1. El presente informe parte de la base del diagnóstico incluido en el titulado "Contribución al análisis de la experiencia institucional del Mercosur", también elaborado para el IRELA. En él se concluye que se. observa un cuadro de insuficiencia institucional, agravado por la crisis económica que afectara a los países socios en el período 1998-99. Tal cuadro puede contribuir a explicar, en parte, una percepción de pérdida creciente de eficacia, legitimidad y credibilidad del proceso de integración económica.

2. El informe y sus recomendaciones suponen que los países socios avanzarán, simultáneamente, en el abordaje de otras cuestiones sustantivas que afectan el desarrollo de las agendas externa e interna del Mercosur.

3. El criterio central que se desea proponer es el del gradualismo en la reforma institucional del Mercosur. Es decir, el que debe avanzarse en materia institucional en forma acompasada con el aumento de la interdependencia económica entre los socios. Si el diagnóstico del que se parte es correcto, se abren dos frentes de acción inmediata. Primero, el del fortalecimiento de los mecanismos de negociación y de formulación de decisiones. Ello implica operar tanto en el nivel común o multinacional (funcionamiento de los órganos del Mercosur) como en el nacional (preparación a nivel interno de las posiciones de cada uno de los socios).

Segundo, el del perfeccionamiento de la calidad y de la efectividad de las reglas de juego. Operar en ambos frentes de acción, sería más necesario aún de concretarse la incorporación plena de nuevos socios, en particular, la de los países hoy asociados -Bolivia y Chile-.

4. En un enfoque gradualista de la reforma institucional del Mercosur, es recomendable escapar a la tentación de planteos maximalistas. Ellos significarían dar saltos institucionales profundos -en parte basados en experiencias exógenas, propias de realidades económicas, políticas y jurídicas diferentes, tal como la de la integración europea-. También es recomendable evitar el uso innecesario de conceptos como el de supranacionalidad, que por su imprecisión y ambigüedad podrían complicar aún más el abordaje racional de la cuestión institucional. Por lo menos en esta región, tal concepto evoca situaciones políticas -por ejemplo, cesión irreversible de soberanía o creación de costosos intermediarios innecesarios entre los gobiernos- que difícilmente serían aceptables para políticos y ciudadanos.

5. Más que grandes saltos hacia delante, la idea central de la propuesta es la de capitalizar y potenciar la experiencia institucional acumulada en la primera década del Mercosur, procurando su perfeccionamiento gradual. Con sus limitaciones y defectos, tal experiencia tiene el valor de reflejar realidades, idiosincrasias e intereses de los países socios. Existe en los países del Mercosur consciencia de que la demanda institucional que surge de las realidades actuales, es superior a la del momento fundacional. En buena medida por el aumento creciente de la interdependencia económica entre los socios, producto del incremento sustancial del comercio y de las inversiones. Y en buena medida por la complejidad de las agendas externas e internas del proceso de integración. Nadie estaría en contra de un mejoramiento institucional, razonable y gradual. Pocos estarían dispuestos a encarar una reforma profunda. Si bien este cuadro puede cambiar en el caso de una ampliación del número de socios, en el momento actual resulta difícil predecir una modificación sustancial de las posiciones más conservadoras -o realistas- que se observan en relación a la cuestión institucional del Mercosur. De ahí que este informe no se orienta por un deber ser en la materia, sino por una percepción de lo que parece ser lo mínimo necesario y de lo que sería políticamente factible. Pretende ser eminentemente práctico, basado en la observación de las realidades, y no teórico o académico.

6. A partir de lo existente, de lo que se trata es de identificar las funciones que en la actualidad no se cumplen con eficacia, y detectar para cada una de ellas, las mejoras que pueden ser fácilmente introducidas con costos bajos y en tiempos cortos. Las iniciativas que pueden recomendarse deben asimismo apuntar a un proceso continuo y creciente de perfeccionamiento de instituciones y reglas de juego, o sea que al gradualismo debe agregarse la noción de progresos increméntales y sostenidos. Ellos deberían introducirse en forma acompasada con el aumento de intensidad de las interacciones recíprocas entre los socios, y con el aumento de la densidad de las agendas de negociaciones internas y externas.

