El Tratado de Asunción estableció compromisos de indudable importancia para el desarrollo del comercio y de las inversiones en el espacio económico de sus cuatro socios. Precisamente el objetivo ha sido el garantizar a los empresarios un acceso fluido a un amplio mercado de doscientos millones de consumidores y con un producto interno de cerca de un trillón de dólares, estimulándolos de tal forma a invertir y a introducir nuevas tecnologías. De acuerdo a la teoría económica y a la experiencia histórica, habría así ganancias en eficiencia y en productividad, nuestros empresarios serían más competitivos en los mercados mundiales y los grandes beneficiados serían los consumidores, que recibirían así mejores productos a mejores precios.

Muchos inversores captaron oportunamente las señales enviadas entre 1990 y 1991 por los respectivos gobiernos a los mercados, e invirtieron, se equiparon y racionalizaron sus producciones, entraron en alianzas con otros empresarios. Otros están ahora siguiendo sus pasos, teniendo en cuenta que la decisión de avanzar hacia un mercado común, comenzando por un espacio de libre comercio y una unión aduanera, ha sido plenamente reafirmada en 1994, al más alto nivel político. Todo indica que el mundo de los negocios ha tomado el Mercosur en serio. Ello promete un horizonte de más bienestar y empleo para nuestros ciudadanos.

En el resto del mundo, no sólo los inversores pero también otros países quieren tomar en serio al Mercosur, De allí, por ejemplo, la reciente propuesta que la Comisión Europea efectúa a los gobiernos miembros de la Unión Europea, de una estrategia que debería conducir al comienzo de la próxima década, a una gran zona de libre comercio con el Mercosur. En el Continente, Washington acepta hoy al Mercosur como una realidad y como uno de los factores a tener en cuenta en el proceso que, desatado en la Cumbre de Miami, deberá conducir hacia el comienzo del siglo próximo, a un espacio de libre comercio en las Américas.

Dos compromisos asumidos por los países del Mercosur, son de particular importancia para quienes invierten en función del mercado ampliado que se les ha prometido. Los dos se refieren a las condiciones de acceso a los respectivos mercados, desde el territorio de uno de los socios o desde un tercer país.

El primero es el que se refiere al derecho a acceder, a partir del lo de enero de 1995, al mercado de uno de los socios desde el de otro, sin tener que abonar gravámenes y sin ser objeto de ninguna restricción. Es el compromiso de un arancel cero sin ningún otro tipo de restricciones no arancelarias. Es decir, el de asimilar en materia de condiciones de ingreso, el mercado de los cuatro a un sólo gran mercado interno. Este compromiso esta contenido explícitamente en:

a.  el párrafo 1º, del artículo1º del Anexo 1 del Tratado de Asunción (Ley 23.981 en la República Argentina): "Los Estados Partes acuerdan eliminar a más tardar el 31 de diciembre de 1994 los gravámenes y demás restricciones aplicadas en su comercio recíproco". Está retomado en los mismos términos por el párrafo 1º artículo 2º del Acuerdo de Alcance Parcial de Complementación Económica -ACE 18-, por el cuál se incorporan los compromisos del Tratado de Asunción al ordenamiento jurídico derivado del Tratado de Montevideo de 1980, que estableció la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio - ALADI- (Ley 22.354 en la República Argentina). El párrafo 2a, en ambos artículos, estableció un plazo adicional de un año para la eliminación de las Listas de Excepciones del Paraguay y del Uruguay;

b.  el párrafo 1º del artículo 102 del Anexo 1 del Tratado de Asunción: "Al 31 de diciembre de 1994 y en el ámbito del Mercado Común, quedarán eliminadas todas las restricciones no arancelarias". En iguales términos se expresa en el primer párrafo del artículo 11º, del mencionado ACE 18.

En el caso de la Argentina y del Brasil, similares compromisos están garantizados por los artículos 3º y por el 2º párrafo, del artículo 11º del Acuerdo de Alcance Parcial de Complementación Económica -ACE 14-, celebrado por los dos países en el ámbito del Tratado de Montevideo de 1980, el 20 de diciembre de 1990, antes que se firmara el Tratado de Asunción y que tiene una vigencia de duración indefinida (artículo 29).

