I. INTRODUCCIÓN

En la Cumbre de Asunción del Mercosur, el 12 de agosto de 1995, se aprobó el "Mandato de Asunción", por el que se instruye al Grupo Mercado Común para que en la próxima Cumbre, a celebrarse en diciembre de 1995 bajo la presidencia del Uruguay, se presente para la consideración del Consejo y de los Presidentes, un plan de acción que permita alcanzar ambiciosos objetivos hacia fines de la década, en lo que se ha denominado el "Mercosur 2000". En mi opinión, una de las cuestiones a examinar debería ser si la organización institucional actual es suficiente para encarar las ambiciosas metas de un Mercosur que no sólo deberá consolidarse, sino que además deberá profundizar sus compromisos y extenderlos a través de una amplia agenda de relaciones externas.

La idea de un "déficit institucional" o "déficit de capacidad de gestión", está entonces de hecho instalada en los debates actuales sobre el Mercosur. El que se haya reintroducido la cuestión de su estructura jurídica e institucional, sólo pocos meses después de haberse firmado el Protocolo de Ouro Preto que estableció las instituciones para la nueva etapa del Mercosur, puede estar reflejando la sensación expresada por medios de opinión, empresarios y analistas, en el sentido que las dificultades experimentadas en el primer semestre de 1995 y en especial la denominada "crisis automotriz", se explicarían en parte por la carencia de órganos comunes con capacidad de arbitrar los intereses nacionales y de velar por la efectiva aplicación de lo pactado.

En relación a la cuestión institucional, una lección clara puede extraerse de la ya larga experiencia europea en materia de integración, y ella es que los órganos que se creen y sus competencias, son un factor crucial para la construcción exitosa de un espacio regional de integración, resultante de la asociación voluntaria entre naciones que desean, a la vez, trabajar juntas y preservar un grado (amplio o reducido) de independencia para la adopción de decisiones soberanas, especialmente en el campo de la política exterior y de la política económica, sea ésta última, interna o internacional.

Una de las razones que abonan la importancia que se le atribuye a la cuestión institucional, son tres rasgos principales que caracterizan ese tipo de integración económica voluntaria:

a) el que los socios adquieren el derecho al acceso irrestricto al mercado ampliado y que tal derecho es protegido jurisdiccionalmente;

b) el que se establece una discriminación con respecto a bienes provenientes de terceros países, sea por medio de un arancel externo común o de reglas de origen específicas, dentro del marco legal del GATT-OMC -discriminación que eventualmente puede extenderse a los servicios-, y

c) el que se desarrolla entre los socios, un grado de disciplina colectiva, en el campo de las políticas comerciales y macroeconómicas.

Es difícil que los inversores y demás operadores económicos puedan tener credibilidad en un proceso de integración con tales rasgos si la maquinaria institucional prevista no esta a la altura de los compromisos perseguidos por los socios.

La aún incipiente experiencia de diez años de construcción de un espacio regional de integración económica entre los dos principales países del Sur de las Américas, la Argentina y el Brasil, parecen confirmar la lección europea. Por un lado, puede afirmarse que en gran medida, la metodología de integración empleada se ha visto facilitada por una estructura institucional heterodoxa y sumamente flexible. Por el otro, cabe plantear la pregunta de hasta que punto será posible continuar avanzando sin introducir modificaciones institucionales, orientadas a lograr efectividad y eficacia en las acciones de integración, y a preservar en forma dinámica la reciprocidad de intereses que sustenta el vínculo asociativo que los dos países han establecido, juntos con el Paraguay y el Uruguay, a partir del Tratado de Asunción.

El hecho que se haya entrado el 1o de enero de 1995, con la finalización del período de transición, a una etapa significativamente más compleja en la construcción del Mercosur, torna más acuciante tal pregunta. Las tareas hasta ahora desarrolladas por los socios aparecen como simples frente a la magnitud de la agenda futura del Mercosur. Imaginemos sólo los requerimientos que en el plano institucional pueden plantear la formulación y ejecución de una política en materia de prácticas desleales de comercio originadas en terceros países, o de competencia económica entre empresas que operan en los mercados de los socios.

A ello se suma la intención de concluir en el futuro próximo acuerdos de asociación y de libre comercio, con otros países sudamericanos en el marco de la ALADI, con los Estados Unidos y el NAFTA, en el marco del área hemisférica de libre comercio, y con la Unión Europea, a partir de la firma del acuerdo marco de cooperación económica.

El panorama podría complicarse aún más, en el caso que se concrete la incorporación de nuevos socios, como se espera que ocurra en un futuro quizás cercano. Luego de la Cumbre de Asunción (agosto 1995) han aumentado las posibilidades que en 1996 se incorpore Bolivia, y eventualmente también Chile y Venezuela. En tal hipótesis, la estructura institucional que resultó del Protocolo de Ouro Preto, podría ser insuficiente para cumplir con las funciones requeridas por un proceso de integración económica más complejo que el que se ha desarrollado en los últimos diez años.

De allí la importancia de reflexionar sobre el diseño que una estructura institucional viable y eficiente para el Mercosur. Este es el objetivo del presente informe.

La idea central subyacente en este informe, es que una definición imprecisa o desacertada de la estructura institucional puede traducirse en inoperancia, altos costos de transacción entre los asociados, conflictos mal administrados y, finalmente, en un eventual fracaso del proceso de integración. Una forma de fracaso puede ser el que las cuestiones vinculadas al proceso de integración económica sean crecientemente irrelevantes para las agendas políticas y económicas de los países asociados.

Se examinará primero la experiencia institucional acumulada en los últimos diez años, especialmente a partir de la firma del Tratado de Asunción. Luego se analizará la reforma institucional introducida en diciembre de 1994 por el Protocolo de Ouro Preto. A continuación, se examinarán los requerimientos institucionales futuros, tomando en cuenta las características de los objetivos y la metodología de integración empleada en el Mercosur, así como las principales funciones que las instituciones deberían permitir cumplir. Se contemplará tanto la hipótesis de ampliación del número de miembros del Mercosur, como la de su integración a una red de acuerdos de integración y libre comercio, en el marco más amplio de la OMC. En base a tal análisis se efectuarán recomendaciones en torno a lo que sería conveniente con respecto a una futura evolución institucional del Mercosur.

II. LA EXPERIENCIA INSTITUCIONAL DEL MERCOSUR

1. Descripción de la estructura institucional en el periodo de transición del Mercosur.

En el Tratado constitutivo del Mercado Común del Sur (Mercosur), firmado en la ciudad de Asunción del Paraguay por los gobiernos de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, el 26 de marzo de 1991, se estableció la estructura institucional que rigió durante el período de transición.

La transitoriedad del marco institucional quedó establecida en el artículo 18 del Tratado de Asunción, en el cual se estipula que: "Antes del establecimiento del Mercado Común, el 31 de diciembre de 1994, los Estados Partes convocarán a una reunión extraordinaria con el objeto de determinar la estructura institucional definitiva de los órganos de administración del Mercado Común, así como las atribuciones específicas de cada uno de ellos y su sistema de adopción de decisiones". En cierta forma, esta cláusula fue un compromiso con quienes hubieran deseado ya incorporar en el Tratado de Asunción, la figura de órganos comunes integrados por funcionarios independientes de los respectivos gobiernos.

La estructura institucional que se incorporó al Tratado de Asunción, reflejó la experiencia acumulada durante el período del Programa de Integración y Cooperación Argentina-Brasil (PICAB), que se desarrolló entre 1986 y 1990.

Cuatro fueron los rasgos fundamentales de la estructura institucional que se desarrolló durante el período del PICAB:

a. la participación directa en las negociaciones y en la adopción de decisiones, de altos funcionarios gubernamentales, especialmente de los Ministerios de Relaciones Exteriores y de Economía, bajo la coordinación de las respectivas Cancillerías;

b. la celebración semestral de Cumbres presidenciales y ministeriales, destinadas a dar impulso político al proceso;

c. la importancia de los canales diplomáticos bilaterales, especialmente los embajadores en ambas capitales, en la administración de la relación de integración y en la solución de los conflictos comerciales, y

d. la inexistencia de órganos comunes integrados por expertos independientes.

Durante el período de transición del Mercosur (1991-1994), el eje político principal lo constituyó la reunión semestral del Consejo del Mercosur, integrado por los Ministros de Relaciones Exteriores y de Economía, sin perjuicio que otros también fueran invitados, y que se reunió cada seis meses, con la presencia de los Presidentes. Tras la firma del Tratado de Asunción, que preveía que los Presidentes participaran al menos una vez al año, se acordó políticamente que tal participación mantendría la frecuencia semestral de las reuniones del Consejo.

El eje del trabajo ejecutivo y técnico, fue el Grupo Mercado Común, integrado por cuatro miembros titulares y cuatro alternos por cada país, representantes de las instancias gubernamentales con competencia en los ámbitos de acción del Mercosur (Relaciones Exteriores, Economía, Industria y Comercio, y Banco Central). En su primera reunión, en diciembre de 1991 en Brasilia, el Consejo estableció el reglamento del Grupo Mercado Común, que refleja tanto la experiencia del periodo PICAB como la acumulada durante la negociación del Tratado de Asunción y los primeros meses en que de hecho éste fue aplicado, aún cuando no estuviera aún formalmente vigente. La negociación se efectuó entre setiembre de 1990 y febrero de 1991; el Tratado fue firmado en marzo y entró en vigencia en noviembre de 1991.

Cada Sección Nacional se organizó como el país respectivo prefirió, pero siempre con la presencia de los miembros titulares y alternos del Grupo Mercado Común.

La coordinación correspondió a cada Ministerio de Relaciones Exteriores, habiendo ello sido establecido así en el período del PICAB e incorporado luego al Tratado de Asunción. Los cuatro coordinadores nacionales se han reunido con frecuencia para facilitar el avance de los trabajos previstos en la agenda, y la comunicación telefónica fue a menudo diaria.

Funcionó además un secretariado administrativo, con sede en Montevideo, a cargo del Uruguay, con muy pocos funcionarios y empleados administrativos prestados por cada gobierno. En ningún momento ejerció funciones técnicas.

En el marco del Grupo Mercado Común se establecieron subgrupos de trabajo. Al principio fueron diez y luego se creó el undécimo, a cargo de las cuestiones laborales. Sus reuniones tuvieron en general una periodicidad trimestral. Participaron en ellos unos 400 funcionarios técnicos de los cuatro gobiernos. En algunos casos se contó con la asistencia de organismos internacionales especializados, en particular, del BID, la CEE y el PNUD. Especialmente a nivel de los subgrupos nacionales, se contó además con la participación del sector privado, a través de las organizaciones empresarias, sindicales y de consumidores. Incluso las organizaciones industriales de cada país, crearon en Brasilia, en buena medida a instancias de los gobiernos, un Consejo Industrial del Mercosur. De hecho sólo comenzó a funcionar con regularidad, a partir de 1993.