7. La experiencia de los últimos años permite identificar una clara resistencia a cualquier reforma institucional que suponga una pérdida del control de las decisiones por parte de los gobiernos nacionales, o que genere la imagen de que ello pueda ocurrir. Se observó ello en el debate que se produjo con motivo de la propuesta del Uruguay de creación de una Secretaría Técnica. Ello no implica, sin embargo, que necesariamente los socios se resistan a un incremento de sus disciplinas colectivas; al logro de una visión de conjunto en la formulación de las decisiones; a una mayor eficacia en los mecanismos de administración de situaciones críticas y de diferendos comerciales; a un fortalecimiento de la participación de la sociedad civil en el proceso de integración; a una mayor representación de los parlamentos y de organizaciones empresarias y sindicales; a mejoras sustanciales en la efectividad de las decisiones; a una mayor transparencia en las negociaciones y en las decisiones, y a una mayor coordinación en las negociaciones comerciales internacionales.

8. La concertación dinámica de intereses nacionales, en un contexto de distribución desigual del poder económico relativo entre los socios y de relativamente baja interdependencia económica -las dos variables que más inciden sobre las demandas institucionales en un proceso voluntario de integración entre naciones soberanas- no requiere necesariamente abandonar la regla del consenso en la adopción de las decisiones de los órganos del Mercosur. Por lo tanto recomendamos fuertemente que esta cuestión no sea introducida en esta instancia. Requiere, en cambio, una agenda clara de metas mínimas a lograr en plazos razonables -por ejemplo cuatro o cinco años, tal como se estableció para el período de transición-, así como flexibilidad instrumental frente a cambios significativos en las coyunturas económicas y un mayor afinamiento en las metodologías para construir los necesarios consensos.

9. El Contraste entre la experiencia inicial del Mercosur, y la de los últimos dos o tres años, indica que es conveniente lograr una adecuada combinación entre métodos informales y formales de trabajo, y una mayor continuidad y dedicación de tiempo completo, en el plantel superior de funcionarios nacionales a cargo del desarrollo de las agendas internas y externas del proceso de integración. Indica además sobre la necesidad de mejorar sustancialmente los niveles de participación -a nivel nacional pero también a nivel multinacional- de los sectores privados y políticos más afectados por las decisiones que se adopten. Indica finalmente, sobre la conveniencia de afinar la transparencia en los procesos de decisión, la calidad de la comunicación y de la información a la opinión pública, especialmente a través de los medios de comunicación. En este plano es recomendable hacer un uso intensivo de las más modernas tecnologías de información. Debería otorgarse gran prioridad al acceso a la información relevante por Internet, tanto a nivel del Mercosur (por ej. el home-page de la Secretaría Administrativa) como a nivel de cada una de las Secciones Nacionales. A tal efecto debería instrumentarse de inmediato una cooperación técnica internacional, tanto a los países socios que lo requieran, como a la propia Secretaría Administrativa. Tanto la Comisión Europea como la OMC, entre otros, tienen mucho que aportar en la materia.

10. La primer función a reforzar es la de la conducción estratégica e impulso político. Las principales recomendaciones en este plano son las siguientes:

i. Mejorar sustancialmente el proceso de preparación de las Cumbres del Mercosur y de las reuniones semestrales del CMC. Para ello debería reforzarse la capacidad de la Presidencia ad-hoc con un mínimo staff técnico aportado por la Secretaría Administrativa, dedicado a tiempo completo a asistir a la respectiva Presidencia temporal. La agenda de las reuniones y todas las propuestas de decisiones debería ser canalizadas por el GMC, incluso las que provienen de las reuniones especializadas de Ministros;

ii. Restablecer las reuniones periódicas (mínimo semestrales y separadas de las Cumbres) de los Ministros de Economía y Presidentes de Bancos Centrales, siendo su agenda preparada siempre por el GMC y con la participación en sus reuniones de los Coordinadores nacionales. La coordinación macroeconómica debería ser la cuestión prioritaria de este ámbito, en función de un programa con metas específicas, instrumentadas en un Protocolo especial;

iii. Definir periódicamente agendas de trabajo del Mercosur, con metas de mediano plazo, formalizadas en Decisiones del CMC;

iv. Prever la posibilidad de que en situaciones de urgencia, las Decisiones del CMC, siempre por consenso, puedan adoptarse, a propuesta del GMC, por voto electrónico, como ocurre en algunos organismos financieros internacionales;

v. Restablecer el papel original atribuido a las Declaraciones semestrales de las Cumbres Presidenciales, como forma de enviar señales claras a mercados, ciudadanos y terceros países, sobre la "hoja de ruta" fijada por el más alto nivel político, y

vi. Asegurar una fuerte transparencia y difusión de los resultados de las reuniones de alto nivel presidencial y ministerial, instrumentando una eficaz política de comunicación a través de los medios de comunicación y por Internet. Al respecto debería preverse la figura del vocero de cada Presidencia pro-témpore, que podría ser el respectivo Coordinador nacional.