El segundo compromiso, es el que se refiere al derecho de que exista un tratamiento arancelario común con respecto a los bienes originados en terceros países. Es el artículo 1º literal c. del Tratado, el que prevé "un arancel externo común, que incentive la competitividad externa de los países signatarios". La definición de su ámbito y nivel quedó a cargo del Consejo del Mercosur, que según el propio Tratado es quien tiene competencia para "la toma de decisiones para asegurar el cumplimiento de los objetivos y plazos establecidos para la constitución definitiva del Mercado Común" (artículo 10º del Tratado de Asunción).

Estos compromisos deben ser interpretados en sus alcances, a la luz de las Decisiones que con posterioridad ha adoptado en sus reuniones semestrales el Consejo del Mercosur, especialmente de la nº 5/94, que establece un régimen de adecuación final a la Unión Aduanera y de la nº 7/94, referida al establecimiento del arancel externo común. También deben interpretarse a la luz de la Decisión no 3/94, referida a las restricciones no tarifarias, aún cuando en este caso podrían plantearse dudas en cuanto a su conformidad con las disposiciones taxativas del propio Tratado (mencionado párrafo 1º del artículo 10a).

El primer compromiso establece entonces el derecho al acceso irrestricto a los respectivos mercados. Este es uno de los rasgos básicos que caracteriza a los acuerdos contemporáneos de libre comercio e integración, como son el del NAFTA y el de la Unión Europea. Su importancia económica es enorme, ya que puede tener una incidencia crucial en decisiones de inversión y de localización industrial, por montos considerables y de incidencia significativa en los niveles de empleo. En un marco de asimetrías en el tamaño de los respectivos mercados, la percepción de falta de solidez jurídica de este compromiso, podría ser un factor decisivo para decidir localizar inversiones productivas en el mercado más grande, o sea en el Brasil. De hecho, el adquirir el derecho al acceso irrestricto al mercado americano, ha sido uno de los factores decisivos por los cuales desde el punto de vista económico, el Canadá y luego México, buscaron el acuerdo de libre comercio con los Estados Unidos. Es lo que se ha denominado el "seguro contra el proteccionismo", es decir, contra medidas restrictivas originadas en actos unilaterales discriminatorios que pudieran ser aplicadas por el país con el mercado de mayor dimensión relativa. Es finalmente, este derecho de acceso irrestricto a los mercados, protegido jurisdiccionalmente por un órgano independiente común, la Corte de Luxemburgo, uno de los principales factores económicos que explica el interés de países como España y Portugal, primero y luego los de Europa del Este, para incorporarse al mercado único europeo. Les garantiza el acceso irrestricto a mercados como el de Alemania, Francia o Gran Bretaña, y se transforma así en un poderoso estímulo a la inversión en sus propias economías de menor dimensión relativa, que les permite potenciar otras ventajas competitivas que pudieran ellos poseer o desarrollar.

De allí la gran importancia práctica, que para los inversores y los demás operadores económicos, tiene el precisar el verdadero alcance jurídico de los compromisos derivados del Tratado de Asunción, especialmente aquellos referidos a las condiciones de acceso a los respectivos mercados. ¿Son ellos sólo "compromisos indicativos" o "imperativos éticos", que implican compromisos de cada signatario de tratar de alcanzar los objetivos perseguidos, dejándoles amplio margen para comportamientos unilaterales y discrecionales que alteren las reglas de juego pactadas? ¿O, son compromisos que asumen los Estados, que generan para ellos responsabilidades internacionales, conforme al artículo 27 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados (1969), pero que no necesariamente generan derechos exigibles por sujetos de derecho interno? ¿O, por el contrario, son ellos compromisos asumidos por los Estados pero que sí generan derechos exigibles por los particulares en los respectivos ordenamientos jurídicos internos? Y en tal caso, ¿quien ampara jurisdiccionalmente los derechos así creados? ¿ Sólo la respectiva justicia nacional? ¿ O un órgano jurisdiccional común e independiente de las voluntades gubernamentales nacionales? ¿Es decir, son pautas voluntarias de conducta, o son verdaderas normas jurídicas que establecen una disciplina colectiva entre los asociados, operando como reales límites a su discrecionalidad, tutelados jurisdiccionalmente?