También han funcionado reuniones ministeriales (Economía, Educación, Justicia, Agricultura y Trabajo, y reuniones especializadas (Turismo, Ciencia y Técnica, y Medio Ambiente). De todas ellas, la más importante ha sido la reunión de Ministros de Economía y Presidentes de Bancos Centrales, con reuniones semestrales y con un papel central en la coordinación macro-económica. También la comunicación personal y directa entre los Ministros de Economía, fue sumamente frecuente.

El Tratado de Asunción, las Cumbres presidenciales y el Consejo del Mercosur, así como las reuniones de los responsables del área de Economía, son quienes han fijado las pautas y las grandes orientaciones. De ellos provinieron las instrucciones que guiaron los trabajos del Grupo Mercado Común.

Este, a su vez, daba instrucciones a los subgrupos y éstos elevaban sus recomendaciones técnicas al Grupo Mercado Común, que se reunía trimestralmente, y que una vez alcanzado el consenso, las transformaba en Resoluciones, o en propuestas de Decisiones del Consejo.

Las Actas, Decisiones y Resoluciones, se han publicado luego en los respectivos diarios oficiales, por sus efectos jurídicos y para asegurar la transparencia del proceso de integración.

2. Evaluación de los órganos establecidos para el período de transición.

El Grupo Mercado Común ha sido efectivamente el motor principal y el eje institucional del proceso Mercosur. Asimismo, ha tenido un papel central en la negociación tanto el Acuerdo de Complementación Económica entre la Argentina y el Brasil (ACE 14), que fue firmado en diciembre de 1990 en el marco de la ALADI, y que regula aún las relaciones bilaterales de integración entre las dos principales economías del área, como luego el Tratado de Asunción e incluso el "4 + 1 ", esto es el acuerdo de consulta sobre comercio e inversiones, entre los Estados Unidos por un lado y los cuatro países del Mercosur.

En su funcionamiento, dos hechos han sido esenciales:

a) que haya sido integrado por funcionarios de primera línea de los ámbitos gubernamentales competentes en las cuestiones centrales de un proceso de integración, que se refieren a las relaciones internacionales y a la economía interna, y

b) que haya sido coordinado por las Cancillerías y que, por lo tanto, se haya mantenido una estrecha relación con la agenda global de las políticas exteriores de cada uno de los cuatro países, que es cada vez más marcada por las cuestiones económicas.

Cabe reconocer que la etapa transcurrida desde la negociación y la entrada en vigencia del Tratado de Asunción, ha sido quizás la más fácil. Como es natural, luego comenzaron los tramos más complejos de la integración económica, en que fue crecientemente difícil mantener situaciones de ganancia para todos los países y competidores, y donde la capacidad de concertación dinámica de los intereses nacionales en juego sufrió mayores tensiones. La cuestión de las medidas de salvaguardia y de la nivelación del campo de juego, frente a las fuertes asimetrías de dimensiones, situaciones y políticas económicas entre los asociados, ha sido un test continuo para la eficacia del Grupo Mercado Común. En nuestra opinión, la falta de un órgano neutro, que refleje los intereses del conjunto y con cierta capacidad de arbitraje entre los contradictorios intereses nacionales, fue poniendo cada vez más en evidencia una relativa limitación del esquema institucional del Mercosur.

El Consejo del Mercosur también ha funcionado en forma relativamente satisfactoria, si se tiene en cuenta la rapidez y facilidad con que se han adoptado sus decisiones. El hecho que los Presidentes hayan participado en todas sus reuniones, ha sido decisivo. Al igual que en el periodo del PICAB, permitió mantener un fuerte impulso político al Mercosur y brindó "momentum" a las reuniones. Podría incluso ser mejor aprovechado en el futuro, desde el punto de vista de la participación activa de los Ministros en las grandes definiciones que un proceso de integración requiere. Pero ello será logrado naturalmente en la medida que se acrecienten los niveles de interdependencia económica entre los asociados. El hecho que tanto el comunicado (corto y preciso) de los Presidentes al finalizar cada reunión cumbre, como las decisiones aprobadas, hayan sido preparados siempre por el Grupo Mercado Común, señala la profesionalidad y la eficacia del mecanismo de preparación de estas reuniones de alto nivel político del Mercosur.

La reunión de Ministros de Economía y Presidentes de Bancos Centrales, también ha ocupado un espacio central en el esquema institucional del Mercosur. Su papel principal ha sido, en el ámbito de sus competencias, el impulsar y fijar pautas orientadoras de la acción del Grupo Mercado Común. La esencia del papel que ha desempeñado, ha sido el mantener la correlación entre la agenda de cuestiones económicas críticas de cada país (por ej. el control macro-económico y la recreación de condiciones sólidas de crecimiento económico) y la agenda del Mercosur. Ha tenido un papel clave en mantener una correlación entre el ritmo de avance del Mercosur con las realidades impuestas por las dificultades macroeconómicas de los socios. Ello fue sumamente útil en los momentos más complejos derivados de la inestabilidad macroeconómica del Brasil y su impacto en los desequilibrios comerciales entre los socios.

La Secretaría Administrativa se ha limitado al papel que le asignó el Tratado. Ha sido por lo tanto un "registro" de lo actuado y un coordinador administrativo de reuniones.

Los subgrupos han sido el ámbito donde se han efectuado los trabajos técnicos necesarios para preparar luego negociaciones y decisiones. Comparar políticas e instrumentos, desbrozar el camino y preparar las bases técnicas sobre las cuales luego opera el GMC, han sido sus funciones principales. El hecho que lo integran los funcionarios con competencias técnicas para cada tema en el ámbito interno, le ha otorgado una gran proximidad con las realidades y los intereses nacionales, al menos tal como son interpretados en los niveles tecno-burocráticos. No siempre ha sido fácil coordinar sus tareas, ni los avances logrados en cada área han sido similares en cuanto a su profundidad y a su calidad técnica. Tampoco ha sido fácil lograr una imagen de transparencia de sus actividades, al menos desde la perspectiva de los intereses privados en juego en cada tema. Las actas que reflejan sus reuniones han sido difíciles de conseguir ya que no se publican. En ellas hay material técnico sumamente valioso para el análisis de cuestiones tales como las asimetrías de políticas y de legislaciones.

Para su funcionamiento, la cooperación técnica del BID, el PNUD y la Comisión Europea, ha sido sumamente valiosa, sustituyendo en gran medida la ausencia de un órgano común de naturaleza técnica e integrado por funcionarios independientes.

Las reuniones especializadas y Ministeriales sectoriales, han tenido una trayectoria y experiencia también disímil. Es en el campo del turismo y de la educación, donde mayores avances se han logrado. Pero no siempre ha sido clara su relevancia práctica y su relación funcional; con la agenda del Mercosur, al menos tal como ella es interpretada a partir del Tratado de Asunción y de las prioridades fijadas por los mecanismos de impulso, sea la Cumbre de Presidentes o la reunión de Ministros de Economía.

III. LAS REFORMAS DE OURO PRETO

A fin de preparar la reunión extraordinaria prevista en el artículo 18 del Tratado de Asunción, se estableció por Resolución 7/93 del Grupo Mercado Común el Grupo Ad-Hoc de Asuntos Institucionales. Este Grupo realizó siete reuniones de trabajo (la última a fines de julio de 1995) y una preparatoria para la Conferencia Diplomática sobre Aspectos Institucionales.

Esta conferencia se realizó en Brasilia a principios de diciembre de 1994 y a ella asistieron funcionarios de alto nivel de los cuatro países, reuniéndose posteriormente los Ministros de Relaciones Exteriores, quienes inicialaron el proyecto de Protocolo.

En la VII Reunión del Consejo del Mercado Común, realizada en Ouro Preto, Brasil, el 17 de diciembre de 1994, los Presidentes y Ministros de Relaciones Exteriores de los países del Mercosur firmaron el Protocolo Adicional al Tratado de Asunción sobre la Estructura Definitiva del Mercosur, conocido también como Protocolo de Ouro Preto. Su contenido fue más allá de lo originalmente previsto, ya que por su artículo 57, se convalidaron las modificaciones que de hecho distintas decisiones del Consejo, adoptadas durante el período de transición, introdujeron al propio Tratado de Asunción, por ejemplo, manteniendo restricciones no arancelarias que deberían haber quedado completamente eliminadas al 31 de diciembre de 1994, o extendiendo para los productos incorporados a las denominadas listas de adecuación final a la unión aduanera, el periodo de transición por cuatro y cinco años más, según el caso.

Este Protocolo, que entrará en vigencia treinta días después de que se deposite el tercer ratificación de ratificación, es parte de1 Tratado de Asunción, salvo en aquellas disposiciones que se opongan a su texto (hasta principios de octubre de 1995 el Protocolo no había entrado en vigencia, generando un espacio de incertidumbre jurídica a aquellas modificaciones introducidas al Tratado de Asunción, convalidades por el citado artículo 57).

Las reformas que introduce el Protocolo de Ouro Preto a la estructura institucional que se desarrolló, a partir del Tratado de Asunción, durante el período de transición, han sido muy pocas. Más que innovar, el Protocolo en gran medida ordena y formaliza lo desarrollado durante el período 1991-1994.

Las principales reformas que introduce el Protocolo de Ouro Preto son:

a. otorga personalidad jurídica interna y externa al Mercosur, atribuyéndole su ejercicio al Consejo;

b. amplía la estructura orgánica. Además de mantener al Consejo del Mercado Común y el Grupo Mercado Común, el Protocolo constituye cuatro nuevos órganos: la Comisión de Comercio del Mercosur, la Comisión Parlamentaria Conjunta, el Foro Consultivo Económico-Social y la Secretaría Administrativa del Mercosur.

El Consejo del Mercado Común, el Grupo Mercado Común, y la Comisión de Comercio son los órganos con capacidad decisoria y son en su composición, de naturaleza intergubernamental.

Como resultado del Protocolo de Ouro Preto, la siguiente es la actual estructura institucional del Mercosur:

i. Consejo del Mercado Común

El Consejo del Mercado Común sigue siendo el órgano superior del Mercosur. En el Protocolo de Ouro Preto se reduce de un año a seis meses la periodicidad con la cual se deben de reunir los Presidentes. Asimismo, con respecto a los ministros que componen el Consejo, se establece que son los de Relaciones Exteriores, y los de Economía o sus equivalentes.