11. La segunda función a reforzar es la de iniciativa, preparación técnica y ejecución de lo acordado. Las principales recomendaciones en este plano son las siguientes:

i. Restablecer el funcionamiento del GMC como eje central de la función ejecutiva del Mercosur. Para ello los países deberían comprometerse a designar Coordinadores nacionales de tiempo completo con su propio staff. Al menos de tiempo completo deberían ser los Coordinadores alternos. Ello implicaría además institucionalizar y reglamentar en cada país, la respectiva Sección Nacional, como verdadero directorio de las cuestiones del Mercosur. En este nivel debería instrumentarse la participación del sector privado, el vínculo efectivo con los respectivos parlamentos y, en los países federales, con las respectivas jurisdicciones provinciales o estaduales.

Asimismo, en este nivel debería situarse la política de información y de comunicación que asegure la transparencia y la diseminación en la opinión pública de las políticas e instrumentos del Mercosur. Además del Coordinador nacional y dependiendo de él, debería funcionar en cada país un vocero y una secretaría técnica. Ambas funciones deberían coordinarse sistemáticamente a nivel del Mercosur;

ii. Delegar más competencias en las reuniones periódicas (mínimo mensuales) de los Coordinadores nacionales (o en su caso, de los alternos), dentro del marco del mandato que le confieran las respectivas Secciones Nacionales. Podrían así cumplir funciones similares a las del COREPER en la Comunidad Europea;

iii. Establecer en el ámbito de la Secretaría Administrativa y usando las competencias atribuidas por el Protocolo de Ouro Preto, una Gerencia Técnica que coordine los trabajos técnicos que puedan requerirse. Debería depender del GMC, a través de los Coordinadores nacionales Una variante podría ser la de la creación de Servicios Técnicos Comunes -coordinados por un responsable- para cuestiones específicas, tales como política de competencia, defensa comercial, normativa técnica, acuerdos sectoriales y, en especial, negociaciones comerciales externas. Esta propuesta implicaría establecer el embrión de lo que luego podría ser una Secretaría Técnica, con funciones similares a las que posee el Secretariado de la OMC. Se podría avanzar directamente hacia esta etapa, si hubiera suficiente consenso político, lo que no ha ocurrido hasta el presente. Avanzar en este plano puede ser indispensable si es que se amplia el número de países socios plenos;

iv. Continuar con el fortalecimiento de la Comisión de Comercio, en particular como primera instancia para resolver cuestiones de política comercial y diferendos que surjan en la materia. Este debería ser un ámbito conducido por las instancias nacionales competentes en materia de comercio exterior. Convendría que tuviera su propia Gerencia Técnica. Todas las consultas y cuestiones sometidas a la CCM deberían ser colocadas en Internet;

v. Establecer un mecanismo explícito de coordinación entre las agencias o reparticiones nacionales a cargo de la promoción de exportaciones, incluyendo a las respectivas instituciones financieras especializadas. En este ámbito debería situarse además la necesaria asistencia a las Pymes. Debería ser el eje de una política activa del Mercosur en materia de exportaciones a terceros países, basada en la promoción de programas sectoriales de exportación, con activa participación de todos los operadores económicas e instancias gubernamentales vinculados con las respectivas cadenas productivas, y

vi. Fortalecer las funciones de la Comisión Parlamentaria y del Foro Consultivo Económico y Social, especialmente previendo reuniones periódicas (por ej. trimestrales) con los Coordinadores Nacionales, y formulando demandas de opinión por el GMC. Asimismo los gobiernos deberían estimular a los empresarios a constituir asociaciones sectoriales a nivel Mercosur, así como fortalecer el papel del Consejo Industrial del Mercosur, previendo también reuniones periódicas de trabajo con los Coordinadores nacionales y, eventualmente, con el GMC.