Nos limitaremos en el resto de estas notas, a analizar estas cuestiones a la luz de un reciente fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (C.572. XXIII, Cafés La Virginia SA s/apelación -por denegación de repetición- del 13 de octubre de 1994). La importancia de este fallo es que brinda algunas respuestas concretas a las preguntas antes planteadas, en relación a hechos producidos con anterioridad a la entrada en vigencia de las reformas constitucionales de 1994, y en relación a compromisos asumidos por la Argentina en un acuerdo internacional con características similares a las del Tratado de Asunción.

El caso se origina, cuando la firma Cafés La Virginia reclama la devolución de un gravamen que le fuera cobrado en virtud de una resolución del Ministerio de Economía, no 174/86, por la que se estableció un derecho de importación adicional, que se aplicó por la Administración Nacional de Aduanas, a la importación de café crudo originado en el Brasil, producto que conforme al acuerdo de alcance parcial firmado en el ámbito de la ALADI, por la Argentina y el Brasil, gozaba del derecho a un arancel 0. También la firma reclamó la devolución de importes abonados al importar el referido producto, en concepto de gravamen con destino al Fondo Nacional de Promoción de Exportaciones (artículos 22 y 23 de la ley 23.101). La Corte Suprema confirmó el fallo de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal -Sala II- en cuanto hizo lugar al reclamo de repetición de la suma oportunamente pagada a la Administración Nacional de Aduanas, en concepto de "derecho de importación adicional" y revocó el fallo en cuanto a que no había hecho lugar a la repetición de la suma abonada en concepto de gravamen con destino al mencionado Fondo Nacional de Promoción de Exportaciones.

En la perspectiva de la cuestión planteada más arriba, el fallo de la Corte es importante pues reitera la jurisprudencia ya establecida en los casos Ekmekdjian y Fibraca, en cuanto a la primacía de los compromisos asumidos en tratados internacionales con respecto a las leyes internas, incluso a aquellas sancionadas con posterioridad a la entrada en vigencia del respectivo tratado. Lo relevante es que es la primera vez que se aplica tal criterio a un acuerdo internacional de contenido económico, conduciendo al reconocimiento del derecho de repetir sumas abonadas oportunamente al fisco.

Asimismo, lo es pues rechaza la interpretación del representante del fisco, en cuanto a que "las limitaciones contenidas (en el Tratado de Montevideo de 1980) eran de carácter ético y no imperativo", o sea que el acuerdo de alcance parcial firmado entre la Argentina y el Brasil, "instituía un nuevo mecanismo flexible en donde los países podían modificar unilateralmente los beneficios negociados". Esta ha sido una interpretación corriente en nuestros países, no sólo en la Argentina, respecto a los compromisos asumidos tanto en el viejo Tratado de Montevideo de 1960, como luego en el Tratado de Montevideo de 1980. Quizás pueda encontrarse allí una de las explicaciones del fracaso relativo de estos intentos de avanzar en el libre comercio regional, ya que nunca los compromisos fueron interpretados como verdaderas limitantes a la discrecionalidad de los gobiernas. Estos por lo demás, quedaban así fácilmente expuestos a la presión de intereses empresarios proteccionistas. La flexibilidad se transformó en la principal fuente de inseguridad jurídica, tornando las reglas de juego en irrelevantes como pautas para orientar decisiones de inversión.