El artículo 8 del Protocolo especifica las funciones y atribuciones del Consejo, las cuales no surgían del Tratado de Asunción sino que se deducían de la definición general del órgano contenida en su artículo 10. Ellas son:

• velar por el cumplimiento del Tratado de Asunción, de sus Protocolos y de los acuerdos firmados en su marco;
  
  
• formular políticas y promover las acciones necesarias para la conformación del mercado común;
  
  
• ejercer la titularidad de la personalidad jurídica del Mercosur;
  
  
• negociar y firmar acuerdos, en nombre del Mercosur, con terceros países, grupos de países y organismos internacionales. Dichas funciones podrán ser delegadas por mandato expreso del Grupo Mercado Común en las condiciones establecidas en el inciso VII del artículo XIV (funciones y atribuciones del Grupo Mercado Común);
  
  
• pronunciarse sobre las propuestas que le sean elevadas por el Grupo Mercado Común;
  
  
• crear reuniones de ministros y pronunciarse sobre los acuerdos que le sean remitidos por las mismas;
  
  
• crear los órganos que estime pertinentes, así como modificarlos o suprimirlos;
  
  
• aclarar, cuando lo estime necesario, el contenido y alcance de sus Decisiones;
  
  
• designar al Director de la Secretaría Administrativa del Mercosur;
  
  
• adoptar Decisiones en materia financiera y presupuestaria; y
  
  
• homologar el Reglamento Interno del Grupo Mercado Común.

El Consejo Mercado Común expresará su voluntad mediante Decisiones, las que serán obligatorias para los socios.

ii. Grupo Mercado Común

El órgano ejecutivo sigue siendo el Grupo Mercado Común. En el Protocolo de Ouro Preto se establece que, ahora, en el Grupo deberán participar necesariamente los representantes de los Ministerios de Relaciones Exteriores, de Economía (o equivalentes), y de los Bancos Centrales. Asimismo, el artículo 12 establece que al elaborar y proponer medidas concretas en el desarrollo de sus trabajos, el Grupo Mercado Común podrá convocar, cuando lo juzgue conveniente, a representantes de otros órganos de la Administración Pública o de la estructura institucional del Mercosur (anteriormente, el Tratado decía del sector privado).

Las funciones y atribuciones del Grupo Mercado Común han sido ampliadas, siendo las siguientes:

• velar, dentro de los límites; de su competencia, por el cumplimiento del Tratado de Asunción, de sus Protocolos y de los acuerdos firmados en su marco;
  
  
• proponer proyectos de Decisión al Consejo del Mercado Común;
  
  
• tomar las medidas necesarias para el cumplimiento de las Decisiones adoptadas por el Consejo del Mercado Común;
  
  
• fijar programas de trabajo que aseguren avances para el establecimiento del mercado común;
  
  
• crear, modificar o suprimir órganos tales como subgrupos de trabajo y reuniones especializadas, para el cumplimiento de sus objetivos;
  
  
• manifestarse sobre las propuestas o recomendaciones que le fueren sometidas por los demás órganos del Mercosur en el ámbito de sus competencias;
  
  
• negociar, con la participación de representantes de todos los Estados Partes, por delegación expresa del Consejo del Mercado Común y dentro de los límites establecidos en mandatos específicos concedidos con esa finalidad, acuerdos en nombre del Mercosur con terceros países, grupos de países y organismos internacionales. El Grupo Mercado Común, cuando disponga de mandato para tal fin, procederá a la firma de los mencionados acuerdos. Asimismo, cuando sea autorizado por el Consejo del Mercado Común, podrá delegar los referidos poderes a la Comisión de Comercio del Mercosur;
  
  
• aprobar el presupuesto y la rendición de cuentas anual presentada por la Secretaría Administrativa del Mercosur;
  
  
• adoptar Resoluciones en materia financiera y presupuestaria, basado en las orientaciones emanadas del Consejo;
  
  
• someter al Consejo del Mercado Común su Reglamento Interno;
  
  
• organizar las reuniones del Consejo del Mercado Común y preparar los informes y estudios que éste le solicite;
  
  
• elegir al Director de la Secretaría Administrativa del Mercosur;
  
  
• supervisar las actividades de la Secretaría Administrativa del Mercosur;
  
  
• homologar los Reglamentos Internos de la Comisión de Comercio y del Foro Consultivo Económico-Social.

El Grupo Mercado Común se pronunciará mediante Resoluciones, las cuales serán obligatorias para los Estados Partes.

iii. Comisión de Comercio del Mercosur

Una de las innovaciones del Protocolo de Ouro Preto es la Comisión de Comercio, la cual tiene su origen en la Decisión 9/94 del Consejo, aprobada en su reunión de Buenos Aires en agosto de 1994, y que a su vez tiene como antecedente la Decisión 13/93. Se trata, en consecuencia, de una regularización de una institución ya existente.

La Comisión, según dispone el art. 16 del Protocolo, será el órgano encargado de asistir al Grupo Mercado Común, y le competerá "velar por la aplicación de los instrumentos de política comercial común acordados por los Estados Partes para el funcionamiento de la unión aduanera, así como efectuar el seguimiento y revisar los temas y materias relacionados con las políticas comerciales comunes, con el comercio intra-Mercosur y con terceros países".

Estará integrada por cuatro miembros titulares y cuatro miembros alternos por cada socio y su coordinación también le corresponderá a los representantes de los Ministerios de Relaciones Exteriores.

Con relación a la periodicidad en que se debe reunir, el Protocolo estipula un mínimo de una vez por mes, como así también siempre que lo solicite el Grupo Mercado Común o cualquiera de los socios.

Sus funciones y atribuciones son:

• velar por la aplicación de los instrumentos comunes de política comercial intra-Mercosur y con terceros países, organismos internacionales y acuerdos de comercio;
  
  
• considerar y pronunciarse sobre las solicitudes presentadas por los Estados Partes con respecto a la aplicación y al cumplimiento del arancel externo común y de los demás instrumentos de política comercial común;
  
  
• efectuar el seguimiento de la aplicación de los instrumentos de política comercial común en los Estados Partes;
  
  
• analizar la evolución de los instrumentos de política comercial común para el funcionamiento de la unión aduanera y formular propuestas a este respecto al Grupo Mercado Común;
  
  
• tomar las decisiones vinculadas a la administración y a la aplicación del arancel externo común y de los instrumentos de política comercial común acordados por los Estados Partes;
  
  
• informar al Grupo Mercado Común sobre la evolución y la aplicación de los instrumentos de política comercia! común, sobre la tramitación de las solicitudes recibidas y sobre las decisiones adoptadas respecto de las mismas;
  
  
• proponer al Grupo Mercado Común nuevas normas, o modificaciones de las normas existentes en materia comercial y aduanera del Mercosur;
  
  
• proponer la revisión de las alícuotas arancelarias de ítems específicos del arancel externo común, inclusive para contemplar casos referentes a nuevas actividades productivas en el ámbito del Mercosur;
  
  
• establecer los comités técnicos necesarios para el adecuado cumplimiento de sus funciones, así como dirigir y supervisar las actividades de los mismos;
  
  
• desempeñar las tareas vinculadas a la política comercial común que le solicite el Grupo Mercado Común;
  
  
• adoptar el Reglamento Interno, que someterá al Grupo Mercado Común para su homologación; y
  
  
• considerar las reclamaciones presentadas por las Secciones Nacionales de la Comisión de Comercio del Mercosur, originadas por los Estados Partes o en demandas de particulares (personas físicas o jurídicas), relacionadas con las situaciones previstas en los artículos 1 o 25 del Protocolo de Brasilia, cuando estuvieran dentro de su área de competencia.

La Comisión se debe pronunciar a través de Directivas o Propuestas, siendo las primeras obligatorias para los socios.

En el anexo del Protocolo se establece un procedimiento general para las reclamaciones ante la Comisión de Comercio. En la reunión del Consejo en Asunción, en agosto de 1995, se establecieron además procedimientos para la formulación de consultas a la Comisión de Comercio, sobre cuestiones comerciales planteadas por los socios y sus empresarios. En las actas de la Comisión, se incluye además una ficha conteniendo cada consulta y luego la respuesta que el gobierno respectivo formula a la cuestión planteada.

iv. Comisión Parlamentaria Conjunta

Según el artículo 24 del Tratado de Asunción, "con el objeto de facilitar el avance hacia la conformación del Mercado Común se establecerá una Comisión Parlamentaria Conjunta del Mercosur". Los Presidentes de las Comisiones de Relaciones Exteriores de los cuatro Parlamentos, convocaron a celebrar en Asunción, en mayo de 1991, la I Reunión de Parlamentarios del Mercosur, en la que asumieron el compromiso de impulsar la ratificación del Tratado de Asunción en los respectivos países.

En septiembre de 1991, en Buenos Aires, se realizó la II Reunión de Parlamentarios del Mercosur, y se resolvió "crear la Comisión Parlamentaria Conjunta del Mercosur prevista en el art. 24 del Tratado de Asunción conforme la Resolución aprobada el 19 de septiembre de 1991". Cuenta con un Estatuto y Reglamento, y se crearon 12 subcomisiones especializadas.

En el Protocolo de Ouro Preto, se institucionaliza la Comisión. Según el artículo 22, es el órgano representativo de los Parlamentos de los Estados Partes en el ámbito del Mercosur.

La Comisión debe estar compuesta por igual número de parlamentarios representantes de los países miembros, quienes serán designados por sus respectivos Parlamentos nacionales.

La función principal de la Comisión es el procurar acelerar los procedimientos internos correspondientes en los Estados Partes para la pronta entrada en vigor de las normas emanadas de los órganos del Mercosur. como así también "coadyuvará en la armonización de legislaciones, tal como lo requiera el avance del proceso de integración".

La Comisión Parlamentaría remitirá Recomendaciones al Consejo del Mercado Común por intermedio del Grupo Mercado Común.

v. Foro Consultivo Económico-Social

El Foro Consultivo Económico-Social es el órgano de representación de los sectores económicos y sociales. Su función será consultiva, y se manifestará mediante Recomendaciones al Grupo Mercado Común.

Estará integrado por igual número de representantes de cada país miembro, y tendrá su propio Reglamento Interno, el cual deberá ser homologado por el Grupo Mercado Común.

vi. Secretaría Administrativa del Mercosur

El órgano de apoyo operativo seguirá siendo la Secretaría Administrativa, la cual será responsable de la prestación de servicios administrativos a los demás órganos del Mercosur.

La Secretaría mantendrá su sede en Montevideo, y desempeñará las siguientes actividades:

• servir como archivo oficial de la documentación del Mercosur;
  
  
• realizar la publicación y la difusión de las normas adoptadas en el marco del Mercosur;
  
  
• realizar las traducciones auténticas para los idiomas español y portugués de todas las decisiones adoptadas por los órganos del Mercosur;
  
  
• editar el Boletín Oficial del Mercosur;
  
  
• organizar los aspectos logísticos de las reuniones;
  
  
• informar regularmente a los Estados Partes sobre las medidas implementadas por cada país para incorporar en su ordenamiento jurídico las normas emanadas de los órganos del Mercosur;
  
  
• registrar las listas nacionales de los árbitros y expertos;
  
  
• desempeñar las tareas que le sean solicitadas por el CMC, GMC y la CCM,
  
  
• elaborar su proyecto de presupuesto, y
  
  
• presentar anualmente su rendición de cuentas al GMC, así como un informe sobre sus actividades.

