación en sociedad del recién creado Mercosur. Firmado en junio de 1991, en ocasión de la visita del entonces presidente de Brasil a Washington, se lo conoció también como el Rose Garden Agreement.
En señal de equilibrio en su inserción internacional, el Mercosur inició también el camino que conduciría, en 1995, al acuerdo de Madrid con la Unión Europea. La iniciativa que llevó al acuerdo 4+1 fue de Carla Hill, entonces negociadora comercial norteamericana, en octubre de 1990. El anuncio formaba parte de una estrategia de concluir acuerdos de consulta en comercio e inversiones con otros países. Al promediar 1991, se habían firmado cerca de 30.
A la vez que comenzaban las negociaciones que conducirían al Tratado de Libre Comercio de América del Norte (Nafta), los acuerdos celebrados con países latinoamericanos fueron presentados como parte de la Iniciativa de las Américas, lanzada por el entonces presidente George Bush (padre) el 27 de junio de 1990.
Por otro lado, el 4+1 fue negociado simultáneamente con el Tratado de Asunción. Esto simbolizaba la idea del Mercosur como parte de una estrategia más amplia de inserción en el hemisferio y en el mundo, una idea que sigue siendo válida hoy.
Los Estados Unidos resistieron la idea de que el acuerdo era con el Mercosur. En su percepción, 4+1 era igual a cinco. Pero el Mercosur impuso el concepto de que 4+1 es igual a dos: el consejo sólo puede reunirse con la presencia de los cuatro socios.
Esto se simbolizó en la primera de las reuniones, en Washington, en noviembre de 1991. La delegación del Mercosur cambió el formato de la mesa original, con cinco lados, transformándola en una con dos lados.
Tanto la negociación del acuerdo como las primeras reuniones fueron ejercicios de negociación conjunta, siendo vocero el país coordinador y celebrando reuniones previas para preparar las posiciones por defender. Funcionó bien.
El contenido se apartó del formato estándar de otros acuerdos-marco celebrados por los Estados Unidos. El peso de la negociación se centró en 24 considerandos. El Mercosur puso énfasis en el número 21: "Reconociendo la importancia de la liberalización mundial del comercio agrícola y de una reforma fundamental en las políticas agrícolas, incluso evitando los subsidios a las exportaciones entre las Partes y en terceros mercados".
Esa idea fue una cuestión central para el Mercosur. Se pensó en una fórmula similar a la del artículo 701 del tratado de libre comercio entre Estados Unidos y el Canadá. Sigue siendo hoy, también, una idea válida.
Fórmula singular
Otra cuestión en la que se apartó de los acuerdos-marco fue en los objetivos del Consejo Consultivo, especialmente el punto 2 del artículo 5. En la fórmula presentada por la Oficina del Representante Comercial de los Estados Unidos (USTR, en inglés), el consejo debía "efectuar el seguimiento del comercio y las relaciones de inversión, identificar oportunidades para la liberalización del comercio y la inversión y negociar acuerdos cuando fuera apropiado".
Brasil planteó una modificación para evitar la aprobación parlamentaria. De allí se incluyó la expresión "negociar proyectos de acuerdo".
Es claro entonces que el 4+1 nació como un ámbito de consulta, pero que podía servir para negociar acuerdos tendientes a la liberalización del comercio y las inversiones. No se utilizó la expresión "acuerdo de libre comercio", que sí figura en el tratado de Estados Unidos con Chile.
Pero, para el gobierno norteamericano, el 4+1 podía ser el camino hacia un acuerdo de libre comercio. Así lo reconoció en la Organización de Estados Americanos (OEA) el entonces subsecretario del Tesoro, David Mulford, el 17 de enero de 1991.
El 4+1 comienza a vivir su reencarnación. Sigue siendo un ámbito de consulta sobre comercio e inversión y no es prudente exagerar las expectativas, pero está previsto que puede ser también un espacio de negociación, al menos de proyectos de acuerdo, incluso de libre comercio.
Su nueva vida dependerá de la habilidad con la que las consultas se orienten para generar una vía alternativa o complementaria al Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA), que puede ser funcional a la idea de fortalecer el Mercosur como un interlocutor válido en el escenario internacional.
Lo necesita. Es algo que conviene a sus socios y, por cierto, a la Argentina.
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