La Corte Suprema dilucida la cuestión de saber si se ha producido en el caso concreto, una auténtica colisión entre las disposiciones de un tratado internacional y la norma interna, en la ocasión la que emana de una resolución ministerial, sosteniendo que: "los tratados deben ser interpretados de buena fe -art.31, inciso 1, de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados, aprobada por ley 19.865, ratificada el 5 de diciembre de 1972 y en vigor desde el 27 de enero de 1980- y desde esta pauta hermenéutica esencial no es coherente sostener que el Tratado sólo consagra un compromiso ético pero no jurídico, una expresión de buena voluntad de los países signatarios para "tratar de aplicar" ventajas, favores, franquicias, etc.. Por el contrario, el Tratado habla de los "derechos y obligaciones" que "se establecen en los acuerdos de alcance parcial, de procedimientos de negociación y de revisión periódica -que no tendrían sentido si los compromisos asumidos fuesen solo éticos-y de cláusulas de salvaguardia y de denuncia, lo cual desvirtúa la tesis de la compatibilidad entre el marco vinculante del Tratado y la modificación unilateral de los beneficios negociados (arts. 7 y 9 de la Sección III del Capítulo II). El artículo 63 (disposiciones finales) del Tratado de Montevideo de 1980 permite descartar sin mayores argumentos la inteligencia que el recurrente otorga a la "flexibilidad" como principio rector del sistema. En efecto, la citada norma regula el mecanismo para "desligarse" del Tratado, para "formalizar la denuncia y para suprimir la vigencia de los derechos y obligaciones "emergentes de un acuerdo de alcance parcial respecto de un país miembro denunciante".

Conviene leer detenidamente el fundado voto del Ministro Antonio Boggiano, pues permite sistematizar mejor las cuestiones de fondo sobre las que debió pronunciarse la Corte. Las tres principales, son en su opinión, las siguientes: en primer lugar, si el llamado Acuerdo nº 1 (se refiere al acuerdo de alcance parcial firmado entre la Argentina y el Brasil, en 1983, en el ámbito de la ALADI) "constituye para la Argentina una obligación internacional"; en segundo lugar, "si el país puede apartarse unilateralmente de un compromiso internacional por medio de una norma interna", y en tercer lugar, "si ante el incumplimiento de un acuerdo internacional por los órganos ejecutivos o legislativo, los tribunales argentinos pueden prevenir las consecuencias de un ilícito internacional y aplicar prioritariamente la norma internacional".

En relación a estas tres cuestiones, el fallo de la Corte Suprema es claro: a) el mencionado acuerdo derivado del Tratado de Montevideo de 1980, es una obligación internacional y no un mero imperativo ético; b) el país no puede apartarse unilateralmente de un compromiso internacional por medio de una norma interna, aunque ella surja de una ley posterior a la aprobación del Tratado y, c) los tribunales argentinos sí pueden prevenir las consecuencias de un ilícito internacional y aplicar prioritariamente la norma internacional. Entre la norma interna y la norma internacional, la Corte opta por tutelar el compromiso internacional asumido por el país.

Al responder de tal forma a la tercera cuestión, la Corte deja de lado otra interpretación posible del artículo 27 de la Convención de Viena de Derecho de los Tratados, que podría ser la de que lo único que él hace es establecer la primacía del derecho internacional sobre el derecho interno desde la perspectiva del propio derecho internacional y no necesariamente desde la de un derecho interno concreto. Esta otra interpretación llevaría a la conclusión, que en el caso de una incompatibilidad entre una norma interna y una originada en un tratado internacional que establece por ejemplo, preferencias arancelarias, el país respectivo estaría obligado a otorgar compensaciones al otro o a los otros signatarios. Aplicada esta interpretación al caso que fuera sometido a la Corte, la conclusión hubiera sido no la de reconocer el derecho de repetición del gravamen adicional abonado por Cafés La Virginia, pero sí el derecho del Brasil a reclamar compensaciones a la Argentina en el marco de los mecanismos de administración del referido acuerdo de alcance parcial.

El Ministro Boggiano fundamenta la opción que la Corte efectúa en relación a las tres cuestiones antes mencionadas, recurriendo a un concepto magistral de Alberdi, de gran actualidad para un país como el nuestro, empeñado con razón, en ganar credibilidad en un mundo de desiguales potencias. Dice Boggiano: "la elucidación de la cuestión relativa a si los compromisos asumidos en el marco de la ALADI tienen un alcance pleno o atenuado, si son obligaciones o sugerencias, es de capital importancia, por la extrema gravedad que revistiría que el máximo Tribunal de Justicia de la Nación establezca como doctrina la inexistencia de imperatividad de los compromisos de nuestro país con potencias extranjeras que, por no tener mayor rigor para una parte que para las otras, no podrían, según esta tesis, ser invocados por la República Argentina para reclamar cumplimientos de los demás países firmantes. Como dijera Alberdi, al referirse a los tratados: "Cuantas más garantías deis al extranjero, mayores "derechos asegurados tendréis en vuestro país" (Bases y puntos de partida para la organización de la República Argentina, Eudeba, Buenos Aires, 1966, pág. 69). En efecto, la capacidad de nuestro país y de sus ciudadanos, de exigir el cumplimiento obligatorio de compromisos depende directamente de que se les reconozcaimperatividad, de modo que, rechazar esta demanda sobre la base de que el Estado argentino pudo apartarse de un acuerdo de alcance parcial por no ser más que indicativo. supone un anuncio con consecuencias que van mucho más allá de la composición de la presente litis, y que no se detienen en la época a la que ella se refiere", (subrayado propio).