La Secretaría estará a cargo de un Director, el cual será electo por el Grupo Mercado Común, de forma rotativa, y será designado por el Consejo Mercado Común. El mandato será de dos años, sin posibilidad de reelección.

vii. Mecanismo de solución de controversias

Las controversias que surgieran entre los socios sobre la interpretación, aplicación o incumplimiento de las disposiciones de las normas del Mercosur, serán sometidas a los procedimientos de solución establecidos en el Protocolo de Brasilia, firmado el 17 de diciembre de 1991.

Se mantiene en consecuencia la vigencia del Protocolo de Brasilia, al cual se le incorpora como fuente jurídica del Mercosur, las Directivas de la Comisión de Comercio.

Según el artículo 44 del Protocolo de Ouro Preto "antes de culminar el proceso de convergencia del Arancel Externo Común, los Estados Partes efectuarán una revisión del actual sistema de solución de controversias del Mercosur con miras a la adopción del sistema permanente de a que se refieren el ítem 3 del Anexo III del Tratado de Asunción, y el artículo 34 del Protocolo de Brasilia",

IV. EL MERCOSUR Y EL DERECHO INTERNO DE LOS SOCIOS

Los cuatro países miembros del Tratado de Asunción han reformado sus textos constitucionales a fin de facilitar, entre otros objetivos, su participación en procesos de integración. Dichas reformas se han realizado a fin de adaptarse a distintos tratados de integración: Argentina en 1994, Brasil en 1988, Paraguay en 1992 y Uruguay en 1967.

En el Protocolo de Ouro Preto, en su artículo 2, se recalca que los órganos con capacidad de dictar! normas obligatorias "son de naturaleza intergubernamental". De esta manera, se evita que se los considere como órganos denominados "supranacionales", lo que eventualmente hubiera originado conflictos con los ordenamientos jurídicos internos de alguno de los países miembros.

Las disposiciones constitucionales con respecto a los tratados internacionales y de integración, en los países del Mercosur son las siguientes.

Argentina: antes de la reforma de 1994, existía un "laguna de derecho" con relación al tema de los tratados de integración, como así también con relación a la jerarquía de los tratados internacionales.

La Corte Suprema se encargó de la interpretación de los artículos 27 (que dispone que los tratados deben estar "en conformidad con los principios de derecho público establecidos en esta Constitución") y 31 ("Esta Constitución, las leyes de la Nación que en su consecuencia se dicten por el Congreso y los tratados con las potencias extranjeras son la ley suprema de la Nación ...")o La jurisprudencia anterior de la Corte, sostenida principalmente en los fallos "Merck Química" y "Martin y Cia.", entre otros, sostenía la igualdad entre las leyes federales y los tratados internacionales, rigiendo el principio de "ley posterior deroga a ley anterior". En 1992, con el fallo "Ekmedkjián" (luego ratificado en los fallos "Fibraca", "Cafés La Virginia" y "Giroldi", entre otros), la Corte Suprema cambia su doctrina tradicional reconociendo una supremacía a los tratados internacionales por sobre las leyes.

Sobre esta base, la nueva Constitución dispone, en su artículo 75 (Atribuciones del Poder Legislativo): "Corresponde al Congreso: 22. Aprobar o desechar tratados concluidos con las demás naciones y con las organizaciones internacionales y los concordatos con la Santa Sede. Los tratados y concordatos tienen jerarquía superior a las ley es 24. Aprobar tratados de integración que deleguen competencias y jurisdicción a organizaciones supraestatales en condiciones de reciprocidad e igualdad, y que respeten el orden democrático y los derechos humanos. Las normas dictadas en su consecuencia tienen jerarquía superior a las leyes. La aprobación de estos tratados con Estados de Latinoamérica requerirá la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara. En el caso de tratados con otros Estados, el Congreso de la Nación, con la mayoría absoluta de los miembros presentes de cada Cámara, declarará la conveniencia de la aprobación del tratado y sólo podrá ser aprobado con el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, después de ciento veinte días del acto declarativo. La denuncia de los tratados referidos a este inciso, exigirá la previa aprobación de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara."

Brasil: la Constitución Federal sancionada en 1988 dispone en su artículo 4, que "la República Federativa del Brasil buscará la integración económica, política, social y cultural con los países de América Latina, tendiendo a la formación de una comunidad latinoamericana de naciones".

Del análisis del texto surge, en primer lugar, que se refiere solamente a la integración latinoamericana, y por otro lado, que es una disposición programática cuyo valor reside en que posibilita una interpretación integral y dinámica que permitiría facilitar la integración. No se encuentra establecido en el texto constitucional el orden jerárquico de los tratados en el ordenamiento jurídico interno.

Paraguay: la Constitución de 1992, en su artículo 145 dispone que "la República del Paraguay, en condiciones de igualdad con otros Estados, admite un orden jurídico supranacional que garantice la vigencia de los derechos humanos, de la paz, de la justicia, de la cooperación y del desarrollo, en lo político, económico, social y cultural. Dichas decisiones sólo podrán ser adoptadas por la mayoría absoluta de cada Cámara del Congreso."

En el preámbulo se ratifica la soberanía e independencia nacionales pero integrado a la comunidad internacional.

Con relación a las relaciones internacionales y la jerarquía de los tratados, el artículo 141 dispone que "Los tratados internacionales válidamente celebrados, aprobados por ley del Congreso y cuyos instrumentos de ratificación fueran canjeados o depositados, forman parte del ordenamiento legal interno", disponiendo asimismo que la jerarquía interna de la misma se encuentra en forma inmediata posterior a la Constitución Nacional.

Uruguay: en el artículo 6 de la Constitución de 1967, se introduce un nuevo inciso que "la República procurará la integración social y económica de los Estados latinoamericanos, especialmente en lo que se refiere a la defensa común de sus productos y materias primas".

La doctrina ha entendido que al tratarse de organizaciones intergubernamentales, no existe conflicto con la normativa constitucional, problema que puede llegar a existir ante la creación de organizaciones "supranacionales".

Con respecto a la aplicación en la esfera interna de los tratados internacionales, hay un decreto del Poder Ejecutivo del Uruguay, con fecha del 25 de junio de 1951, que dispone que "En nuestro ordenamiento jurídico, los tratados debidamente celebrados y ratificados, así como las normas de Derecho Internacional son directamente aplicables en al esfera nacional por las autoridades ejecutivas y judiciales".

V. OBJETIVOS Y METODOLOGÍA DE INTEGRACIÓN EN EL MERCOSUR

El Mercosur es producto de un consenso sustantivo que es lo que le ha dado hasta ahora, sentido y solidez a la alianza estratégica entre los socios, especialmente entre la Argentina y el Brasil. En parte los elementos de este consenso se encuentran ya presente y la explican, en la etapa del PICAB.

En tal sentido, el Mercosur se apoya en el hecho que los socios son "Iike-minded countries", es decir, que comparten valores y objetivos en el plano político y económico.

El consenso que sustenta a la integración, se apoya en tres pilares: la consolidación de la democracia, la transformación productiva con equidad social y la inserción competitiva en la economía global. Es por compartir estas líneas fundamentales que los cuatro países decidieron trabajar juntos. La idea central es crear un entorno externo regional que sea favorable y que potencie los tres pilares mencionados.

Si los países del Mercosur han desarrollado en los últimos diez años un consenso significativo acerca de porqué trabajar juntos, también lo han hecho en cuanto a cómo trabajar juntos. La Argentina y el Brasil primero, y luego sus otros socios en el Mercosur, aplicaron en la práctica una metodología de trabajo conjunto que en parte explica los avances alcanzados.

La metodología aplicada implica fijar una dirección de largo plazo, pocos parámetros rígidos (la idea del arancel cero), gran flexibilidad instrumental, y una mecánica de trabajo que implica a la vez, la participación directa de funcionarios de nivel medio de las respectivas administraciones nacionales y la del más alto nivel político, a través de reuniones presidenciales y ministeriales de frecuencia semestral.

Los siguientes son, en mi opinión, los otros elementos fundamentales de esta metodología de trabajo conjunto:

a. el foco nacional, por contraposición al de una hipotética racionalidad
supranacíonal, como punto de partida de todas las acciones emprendidas en conjunto. Es a partir de lo nacional que se construye lo regional;

b. lo regional se construye por aproximaciones sucesivas, a partir de un sentido de dirección estratégica impresa por el más alto nivel político;

c. el consenso como método para la adopción de las decisiones concernientes a objetivos, políticas, instrumentos y ritmos;

d. un cuadro dinámico de ganancias mutuas como sustento del vínculo asociativo y de su desarrollo en políticas e instrumentos comunes. La integración excluye la posibilidad de suma cero en cuanto a las grandes definiciones comunes que encaran los socios y en cuanto a sus efectos económicos;

e. la dimensión Mercosur no es exclusiva ni excluyente; se integra por el contrario en una red más amplia de acciones externas de los respectivos socios, encaradas en común, a partir del hecho Mercosur, a través de una disciplina colectiva;

f. los socios no están supuestos a coincidir en todo, ni en el plano de sus políticas domésticas, ni en el de sus políticas externas;

g. el ritmo de avance debe ser tan acelerado como lo permitan las respectivas realidades nacionales;

h. las dificultades económicas internas de cada socio no pueden ser transferidas a los otros socios a través de los vasos comunicantes generados por las aperturas recíprocas de los mercados;

i. un compromiso a respetar las dificultades coyunturales de cada socio, facilitándose así sus respectivos procesos de estabilización económica y política.

¿Es ésta metodología de trabajo conjunto, que funcionara razonablemente bien hasta el presente, suficiente para encarar etapas más avanzadas de integración económica, y para resolver con eficacia los necesarios conflictos de intereses que se producirán entre los socios? Esta es una pregunta crucial, ya que si la metodología no fuera adecuada a la nueva etapa, podría ser difícil preservar a través del tiempo la reciprocidad dinámica de intereses nacionales que es lo que sustenta el vínculo asociativo.

Quizás el aspecto más difícil será el de mantener una realidad y una percepción de ganancias mutuas entre los socios. Ello, en mi opinión, introduce esta vez desde el ángulo político, la importancia práctica que tienen en procesos de esta naturaleza, órganos comunes compuestos por funcionarios independientes de los gobiernos, que permitan preservar una visión de conjunto, esencial no sólo para avanzar en la integración a través de la concertación dinámica de intereses nacionales en juego, pero también para arbitrar entre los intereses contrapuestos en momentos de crisis.