12. La tercera función a reforzar es la de interpretación normativa acordada y la de solución de controversias. Las principales recomendaciones en este plano son las siguientes:

i. Encarar la sistematización y transparencia del ordenamiento jurídico del Mercosur, incluyendo plazos concretos para la internalización de todos los instrumentos jurídicos que así lo requieran;

ii. Perfeccionar y agilizar la diseminación de actos jurídicos del Mercosur a través del Boletín Oficial del Mercosur y de los respectivos boletines oficiales de cada país, haciendo uso intensivo del Internet;

iii. Integrar las listas de árbitros nacionales con personalidades idóneas, por un período estable de cuatro años. Habría que abrir la posibilidad de que los árbitros nacionales puedan no ser abogados;

iv. Integrar por Decisión del CMC la lista de árbitros internacionales, a los que pueda recurrirse eventualmente;

v. Prever que siempre el tercer arbitro, que podría ser internacional, sea un jurista especializado en cuestiones de integración económica o comercio internacional. En todo caso en todo tribunal arbitral, siempre debería haber al menos un árbitro de formación jurídica;

vi. Establecer el sistema de designación cruzada de los árbitros nacionales, al igual que en el Acuerdo de Libre Comercio entre los EEUU y Canadá;

vii. Agilizar los plazos necesarios para poder acceder al mecanismo arbitral, recurriendo en lo necesario a reuniones virtuales (por medios electrónicos) de las instancias previas;

viii. Reglamentar los códigos de ética y de remuneración de los árbitros;

ix. Agilizar el acceso de los particulares a la utilización de los mecanismos del Protocolo de Brasilia, estableciendo a nivel nacional la figura de "screening" prevista en el Acuerdo de Comercio Interprovincial del Canadá de 1994;

x. Establecer a nivel de la Secretaría Administrativa, la figura de un secretario permanente (por ej. cuatro años) de los tribunales arbitrales;

xi. Utilizar sistemáticamente el mecanismo del Protocolo de Brasilia cuando surjan diferencias en cuanto a la interpretación de la normativa del Mercosur;

xii. Establecer, en tanto siga vigente la posibilidad de aplicar medidas antidumping en el comercio intra-Mercosur, un mecanismo de paneles de revisión similar al del artículo 19 del Acuerdo de Libre Comercio EEUU-Canadá, y al del capítulo 20 del NAFTA;

xiii. Eventualmente, si hubiera consenso, avanzar hacia el establecimiento de un Tribunal arbitral permanente, al menos para cuestiones específicas, como podrían ser las de defensa comercial o de defensa de la competencia.

13. Las recomendaciones precedentes cubren requerimientos institucionales mínimos.

Ellos podrían ampliarse de concretarse la incorporación como miembro pleno de Chile y, eventualmente, de Bolivia. Debería preverse, asimismo, una política ágil y flexible de perfeccionamiento gradual de la estructura institucional y de su funcionamiento, avanzando en la medida que los progresos que se logren en el proceso de integración así lo demande. La ventaja de las recomendaciones precedentes, es que no exigirían modificaciones sustanciales de los actuales instrumentos jurídicos del Mercosur, y las que fueran necesarias, podrían incorporarse en un Protocolo modificatorio del de Ouro Preto.

14. Encarar la cuestión del fortalecimiento institucional del Mercosur supone además que los socios, especialmente los de mayor dimensión relativa, estén políticamente comprometidos a someterse a reglas y disciplinas libremente pactadas. Ello implica reconocer límites a los márgenes de acción unilateral discrecional, incluso en situaciones de emergencia económica. En un contexto de marcada inestabilidad económica, y de asimetrías de poder económico y baja interdependencia relativa -en particular en la perspectiva del socio de mayor dimensión- un proceso de integración "rule-oriented" requiere además una institucionalidad flexible, esto es, provista de mecanismos pre-establecidos para adaptarel cumplimiento de lo pactado a situaciones imprevistas y de emergencia económica. La experiencia internacional, incluso la de la integración europea, demuestra que en tales casos, la existencia de válvulas de escape permite navegar con más precisión situaciones complejas, como la que se produjo en el Mercosur a partir de la devaluación del Real en 1999.