Creo que este concepto del Ministro Boggiano trasciende efectivamente el caso en consideración. A la hora en que nuestro país está asumiendo, por decisión soberana, serios compromisos en el marco del Mercosur, que condicionan fuertemente su libertad de acción futura en planos relevantes de su política económica y comercial, vale la pena interrogarnos sobre el valor que para nuestra comunidad y para sus intereses nacionales, tiene el no sentar precedentes de comportamientos contrarios a derecho, que luego pudieran ser invocados por nuestros socios, para a su vez incurrir en una juridicidad "a la carta" y meramente "indicativa". Como señala el propio Boggiano en su voto, "no vaya a ocurrir que, al tiempo de disponernos a "construir la cúpula (se refiere por cierto a la culminación del período de transición previsto por el Tratado de Asunción para que se creen las condiciones de funcionamiento de la unión aduanera, primero y luego, del mercado común), debilitemos los cimientos". También mueve a reflexionar sobre el papel legítimo que en la organización de nuestro Poder Ejecutivo, le corresponde al Ministerio de Relaciones Exteriores, en la tutela de la credibilidad de los compromisos internacionales asumidos por la Argentina. En efecto, el Ministro Boggiano constata que la resolución 74/86, fue aprobada por el Ministerio de Economía, sin intervención de la Cancillería. No creo que haya sido la primera, ni tampoco la última vez que ello ocurre.

Como el propio Ministro Boggiano señala en su voto, las cuestiones planteadas en el caso "Cafés La Virginia", son transcendentales para el Mercosur. Una interpretación como la efectuada por el representante del fisco, en el sentido que los compromisos asumidos en el Tratado de Montevideo de 1980, sólo tienen un carácter indicativo y que pueden modificarse unilateralmente, significaría introducir un elemento de gran inseguridad jurídica, y afectaría la eficacia de todo el Mercosur, ya que los inversores y demás operadores, no considerarían que realmente pueden tomar en serio las señales al mercado enviadas por los gobiernos a partir de la firma del Tratado de Asunción, en el sentido de que iban a disponer efectivamente de un mercado ampliado. Frente al argumento de los gobiernos en el sentido que a partir del lo de enero de 1995 el mercado sería de doscientos millones de consumidores, surgiría la pregunta  ¿es que realmente somos doscientos millones?

El fallo de la Corte en el caso "Cafés La Virginia", es entonces un paso adelante. Es buena noticia para el Mercosur y para los intereses argentinos. Dudas sobre el alcance jurídico de los compromisos asumidos a partir del Tratado de Asunción, terminarían por desviar muchas inversiones hacia el mercado mayor, que es el del Brasil. Debilitarían la credibilidad externa del Mercosur, que no sería reconocido como un intento serio de establecer un gran espacio económico común.

La reciente reforma de la Constitución nacional, contribuye sin dudas, a dejar completamente, clara la primacía de los tratados con respecto a las leyes (artículo 75, numeral 22). Y en cuanto a los tratados de integración, también queda claro que "las normas "dictadas en su consecuencia tienen jerarquía superior a las leyes" (artículo 75, numeral 24).