VI. REQUERIMIENTOS INSTITUCIONALES DE LA NUEVA ETAPA DEL MERCOSUR

Cualquier análisis sobre la arquitectura institucional y jurídica de un proceso de integración, basado en la reciprocidad de intereses nacionales, requiere partir de la constatación de que no existe ningún condicionamiento originado en normas internacionales pre-existentes, que determinen cómo deben estructurarse los órganos, definirse sus competencias o los efectos jurídicos de las decisiones de los distintos tipos de normas que de ellos emanen.

Rige por el contrario, el principio de libertad de organización. Los asociados pueden organizarse como mejor lo deseen.

En la práctica, sin embargo, este principio puede estar condicionado por:

a. la estructura institucional que se ha ido acumulando en experiencias previas de integración entre todos o algunos de los mismos asociados (es éste el caso del Mercosur con respecto a la experiencia previa del PICAB y aún de la propia ALALC-ALADI, o el caso actual de la integración centroamericana);

b. las características e idiosincrasias de la organización constitucional y administrativa interna de los países que se asocian, y

c. la importancia relativa que los asociados atribuyen al precedente de otras regiones, especialmente al de la Comunidad Económica Europea, que ha tenido un fuerte impacto en experiencias como las del Grupo Andino en los años 70. Lo determinante en cada caso concreto es la relación funcional que se entable entre la estructura institucional y jurídica, con la metodología que los socios emplean para construir el espacio común, esto es los objetivos, los instrumentos y los alcances de la integración económica.

Ritmos de avance y grado de profundidad en relación a los objetivos propuestos, así como características de los instrumentos aplicados y, en especial, el número países que se asocian, son factores que inciden al momento de definir la estructura institucional más conveniente. En tal sentido, por ejemplo, en principio los requerimientos institucionales que se plantean en el caso que se prevea un arancel externo común y una política comercial común, serán superiores a los que puede exigir una simple zona de libre comercio. Cuanto más se avanza en la construcción de un mercado común y se penetra en la etapa de una unión económica y monetaria, las exigencias institucionales crecen. Si se trata de entrar en la etapa de una unión política, la construcción institucional se aproxima a la propia del fenómeno de la federalización de Estados.

En cuanto al número de socios, los requerimientos institucionales variarán según sea que los socios sean dos o tres, como por ejemplo ha sido el caso del Benelux o del PICAB, o que por el contrario, que los socios con poder gravitante en las decisiones sean más de dos o tres. En el caso que los socios sean sólo dos, o que dos sean los socios con mayor gravitación económica y política real -hecho normalmente determinado por el tamaño de los respectivos mercados- parte sustantiva de los requerimientos institucionales se canalizan en el plano de las relaciones bilaterales y de sus respectivos mecanismos de comunicación.

Dos factores tienen también una fuerte incidencia en los requerimientos institucionales que plantea un proceso de integración económica.

El primero se refiere al grado de interdependencia económica existente entre los países asociados en el momento fundacional del proceso de integración, medido especialmente por la importancia relativa del comercio recíproco con respecto al que los asociados mantienen con el resto del mundo. Era alto cuando se inició en los 50 el proceso de integración europea. Es alto, aunque fuertemente asimétrico, en el caso del NAFTA. Era relativamente bajo, incluso marginal, en el momento fundacional del Grupo Andino y del Mercosur. Si bien ha aumentado sustancialmente en los últimos años, sigue aún siendo relativamente bajo en el caso del Mercosur.

El segundo se refiere al grado de asimetría en la configuración del poder económico relativo entre los asociados, determinada entre otros factores por el tamaño de los respectivos mercados, el valor del producto bruto y del producto industrial, el producto per cápita, el valor del comercio exterior global e intra-región. Se observan pautas de alta asimetría y polarización, como por ej. es el de NAFTA; o de baja asimetría con concentración multipolar o bipolar, como son los casos de la CE y del Mercosur, y en cierta medida, los de Centroamérica y del Grupo Andino.

Según sean el grado de interdependencia y de asimetría en la concentración de poder económico, serán los requerimientos de negociación y de concertación sobre reglas de juego y sobre coordinación de políticas. Un proceso como el de NAFTA plantea en tal sentido, requerimientos de negociación menores que los que puede plantear uno como el de la CE. A su vez, la marginalidad relativa que se observa en el inicio del Mercosur, al menos en el caso de la Argentina y del Brasil, también condiciona los requerimientos institucionales de la integración y en parte permite explicar los alcances modestos que tuvo la arquitectura institucional incluida originalmente en el Tratado de Asunción.

Cuando el grado de interdependencia en el momento fundacional es bajo, la asociación voluntaria entre naciones independientes tendrá dos propósitos simultáneos: por un lado, crear condiciones para una creciente interdependencia, y por el otro, administrarla de tal forma que en ella predominen los intereses comunes frente a los factores que tenderán hacia la fragmentación y el conflicto. En tal caso, lo recomendable puede ser un desarrollo gradual e incremental de la estructura institucional del proceso de integración.

Pero es esencial para definir la arquitectura institucional de la integración tener en cuenta cuáles son los objetivos básicos que se persiguen con el vínculo asociativo. Tanto en América Latina como en el resto del mundo, predomina hoy un planteamiento estratégico extrovertido de la integración, orientado a crear condiciones de competitividad global que permitan la consolidación de la democracia y la transformación productiva de las sociedades en un clima de creciente equidad social. Integrar para mejor competir y para mejor negociar es la idea generalizada. El eje estratégico del planteamiento de integración que predomina en todas partes, es el de mejorar las condiciones de cada uno de los asociados para competir en la atracción de los capitales y del progreso técnico necesarios para inversiones productivas, especialmente para atraer a los "competidores globales".

En la construcción consensual de un espacio económico común, entre un grupo de Estados soberanos, con el fin de sustentar sus respectivos procesos de consolidación democrática, de transformación productiva y de inserción competitiva en la economía global, atrayendo para ello inversiones, la previsibilidad y estabilidad de las reglas de juego constituyen factores claves.

En efecto, sólo en un contexto de seguridad jurídica se puede alcanzar el objetivo esencial de convencer a los inversores, propios y externos, de correr riesgos con sus capitales y tecnologías en función del mercado ampliado.

La integración económica europea sólo puede ser entendida en su lógica más profunda como una integración por el derecho, en el que los compromisos básicos entre los asociados están garantizados por normas e instituciones comunes, en especial, la Corte de Justicia. Con modalidades institucionales distintas, ésta es también la lección que se extrae del Acuerdo de Libre Comercio entre Canadá y los EEUU. En otros términos, un proceso de integración económica de un país con otro u otros, que implique comprometer entre los asociados el acceso irrestricto para bienes y servicios como forma de estimular la inversión y la transformación productiva, sólo tiene sentido económico y político, si esta sustentado en el Derecho. El acceso al mercado como un derecho, es lo que distingue un proceso de integración de un mero sistema de cooperación comercial. No comprender en toda su magnitud este aspecto central de los fenómenos contemporáneos más avanzados en materia de integración económica, puede traer como consecuencia el que se afecten vitales intereses nacionales de los distintos países asociados, sobretodo los de menor dimensión relativa.

La cuestión de la eficacia y de la efectividad de las reglas de juego, es por lo tanto crucial para el éxito de cualquier proceso de integración económica, pero especialmente si se lo concibe como un instrumento de competitividad internacional y por ende, de estímulo a la inversión y a la incorporación del progreso técnico. Es un factor esencial para la credibilidad económica.

Pero es fundamental tener en cuenta, que la eficacia y la efectividad de las reglas de juego en la integración económica, dependerán fuertemente de la calidad de la organización interna y común que permita mantener, a través del tiempo, una reciprocidad dinámica de los respectivos intereses nacionales. Es ella la que sustenta en el tiempo el vínculo asociativo, y crea así las condiciones para que las normas pactadas alcancen sus resultados (eficacia) y penetran en la realidad (efectividad).

A fin de que ello se logre, es esencial que cada uno de los asociados defina con precisión cuáles son sus propios intereses nacionales en el marco del acuerdo asociativo. Puede afirmarse, en tal sentido, que la calidad y la solidez de un proceso de integración económica, basado en el consenso de naciones soberanas, dependerá en gran medida de la calidad de las definiciones nacionales acerca de por qué, para qué y hasta dónde, un país necesita asociarse con otro u otros.

Es el foco nacional y no el de una hipotética racionalidad supranacional, el que permite comprender los alcances reales que los asociados pretenden para una determinada integración económica. Es a partir de lo nacional que se construye la región. Pero también es cierto que si un país es libre para asociarse o no, una vez aceptado el vínculo asociativo, éste implica el preservar una visión de conjunto y un mínimo de disciplina colectiva. Caso contrario no tiene sentido económico y político el pacto social.

Surgen así dos funciones básicas que debe cumplir la estructura institucional de la integración. Por un lado, la de facilitar la concertación de intereses nacionales. Por el otro, la de desarrollar y preservar una visión de conjunto que permita identificar intereses comunes. La tensión entre las dos visiones, la nacional y la comunitaria, es esencial a la dinámica institucional en la integración económica. La arquitectura de órganos y competencias, así como del tipo de decisiones y de sus efectos jurídicos, debe permitir correlacionar el criterio de equilibrio entre estas dos visiones, con la eficacia y la efectividad de las reglas de juego que se acuerden.

El potencial de concertación de intereses nacionales múltiples, que resulte del esquema institucional que se establezca, es un factor central para la eficacia y la efectividad de la estructura jurídica de la integración. Es ésta la primera y central función de toda estructura institucional que se establezca.

En esta perspectiva, la experiencia permite observar que en cualquier proceso de integración económica, el esquema institucional tiene un segmento multinacional, común o comunitario (que puede ser mínimo) y varios segmentos nacionales (uno por país participante).

En cada uno de estos segmentos, pueden coexistir uno o varios órganos cumpliendo funciones específicas. No existe al respecto una fórmula o modelo único.

Las decisiones surgen de la interacción de estos segmentos. La calidad de las decisiones (medida en términos de su potencial de eficacia y de efectividad), dependerá fundamentalmente de calidad de la interacción entre tales segmentos, a fin de mantener viva en forma dinámica la reciprocidad de intereses que sustenta el vínculo asociativo y su estructura jurídica, especialmente en momentos de crisis. Es tal interacción la que permite partir de cada realidad nacional para llegar al nivel del conjunto o comunitario, y descender luego nuevamente a cada realidad nacional a través de la aplicación efectiva de las decisiones comunes ("enforcement").

En tal perspectiva, el camino crítico que tienen que seguir las decisiones comunes o comunitarias es: partir de la realidad de los intereses nacionales de cada asociado, que se concertan en instancias comunes, gracias al predominio de una visión de conjunto, y luego descender a las realidades nacionales, para así cumplir con los objetivos fijados.

Si se acepta el predominio del foco nacional en la construcción de un espacio de integración económica, cobra toda su importancia el principio de subsidiar i dad, que lleva a reconocer sólo una función supletoria a los órganos comunes con respecto a lo que puede hacerse a nivel nacional, y aún estadual y municipal, y con lo que pueda hacerse directamente a través del sector privado. Ello es más importante aún en el caso de países con estructura federal, como son los tres que integran el NAFTA, o la Argentina y el Brasil en el Mercosur.