Sin embargo, con respecto al Mercosur quedan en pie muchos interrogantes que el mencionado fallo, por razones obvias, no despeja. Deberán ellos ser respondidos en la futura evolución del propio Mercosur y de sus estructuras jurídicas e institucionales, así como eventualmente, por posteriores fallos de la Corte Suprema. Mencionemos sólo algunos: ¿ qué ocurre si los otros países miembros no interpretan los compromisos jurídicos derivados del Tratado de Montevideo y del de Asunción, con el mismo alcance que lo ha hecho el reciente fallo?; ¿cómo se interpretaría en tal caso el alcance del artículo 2º del Tratado de Asunción, que establece que "el "Mercado Común estará fundado en la reciprocidad de derechos y obligaciones entre los "Estados Partes"?; ¿habría reciprocidad si es que los compromisos asumidos son interpretados con alcances jurídicos diferentes por cada socio ?; por ejemplo, ¿ si alguno considera que sólo tienen un valor indicativo o que sólo generan derechos y obligaciones internacionales para los respectivos Estados, no necesariamente aplicables a sus sujetos de derecho interno?; ¿cómo se garantizaría en el futuro una interpretación uniforme de reglas de juego comunes?; ¿si se deja librada la interpretación a cada jurisdicción nacional, no podrían producirse serios desnivelamientos del campo de juego, como consecuencia de diferencias pronunciadas en la apreciación del alcance de las reglas de juego comunes?

También queda en pie el interrogante sobre qué podría ocurrir con respecto a otros gravámenes que hayan sido devengados durante los últimos cinco años, y que pudieran ser considerados como cuestionables en su legalidad, en virtud de los compromisos asumidos en numerosos acuerdos de alcance parcial de la ALADI, incluyendo los mencionados ACE 14 y ACE 18, o en virtud de los del propio Tratado de Asunción. En los casos en que no hubiera prescripto el derecho a plantear acciones de repetición y que ellas, eventualmente, tuvieran éxito en el marco de la jurisprudencia establecida por el fallo Cafés La Virginia, ¿ cuál podría ser el impacto fiscal que ellas podrían tener, de ser ejercidas por los potenciales afectados?

Algunos de estos interrogantes y otros más que se podrían agregar, son útiles a la hora en que nuestro país se prepara para definir, conforme lo establece el artículo 18 del Tratado de Asunción, la .estructura institucional del Mercosur en la etapa que se inicia el 1º de enero de 1995. Más importancia tienen aún si es que se considera, que el propio pacto constitutivo del Mercosur, ha estado orientado en su casi totalidad a organizar la transición hacia esta nueva etapa. Es decir, que el propio contrato entre nuestros países, carecerá a partir del 1º de enero de 1995, de la precisión que requiere el encuadramiento jurídico de tan importante emprendimiento conjunto, como es el Mercosur. Las reglas de juego que se originen en el Consejo del Mercosur o en los otros órganos, ¿darán suficiente garantía jurídica a los inversores y demás operadores económicos, sobre la solidez de los compromisos asumidos? ¿No podrían ellos ser fácilmente modificables por sucesivos actos jurídicos del propio Consejo, que cambien reglas de juego en materia de acceso a los mercados o en materia de condiciones de competencia económica, o que alteren plazos, por ejemplo, para la vigencia de las nuevas listas de excepción? ¿No habría entonces el riesgo de caer en lo que fue común en la ALALC y en la ALADI, que fué la alteración continua de reglas de juego y de plazos, por ende condenándolas a la ineficacia y finalmente, al olvido? ¿Y si las decisiones fueran adoptadas por mayoría y no por consenso, cómo se controlaría su legalidad? ¿Podría nuestro país comprometerse a una disciplina colectiva en materia de políticas económicas y comerciales, sin que quede claramente definida la juridicidad de todo el proceso de decisión y de aplicación de las decisiones? Las preguntas cruciales son, por cierto, muchas más. Pero las enunciadas a título de ejemplo, ilustran sobre la seriedad de las cuestiones por encarar, si es que no se quiere, o afectar en el futuro intereses nacionales legítimos, o condenar al proceso del Mercosur sea a la inoperancia, o lo que es peor, a ser una fuente continua de conflictos no resueltos, que terminen erosionando el excelente clima que ha caracterizado el relacionamiento político entre la Argentina y el Brasil, en los últimos diez años.

Jean Monnet fue quien originó con sus iniciativas el proceso de integración europea, cuando en 1950 inspiró el Plan Schumann, que condujo en 1952 a la firma del Tratado de Paris, que estableció la Comunidad Europea del Carbón y del Acero. No era un economista. Por el contrario, era un hombre eminentemente práctico. Había sido un empresario, acostumbrado al valor que tienen los contratos y de las reglas de juego en las economías de mercado. También era francés. Sabía de la importancia histórica de la decisión política de compartir mercados y recursos con Alemania. Por ello, lo primero que hizo, una vez que su iniciativa fuera aceptada por el genio político de Schumann y Adenauer, fue requerir la colaboración de eminentes juristas franceses. Paul Reuter, Maurice Lagrange, entre otros, quienes redactaron con admirable precisión de técnica jurídica, lo que luego sería el Tratado de Paris, antecedente inmediato del Tratado de Roma, que en 1957 estableció el mercado común europeo. Lo hizo porque era un hombre práctico. No porque tuviera mentalidad juridicista. Sabía que la mejor tutela de los intereses nacionales de Francia era el Derecho. Mercados y recursos en común, requerían instituciones y reglas de juego comunes. Sus juristas no pensaron en órganos que estuvieran por encima de los Estados. Sí pensaron en dos instituciones, la entonces Alta Autoridad (origen de la actual Comisión Europea) y la Corte de Justicia. Ambas garantizaban una visión común e independiente, no de los Estados, pero sí de los respectivos Poderes Ejecutivos nacionales, a la hora de definir reglas de juego, de velar por su legalidad y de interpretarlas. Es difícil entender la historia posterior de la integración europea sin comprender el papel crucial de estas instituciones comunes.

En el caso del Mercosur, esta claro que no se trata de copiar instituciones europeas. Menos aún de generar grandes burocracias. Se trata en primer lugar de interrogarnos seriamente, cada uno desde sus respectivas ópticas nacionales, sobre cuan eficaz puede ser un proceso de integración económica, orientado a la inversión y a la modernización, sin una estructura institucional que dé suficientes garantías sobre que el comportamiento de los respectivos Estados, en el marco de una disciplina colectiva, estará orientado por consideraciones basadas en realidades económicas y políticas, por cierto, pero también por la vigencia de reglas jurídicas, con suficiente capacidad para ser efectivas, es decir, como nos ha enseñado Charles De Visscher, para penetrar en la realidad. Se trata en segundo lugar, de dar respuestas propias a las demandas planteadas en el campo jurídico e institucional. Pero que sean respuestas lo suficientemente sólidas como para generar en los inversores la idea de que los compromisos asumidos serán efectivos, en particular en relación al acceso irrestricto a los respectivos mercados y a la preservación de condiciones adecuadas de competencia económica.

Para lograr tal objetivo, no es necesario que todas las respuestas a las cuestiones institucionales y jurídicas estén formuladas al iniciarse la nueva etapa del Mercosur. Por el contrario, es conveniente que la arquitectura institucional se vaya definiendo gradualmente en base a la experiencia acumulada. Lo recomendable es un proceso incremental, en el que el perfeccionamiento jurídico e institucional vaya acompañando el perfeccionamiento de la unión aduanera y la posterior construcción del mercado común. Pero también es recomendable que algunas de las preguntas cruciales tengan comienzo de respuesta al momento que los cuatro países se inserten en la etapa de la unión aduanera. Por ejemplo, no parece ser necesario ni conveniente, por el momento, establecer una Corte de Justicia. Pero sí se podría comenzar por otorgarle competencias limitadas a un colegio de árbitros, de los del propio mecanismo establecido por el Protocolo de Brasilia, en el caso que se planteara una cuestión de interpretación de los compromisos jurídicos asumidos a partir del Tratado de Asunción. Algunas ideas en tal sentido, fueron planteadas ya en 1965 por el gobierno de Chile en el marco de la entonces ALALC. Incluso podrían otorgárseles competencias limitadas, cuando se trate de dar una opinión independiente en la aplicación de reglas de juego en materia de competencia económica. También podría establecerse que con una periodicidad determinada, por ejemplo, cada dos años, se volvería a reunir la conferencia diplomática especializada, para revisar la evolución institucional y jurídica del Mercosur, y determinar si es necesario dar nuevos pasos adelante. La convocatoria debería ser automática y no depender del consenso de los socios.