En síntesis, las siguientes son las principales funciones que deben cumplirse a través de la dialéctica nacional-multinacional de la estructura institucional:

a. permitir la concertación de los intereses nacionales para definir sobre su base y la de una visión de conjunto, un interés común;

b. formular decisiones que reflejen dicha concertación;

c. hacer posible su ejecución, y

d. asegurar jurídicamente la aplicación de las voluntades concertadas.

Y las siguientes son preguntas que deben poder contestarse a través del segmento comunitario de la estructura institucional:

a. ¿cómo se asegura que el acceso a los respectivos mercados sea efectivamente un derecho que no pueda ser unilateralmente y arbitrariamente desconocido o limitado?;

b. ¿cómo se protegen las condiciones de competencia económica entre los asociados, frente a actos tendientes a distorsionarlas, originados en los gobiernos o en los operadores económicos?;

c. ¿cómo se expresan y se garantizan los intereses de los socios minoritarios, de los consumidores, y de los sectores y regiones con menor poder económico?;

d. ¿cómo se monitorea la evolución de los compromisos de integración y la evolución hacia las metas perseguidas?;

e. ¿cómo se puede mantener a través del tiempo una reciprocidad dinámica de intereses nacionales en el marco de una visión de conjunto, especialmente teniendo en cuenta la permanente dinámica de cambio que se origina por los propios efectos de la integración, por la evolución económica y política interna de los asociados, y por las transformaciones que continuamente se operan en la realidad mundial?

VII. RECOMENDACIONES SOBRE UNA POSIBLE EVOLUCIÓN INSTITUCIONAL DEL MERCOSUR

1. Recomendación principal.

Los cuatro socios del Mercosur, en Ouro Preto, prefirieron claramente no dar un salto brusco hacia una reforma institucional audaz. No fue porque desconocieran el tipo de opciones que tenían por delante, y que hubieran implicado, por ejemplo, la creación de una Comisión integrada por funcionarios independientes -mal llamada "supranacional"- o de una Corte de Justicia comunitaria. Tal fue el salto que en los años 70 dieron los países miembros del Grupo Andino, sin que ello se tradujera en un impulso proporcional a su proceso de integración. Por el contrario, el resultado fue acentuar el desfasaje entre la estructura jurídica e institucional nominal, y las realidades políticas y económicas de integración.

Puede afirmarse entonces que en Ouro Preto, la opción ha sido por una evolución institucional gradual del Mercosur, sobre las mismas pautas pragmáticas y hasta heterodoxas que caracterizaron la evolución institucional en los últimos diez años.
La recomendación principal de este informe, es precisamente que se mantengan tales características de manera tal que el desarrollo institucional vaya respondiendo a demandas de la realidad. Se lograría así avanzar hacia el perfeccionamiento institucional, superándose gradualmente las insuficiencias actuales, pero respetando la metodología pragmática que ha caracterizado los últimos diez años de integración en esta región, y evitando eventuales conflictos con los ordenamientos constitucionales de algunos de los países miembros.

En consecuencia con esta recomendación principal, las recomendaciones específicas que se presentarán en el apartado siguiente, se orientan a lo que podría denominarse una "metamorfosis " institucional del Mercosur, en la que gradualmente órganos existentes y sus competencias van transformándose, dando lugar a la aparición de nuevos órganos con sus propias competencias. Es un proceso que puede llevar un tiempo que no es necesario predeterminar. Resultará de la propia dinámica del proceso de integración, y en particular, de la incorporación de nuevos socios y del aumento de la interdependencia económica reciproca, con el consiguiente incremento del grado de complejidad de las cuestiones y conflictos a afrontar.

Para el funcionamiento eficaz de las instituciones del Mercosur, será necesario asimismo, poner énfasis en el fortalecimiento de los procesos de preparación de las respectivas posiciones nacionales. El segmento multinacional de la estructura institucional de un proceso consensual de integración entre naciones soberanas, sólo puede ser eficaz en la medida que los intereses nacionales sean correctamente definidos y expresados. Y ello a su vez será la resultante de la importancia relativa creciente que tenga la integración, para los empresarios y la sociedad civil de cada uno de los socios. Instituciones fuertes, tanto a nivel común como del nacional, son un bien público que resulta de la demanda de la propia sociedad, cuando sus intereses están realmente comprometidos con la construcción del espacio regional.

Algunas consideraciones previas serán útiles para comprender el alcance de las recomendaciones que luego se presentan. Ellas son:

a. Cabe en primer lugar, precisar el alcance del Tratado de Asunción cuando distingue la fase transitoria de la definitiva del Mercosur. El concepto de "definitiva" debe ser entendido, en la lógica interna del Tratado de Asunción, como contrapuesto al de "transitorio"; o sea, que en su artículo 18 el Tratado se refiere a las instituciones que deberán utilizarse a partir de la conformación del mercado común (aunque éste sea imperfecto por mucho tiempo más), y no necesariamente, a que esas instituciones no podrían luego ser modificadas, no puedan evolucionar o incluso, que no pueda preverse una primera fase institucional dentro del denominado período "definitivo"; concretamente, la referencia debe entenderse como de instituciones del "período definitivo", por contraposición a las del "período de transición";

Esta distinción es fundamental para comprender que las instituciones previstas en el Protocolo dé Ouro Preto, no son necesariamente "definitivas". Por el contrario ellas pueden evolucionar según sean las necesidades del proceso de integración. Ello fue expresamente previsto en los acuerdos logrados por los socios en Ouro Preto.

La capitalización de la experiencia institucional previa es esencial, ya que puede considerarse como positivo su saldo, en cuanto que ha permitido avanzar significativamente desde 1986 a la fecha. Sin embargo, la capitalización debe tomar en cuenta que se está entrando en una nueva etapa de la integración, mucho más complicada, donde los efectos de cada decisión afectarán i en forma más inmediata intereses concretos de regiones y sectores de cada país, incidiendo incluso en la evolución de la vida política interna de los asociados;

b. La seguridad jurídica, especialmente en cuanto al derecho al acceso a los respectivos mercados, es del mayor interés nacional argentino, en la perspectiva de un Mercosur orientado a estimular la inversión y la competitividad a escala global. Aceptada tal perspectiva como razón de ser de los costos de la integración económica, todo aquello que signifique debilitar la legalidad como criterio de orientación de la conducta de los socios en sus relaciones recíprocas, puede ser por ejemplo, eventualmente contrario al interés nacional de los países que tienen un mercado relativamente menor al del socio mayor (Brasil), o al de los socios mayores (Brasil y la Argentina).

c. La nivelación del campo de juego, a fin de garantizar condiciones de igualdad de oportunidades en términos de competencia económica, requiere un marco negociador adecuado para un continuo proceso de armonización de políticas y de reglas de juego para la competencia económica, incluyendo mecanismos eficaces y neutros, de monitoreo, de "enforcement" y de evaluación; ello es de la máxima importancia para todos los competidores que invierten en función del mercado ampliado.

d. La gradualidad en el avance institucional es fuertemente recomendable desde el punto de vista de prudencia y realismo político, a fin de evitar creaciones jurídicas ficticias, carentes de efectividad y de eficacia; tal gradualidad debería lograrse a través de una "evolución institucional programada", resultante del desarrollo del actual Tratado de Asunción y de sus modificaciones en Ouro Preto, por medio de reglamentaciones de los órganos, decisiones del Consejo e instrumentos adicionales, o de un instrumento jurídico internacional multilateral nuevo, que complemente el Tratado de Asunción y al Protocolo de Ouro Preto.

e. La correlación entre el avance institucional y jurídico, con los aumentos crecientes en la intensidad de la interdependencia económica (aún muy marginales) intra- Mercosur, y con la evolución del Estado de Derecho y la transformación económica en los cuatro asociados, también es esencial. Un desfasaje en este plano es garantía segura de "utopismo legislativo", es decir, de una creación normativa carente de efectividad y por tanto, de eficacia.

f. La precisión conceptual sobre la naturaleza jurídica de los órganos que se establezcan, también es central si se quieren evitar distorsiones e interferencias en el debate político e intelectual, que podría derivar de un planteamiento superficial de categorías tales como "intergubernamental", "comunitario" y sobretodo, "supranacional". Es recomendable una gran precisión y prudencia en esta materia. Similar precisión parece recomendable, en relación a la cuestión de los sujetos de derecho que son destinatarios de los actos jurídicos unilaterales, que deriven del instrumento jurídico internacional multilateral que formaliza el vínculo asociativo entre los cuatro Estados soberanos para concretar su proyecto de integración (Tratado de Asunción), así como del alcance jurídico de tales actos.

2. Recomendaciones específicas.

Las siguientes son recomendaciones específicas que pueden derivarse de la experiencia institucional previa, así cómo de la aplicación del criterio de un crecimiento institucional gradual:

a. La construcción institucional para el período definitivo del Mercosur, debe partir del esquema actual y avanzar gradualmente hacia un mayor perfeccionamiento.

Esta evolución institucional programada, podría lograrse por algunos de los siguientes métodos:

i. a través de la reglamentación de las funciones de los órganos existentes y sólo cuando sea absolutamente necesario, por medio de modificaciones o agregados puntuales al Protocolo de Ouro Preto, o en su lugar,

ii. a través de un nuevo Protocolo modificatorio del de Ouro Preto, en el que se establezca la evolución programada hacia un mayor perfeccionamiento institucional, con una intervención del Consejo del Mercosur en la decisión de pasar de una fase a la siguiente.

b. El Grupo Mercado Común (GMC) debe continuar ocupando un papel central en la preparación y ejecución de negociaciones y decisiones.

No parecería conveniente aún y quizás por un cierto tiempo, cambiar la composición ni las funciones actuales del GMC. Eventualmente, a través de una modificación del Protocolo de Ouro Preto, se podría prever que sea el Consejo del Mercosur, por unanimidad, el que podría decidir pasar en un plazo determinado, a una nueva fase en la que la forma de integrar el GMC y sus formas de decidir, pudiera cambiar de acuerdo a pautas pre-establecidas.

La evolución programada del GMC debería comenzar con el fortalecimiento del mecanismo de reunión periódica de los coordinadores, que deberían ser mucho más frecuentes y sistemáticas (al menos mensual), y con mayores competencias en la administración y ejecución de decisiones ya aprobadas.

Un paso siguiente sería institucionalizar el bureau de los coordinadores y establecer que tenga sede permanente en la Sede del Mercosur, pero manteniendo sus miembros el carácter de funcionarios nacionales e instalados en sus respectivas capitales.

Simultáneamente tales coordinadores deberían tener el carácter de funcionarios nacionales, de jerarquía alta dentro de la estructura de cada Cancillería, dedicados en forma permanente y exclusiva a las cuestiones del Mercosur. También podría ocurrir lo mismo con los otros integrantes del GMC.

Una fase posterior, sería la de la transferencia de algunas competencias del artículo 14 del Protocolo de Ouro, -por ejemplo, "velar por el cumplimiento del Tratado" y "tomar las providencias necesarias para el cumplimiento de las decisiones adoptadas por el Consejo"-, al Secretariado del Mercosur. Incluso durante un cierto tiempo, estas competencias podrían ser compartidas por los dos órganos.

Recién en una fase final de la institucionalización, el GMC dejaría de ser un órgano independiente, y pasaría a ser una dependencia del Consejo del Mercosur, preparando sus reuniones.

c. No parece conveniente ni recomendable introducir cambios en la mecánica de funcionamiento del Consejo del Mercosur, ni con respecto a las Cumbres Presidenciales.

Habría sí que dejar explícitamente establecido que sólo podrán tomar decisiones con efectos jurídicos, en asuntos previamente tratados por el GMC y a propuesta de éste. Por lo demás habría que mejorar sustancialmente el sistema de información sobre lo decidido, publicando el comunicado, el acta final y las decisiones, no sólo en el Boletín Oficial, pero en solicitadas publicadas en los principales diarios de cada país.

d. La reunión de Ministros de Economía y Presidentes de Bancos Centrales, debe ser preservada con sus características actuales.

Tiene que seguir siendo un mecanismo de impulso y no de creación normativa. Sus instrucciones se canalizan a través del GMC o hacia lo interno de cada país, por los carriles de las competencias de cada Ministro.

e. La Comisión de Comercio debería ser complementada por una Comisión de la Transformación Productiva.

La idea sería evitar que lo comercial se transforme en el único eje en torno al cual gire el Mercosur. Por el contrario, parece necesario centrar al Mercosur en torno al eje de la transformación productiva conjunta de los cuatro socios. Esa ha sido una idea liminar en la concepción misma del proceso de integración.

Una Comisión de la Transformación Productiva, permitiría articular los esfuerzos conjuntos que a nivel sectorial se desarrollen entre los países, y en especial entre los empresarios. Su funcionamiento se potenciaría con la revalorización de los acuerdos sectoriales previstos en la Decisión n° 3/91 -muy poco utilizada hasta el presente, que mantienen no sólo su vigencia legal pero también su validez como instrumentos d0 trabajo conjunto de gobiernos y empresarios, a nivel de sectores concretos. También permitiría encarar programas conjuntos en el campo de la calidad y de la productividad, siguiendo el modelo exitoso del Programa Brasilero de Calidad y Productividad. El instrumento de trabajo principal, debería ser el financiamiento de pre-inversión para el desarrollo de proyectos conjuntos entre empresarios de más de un país miembro -especialmente medianos y pequeños-, que se encaren como consecuencia de los acuerdos sectoriales.

f. Habría que fortalecer de inmediato el papel de la Secretaría Administrativa, previendo la prestación de algunos servicios técnicos comunes.

Esta evolución la podría iniciar el Consejo del Mercosur, en el marco de las competencias del articulo 8o, inc. vii. del Protocolo de Ouro Preto. Incluso, si se entendiera necesario, habría que modificar la sección VI del Protocolo.

Un primer elemento de fortalecimiento sería el que pudiera contar con la capacidad para preparar, a instancias del GMC, dictámenes técnicos sobre materias específicas, vinculadas por ejemplo, con políticas comerciales comunes, con la defensa comercial y de la competencia económica.

Se podría pensar inicialmente en el establecimiento de servicios técnicos comunes a disposición del GMC y coordinados por la Secretaría Administrativa, para colaborar en el tratamiento de cuestiones como las mencionadas. Estos servicios técnicos comunes podrían ser prestados por grupos de técnicos independientes, elegidos al igual que los árbitros del Protocolo de Brasilia, de listas especiales confeccionadas por los países, incluyendo a técnicos de terceros países, aportados con fondos de cooperación internacional. Luego estos servicios podrían incluso contar con técnicos permanentes. Serían el embrión de lo que hoy son los servicios comunitarios dependientes de las distintas direcciones de la Comisión Europea.

El presupuesto necesario para estos servicios técnicos podría ser administrado por la Secretaría y provenir de contribuciones de los gobiernos o, mejor aún, de un "impuesto común" originado en un pequeño porcentaje de la recaudación del arancel externo común. Sería éste el embrión de financiamiento de un presupuesto del Mercosur, que podría extenderse luego para cubrir incluso financiamiento de pre-inversión para proyectos comunes en materia de reconversión industrial, y de calidad y productividad, en los que participen especialmente pequeñas y medianas empresas.

Luego de una fecha a determinar, por ejemplo, el 1 de enero de 1999, se podría iniciar un proceso de crecimiento gradual de las competencias del Secretariado y una evolución controlada por el Consejo del Mercosur, de su composición. El modelo a tomar en cuenta podría ser el de la figura del Director General de la Organización Mundial del Comercio. Podría ser denominado Secretariado del Mercosur. Su titular debería ser un funcionario designado por el Consejo, al principio por períodos cortos que luego podrían ser ampliados, siempre por decisión del Consejo. Por ej. se podría prever un primer ciclo de tres años, eventualmente no renovable, y luego se podría ampliar a cinco.

Los servicios técnicos comunes pasarían en tal caso, a depender directamente del Secretariado del Mercosur.

Sus funciones deberían estar vinculadas a: i. preparación a requerimiento del GMC de dictámenes técnicos y también de propuestas; ii. el monitoreo de la ejecución de lo comprometido, y iii. primero a solicitud del GMC, luego por iniciativa propia, la preparación de informes de evaluación global, sectorial o puntual de los efectos que produzcan las decisiones que se adopten.

En una primera instancia debería ser un Secretariado unipersonal. Luego podría avanzarse, siempre por decisión unánime del Consejo, a una figura colegiada. A esta fase podría llegarse previéndose primero, la posibilidad que para ciertos temas cruciales, el GMC pudiera contar con secretarios técnicos para los respectivos subgrupos, comenzándose con todo lo relacionado con "competencia económica" y "política comercial externa común". Incluso estos secretariados específicos podrían funcionar en ciudades capitales diferentes.

En una etapa más avanzada, el Secretariado podría reportar directamente al Consejo. Sin embargo desde el comienzo, tiene que ser el Consejo el que designa el funcionario (o luego los funcionarios) a cargo del Secretariado y por lo tanto, el que lo pueda remover. Incluso también desde el comienzo puede preverse que el Secretariado puede participar con voz, en las reuniones del Consejo. Por cierto, debería participar siempre con voz en las reuniones del GMC y los especializados, en las reuniones de los respectivos Subgrupos. Con el criterio de "evolución institucional programada", habría que definir en qué momento el Secretariado del Mercosur pasa a ser, en lugar de una dependencia del GMC, un órgano independiente.

No es necesario ni conveniente definir "a-priori" el plazo necesario para completar esta evolución. Pero bien puede llevar varios años. Al finalizar el proceso evolutivo, tendría que haber asumido plenamente competencias actuales del GMC.

g. Debe mantenerse el funcionamiento de los Subgrupos, como mecanismos internos y subsidiarios del GMC, por lo tanto, sin capacidad autónoma de creación normativa o ejecutiva.

Sin embargo también en este plano podría haber un proceso evolutivo hacia una mayor autonomía, al menos en relación a cuestiones cruciales, como por ej. la competencia económica y la política comercial externa común. Las competencias del Secretariado se deberían extender gradualmente, al ámbito de acción de los subgrupos.

Una variante -conectada a lo planteado en el punto anterior en relación a los servicios técnicos comunes- sería que en aquellos temas específicos que son cruciales para el éxito del Mercosur, por lo menos en la perspectiva de intereses nacionales vitales o significativos para cada uno de los socios, como los de la competencia económica y la política comercial externa común, el Consejo podría quedar autorizado para prever también Secretariados específicos, los que podrían (o deberían funcionar) fuera de la Sede del Mercosur. Serían pequeñas unidades técnicas, pero con competencias crecientes en materia de impulso, iniciativa, monitoreó, gestión, coordinación y concertación. Sus titulares podrían ser luego, en una fase posterior! de la evolución, los integrantes de un Secretariado colegiado. Es decir que se habría establecido así un proceso inverso al de la CEE, en el cual los futuros equivalentes a los Comisarios de la Comisión CEE, habrían comenzado a desarrollar sus actividades en ámbitos fuertemente específicos y descentralizados, pero en el marco de referencia común que derivaría primero del GMC y luego, en una etapa más avanzada, del propio Consejo.

h. Las reuniones especializadas y las Ministeriales especificas, deberían continuar con las características y la dinámica que han previsto las respectivas decisiones del Consejo Mercosur.

Sin embargo, debería establecerse una figura similar a la del Secretariado, con competencias específicas en cada ámbito. Al igual que los previstos en el punto anterior, los titulares de estos Secretariados podrían en una fase institucional más avanzada integrar, con una modalidad que debería establecer el propio Consejo del Mercosur, el Secretariado del Mercosur colegiado.

i. En relación a la naturaleza jurídico-política de los futuros órganos del Mercosur, lo esencial es la precisión conceptual, desde un punto de vista jurídico.

Es necesario al respecto, evitar confusiones derivadas de un uso poco preciso de categorías tales como "intergubernamental", "comunitario", "supranacional", "político" y "técnico".

Cualquiera que sea la forma en que se integren los respectivos órganos o sus competencias, o el efecto jurídico de sus decisiones, siempre serán órganos comunes al conjunto de los países miembros. Es decir, no serán órganos intergubernamentales multilaterales, sino órganos comunes unilaterales de la asociación multinacional de Estados, sea ésta explícitamente denominada como en el caso europeo "comunidad", o sea esta noción algo implícito en el pacto societario. Para poner un ejemplo, incluso la Asamblea de las Naciones Unidas o de la OEA, no es una reunión multilateral equivalente a una Conferencia internacional intergubernamental, sino que es un órgano interno propio de la estructura jurídica particular y de la organización internacional, que surge del instrumento jurídico internacional multilateral por el que se formaliza el vínculo asociativo.

Siendo así, sus decisiones no son actos jurídicos internacionales multilaterales, sino que son actos jurídicos unilaterales internos de la asociación de Estados. Todos los órganos de la Comunidad Europea, fueron internos de la asociación de Estados que deriva del Tratado de Roma.

Una cuestión distinta, es la forma en que se integra cada órgano y el grado de independencia que tienen con respecto a los gobiernos de los países miembros. Pueden ser funcionarios nacionales que representan la opinión y defienden los intereses de cada Estado miembro, en la formación de las decisiones comunes, o sea los actos jurídicos unilaterales internos de la asociación. El órgano que integran será entonces, un órgano común de todos los asociados, pero de composición "intergubernamental", que actuará entonces con criterio predominantemente político. O pueden ser funcionarios "comunes" elegidos por los gobiernos, pero que tienen garantizada jurídicamente su independencia con respecto a estos. Más aún, tienen la obligación jurídica de ser independientes de los respectivos gobiernos. El órgano que integran será entonces, un órgano común de todos los asociados, pero de composición "independiente" o "comunitaria", que actuará con criterio predominantemente técnico.

La esencia de la construcción institucional común o comunitaria de la Comunidad Europea, ha sido precisamente la dialéctica interna planteada en torno a la interacción entre un órgano común, el Consejo, que representa los puntos de vista de cada Estado miembro, y un órgano común, la Comisión, que representa el punto de vista del conjunto, europeo o comunitario.

La palabra supranacional confunde, y es por eso que a pesar de haber sido utilizada en el Tratado de París, que estableció la CECA, con respecto a la Alta Autoridad, luego desapareció en el Tratado de Roma, que estableció la CEE.

Tampoco parece muy precisa la distinción entre lo técnico y lo político, como criterio para diferenciar competencias de los respectivos órganos. Al menos es difícil de traducir en lenguaje jurídico. Lo importante es la precisión en cuanto a que en un caso se representa formalmente el interés nacional de cada Estado miembro -predominantemente político, y en otro caso, se representa un punto de vista objetivo -predominantemente técnico-, de todos los socios, de la sociedad, de la comunidad, del conjunto, como quiera denominárselo. Pero tampoco se avanzaría mucho, si este punto de vista independiente, no pudiera expresarse explícitamente.

Lo esencial entonces es que quien tiene la posibilidad de tener una opinión del conjunto, tenga el derecho de ser escuchado, sea por dictámenes técnicos, sea por iniciativas en el marco de sus mandatos, sea por su opinión evaluativa. Tampoco ello significa que la opinión tenga que ser seguida. Me remito al respecto a lo que señalé en mi informe anterior sobre la mecánica de la concertación.

j. También conviene precisar el concepto de órgano "permanente". Salvo que sean ad-hoc, los órganos serán siempre permanentes. Ello no significa que se deban reunir en forma permanente (en la práctica ello nunca podría ocurrir). La permanencia es una característica derivada de pertenecer a la estructura institucional estable interna de la asociación o comunidad de Estados.

Distinta es la cuestión de la periodicidad con que se reúne el órgano. Por ej. el Consejo del Mercosur, al igual que el Consejo de Ministros de la ALADI, son órganos permanentes. Pero sus reuniones son periódicas. Pueden ser anuales, semestrales, mensuales, incluso diarias. Los actuales órganos del Mercosur, el Consejo, el GMC y la Comisión de Comercio, son permanentes. Pero se reúnen con una periodicidad relativamente poco frecuente. Cada tres o seis meses.

Quizás lo importante es lograr que uno de los órganos, el GMC, sea de reuniones frecuentes, en el caso de sus coordinadores, muy frecuentes, y que esté integrado por funcionarios nacionales (es decir que responden a instrucciones y cobran el sueldo de sus gobiernos) pero de dedicación exclusiva (al menos el respectivo coordinador).

Y que el Secretariado del Mercosur, en forma análoga al de la Organización Mundial del Comercio, sea también un órgano permanente (por contraposición a lo que podría ser una Secretaría Pro-Tempore o Ad-Hoc), pero que tenga a su cabeza un funcionario (luego podrían ser varios) designado por los gobiernos en decisión consensual ("de común acuerdo") o por el órgano máximo (es decir por los gobiernos, pero actuando en el marco de un órgano común y a través de una decisión unilateral de tal órgano), que no recibe instrucciones de lo gobiernos (sí del o de los órganos comunes competentes, el GMC y/o el Consejo), que está obligado a ser independiente en sus opiniones y juicios, y que jurídica y administrativamente pertenece a la comunidad o asociación de Estados (es decir es un empleado de todos, quienes por lo demás le pagan su sueldo con fondos comunes). Este Secretariado puede luego tener uno o muchos, funcionarios y técnicos "internacionales". Pero también puede funcionar con funcionarios y técnicos prestados por los gobiernos. El menú de opciones en la materia es sumamente amplio.

k. Es conveniente una gran prudencia en relación al sistema de solución de controversias y a la interpretación común del derecho del Mercosur.

Por un lado, no existe en la materia aún experiencia propiamente dicha derivada de la aplicación del Protocolo de Brasilia. Las controversias han sido resueltas por negociación intergubernamental, en el ámbito del GMC y más recientemente de la Comisión de Comercio. Incluso en algunos casos han sido los canales de las relaciones bilaterales los que han permitido encontrar una solución práctica a los diferendos surgidos entre los países, a veces como resultado de la propia presión de los sectores empresarios afectados.

Por lo demás, otras experiencias, como por ej. la del Grupo Andino, no han sido positivas con la creación de una Corte de Justicia.

Una evolución gradual en la materia requeriría examinar la conveniencia de dos caminos:

i. el primero llevaría a prever la forma y el tiempo para pasar de un mecanismo arbitral ad-hoc, como el del Protocolo de Brasilia, a un órgano permanente;

ii. el segundo, llevaría a una ampliación gradual de competencias, especialmente en relación a la cuestión de la competencia económica y otras que actualmente son examinadas, al menos en una primera instancia, en el seno de la Comisión de Comercio. La idea de un colegio arbitral merece ser examinada con más detalle, pues podría estar inserta dentro de un proceso de evolución gradual hacia una futura Corte de Justicia del Mercosur. Otra idea a examinar, sería la de atribuir a este Colegio Arbitral una competencia de apelación en los casos que la Comisión de Comercio se expida sobre cuestiones tales, como casos de dumping y subsidios; aplicación de válvulas de escape u otras relacionadas con prácticas desleales de comercio.

Una forma de fortalecer el cumplimiento de lo pactado en aras de aumentar la credibilidad de ciudadanos e inversores en relación al proceso de integración económica, podría ser la de establecer la figura de un "ombusdman" del Mercosur. Su papel sería actuar en defensa de intereses de inversores, consumidores, trabajadores y ciudadanos, en la aplicación y desarrollo de los compromisos asumidos por los cuatro socios en el Mercosur. Esta figura podría ser más efectiva si estuviera inserta en el desarrollo de una red electrónica a la que pudieran acceder individuos, empresas e instituciones, que se consideran afectados por incumplimientos en las reglas de juego -o sea una especie de "libro de quejas electrónico" del Mercosur.

I. En relación a la participación del sector privado, lo importante es lograr un fortalecimiento en la esfera nacional del proceso de decisión del Mercosur.

Al respecto la experiencia ha sido distinta según los países. Cabe distinguir, la participación formal del sector privado en reuniones de la Sección Nacional del GMC, de la calidad de la organización que el sector privado adopta a nivel de cúpula o de sectores, para el seguimiento del Mercosur, la defensa de sus intereses y puntos de vista, y el apoyo para que sus afiliados (empresas o trabajadores) se preparen para las nuevas condiciones de competencia económica que crea la integración.

Al menos la experiencia argentina en la materia no parece haber sido muy positiva, en el sentido que son pocas las instancias privadas especializadas en el seguimiento de los asuntos Mercosur, y menos los estudios realizados por entidades empresarias o sindicales, sobre los intereses globales o sectoriales (o eventualmente regionales) en el Mercosur.

Tampoco se ha organizado el sector privado a nivel multinacional del Mercosur. Una iniciativa de las organizaciones industriales de cúpula, de diciembre de 1991, recién comenzó a funcionar en 1993. Recién en el Protocolo de Ouro Preto se concretó la idea del Foro previsto en el Cronograma de Las Leñas.

Como resultado de la falta de instancias privadas, globales, regionales o sectoriales, del Mercosur, los gobiernos no tienen en la actualidad mecanismos de amortiguación del choque entre los intereses particulares. Ellos impactan entonces directamente sobre el GMC o en la Comisión de Comercio, sin que previamente los empresarios, por ej., hayan ensayado fórmulas de conciliación y concertación de los intereses contrapuestos.

Este hecho debilita asimismo las posibilidades de avanzar en acuerdos sectoriales -sólo se concretó uno, el siderúrgico en el marco de la decisión n° 3/91 del Consejo- y en la aplicación de mecanismos eficaces de restricciones voluntarias de exportaciones, a nivel de los sectores mas sensibles. Tampoco se han podido ensayar experiencias de concertación de intereses divergentes, en las que intervenga activamente el GMC, por ejemplo a través de un diálogo informal, con representantes significativos de los sectores más sensibles.

Mecanismos formales de consulta, como el Foro Empresarial y Social creado por el Protocolo de Ouro Preto, no tendrían efecto práctico significativo y podrían ser fuentes de frustración, si previamente no se ha avanzado en relación a los dos puntos antes mencionados.

II. Con respecto a la participación de los Parlamentos y de los parlamentarios en el Mercosur también parece esencial comenzar por fortalecer la participación parlamentaria en el ámbito nacional, en relación al seguimiento y el tratamiento de los asuntos del Mercosur.

La experiencia en la materia no parece haber sido muy intensa hasta el momento, y son pocos los casos en que los legisladores nacionales han tomado una activa participación en el seguimiento de los compromisos asumidos por sus países en el Mercosur.

III. En relación a los efectos jurídicos de las decisiones de los órganos del Mercosur y al sistema de votación, cuestiones están muy vinculadas entre sí, lo primero que cabe definir es si se acepta la idea de que cierto tipo de decisiones tengan efecto de inmediatez, es decir, que estén directamente dirigidas a los sujetos de derecho interno de cada uno de los ordenamientos jurídicos nacionales de los países miembros.

Esta ha sido una cuestión no dilucidada explícitamente en el Tratado de Asunción. En el Protocolo de Ouro Preto aparece definida a favor de la intermediación de los Estados nacionales en la incorporación al derecho interno de las normas creadas por los órganos comunes. Requiere ser tratada ahora en forma explícita, si se quiere dotar al proceso de integración de seguridad jurídica y de eficacia. Tiene consecuencias claras en cuanto a la naturaleza y el alcance de los mecanismos de control de legalidad.

En cuanto al sistema de votación, el Protocolo de Ouro Preto reafirma el principio del consenso. Lo importante en cualquier evolución futura, será la correlación entre el sistema de votación -por el momento no parece conveniente cambiar el principio del consenso-, y la calidad del mecanismo de concertación. La eventual inclusión de mecanismos de votación calificada o ponderada, debería ser remitida para una etapa posterior del Mercosur, en que éste esté fuertemente consolidado como consecuencia de un aumento sustantivo del nivel de la interdependencia económica recíproca. Se podría otorgar competencias al Consejo del Mercosur, para que actuando por consenso pueda en un plazo determinado -o sin determinar- decidir al respecto.