Introducción

Este informe tiene dos objetivos principales. El primero es trazar un perfil del momento por el que atraviesan las relaciones entre los países del Sur de las Américas. El segundo es resaltar la contribución a la consolidación de dichas relaciones y al conocimiento recíproco que puede resultar de la interacción entre los medios académico, político y diplomático. Por cierto, los organizadores y participantes hemos partido del supuesto de que el diálogo, basado en la identificación y aceptación de las semejanzas y diferencias, constituye un instrumento clave para consolidar las relaciones fructíferas que hoy prevalecen entre los países del Sur de las Américas.

Los textos aquí reunidos sintetizan las principales ideas y opiniones presentadas en el Seminario "El Sur de las Américas en un mundo en transición: escenarios y políticas". La reunión, fue organizada conjuntamente por FLACSO/Argentina y por FOROSUR en Buenos Aires los días 11 y 12 de septiembre de 1994.

El Seminario transcurrió en tres secciones: "La economía mundial: opciones de inserción nacional y regional"; "La seguridad mundial: identificación de amenazas, percepciones nacionales y alternativas regionales" y "Escenarios, globales y opciones de política exterior". En cada caso se procuró identificar los puntos de consenso y disenso que marcan el ritmo de las relaciones entre los tres países.

Tanto en el seminario como en la síntesis realizada en esta publicación el objeto central de atención fue la dimensión externa de las realidades nacionales. Naturalmente, en la medida que estas últimas están condicionadas por los avances y obstáculos que enfrenta el proceso de integración regional, los temas "intermésticos" de la agenda han pasado a ocupar un lugar cada vez más relevante. No obstante, se procuró evitar una atención desmesurada a las problemáticas internas de cada país o a la agenda global per se. La preocupación del seminario fue la de indagar el impacto de las cuestiones globales sobre la agenda sub-regional.

A lo largo del proceso de concepción y realización del encuentro, los organizadores se convencieron de que esta reunión debía inaugurar una práctica regular de congregación de actores estatales y privados interesados en las relaciones intra-regionales en cada uno de los tres países representados. La profundización del proceso de integración subregional y su potencial ampliación a otros socios "naturales" anticipan dos fenómenos. Por un lado, la emergencia de una agenda inter-gubernamental cada vez más densa con su correlato de negociaciones de creciente complejidad y conflictividad. Por el otro, el requerimiento de que los actores privados de cada uno de los países miembros intensifiquen su aporte a la identificación, esclarecimiento y desarrollo de consensos en algunos de los principales temas de esa agenda.

El espíritu de la reunión fue, precisamente, el de constituir un ámbito en el que se enfoquen sin prejuicios los dilemas de política que surgen de las diferentes percepciones nacionales sobre temas clave de la agenda global y subregional. Su tratamiento explícito es la mejor contribución a un debate más transparente que ayude a la construcción de consensos y a la identificación de alternativas de política. El encuentro procuró dar un primer paso en un proceso que se concibe como permanente.

El año 1995 es clave para los países de la subregión. La conclusión de la etapa de transición del Mercosur torna a esta iniciativa en un compromiso de largo plazo para sus estados miembros. Por otra parte, en 1995 se inician tres nuevos gobiernos: el de Fernando Henrique Cardoso en Brasil, el de Julio María Sanguinetti en Uruguay, y el que será elegido en el mes de mayo en Argentina. El año 1995 también es decisivo para dar mayor sustancia política y económica a las relaciones de Chile con el Mercosur.

Frente a este panorama de cambios y desafíos, la continuidad de la iniciativa de FLACSO/Argentina y FOROSUR -de forma abierta a la cooperación de otras entidades e instituciones de la región- aparece como un instrumento de profundización y enriquecimiento del diálogo entre los actores públicos y privados de la región.

El Mercosur y la economía mundial: Opciones de inserción
Roberto Bouzas, Marcílio Marques, Moreira Patricio Meller, Félix Peña

El proceso de negociación en curso en el ámbito del Mercosur está siendo un paso decisivo hacia la constitución de la unión aduanera subregional. A pesar de los aspectos pendientes, los compromisos asumidos están aventando el fantasma de un retroceso en el proceso de integración. Como indica la experiencia, todo proceso de liberalización o integración regional que no avanza acaba en los hechos retrocediendo bajo la influencia de los intereses particulares.

La constitución de la unión aduanera desde el 1 de enero de 1995 ha planteado la inminente caducidad de los acuerdos preferenciales bilaterales de todos sus países miembros, lo que ahora ocurrirá a mediados de 1995. Esto ha colocado en la agenda inmediata la renegociación de dichos acuerdos y el diseño de mecanismos de vinculación preferencial del agrupamiento con países de extrazona. En el caso de Chile esta cuestión tiene particular importancia por la intensidad que han adquirido los flujos de comercio e inversión entre nuestros países y por la percepción de que existe una sociedad "natural" entre Chile y los miembros del Mercosur.

El panel analizó la vinculación entre el contexto internacional, el proceso de regionalización en el sur de las Américas y las demandas internas. El análisis giró n torno a tres ejes, a saber: i) la identificación de las principales características del escenario económico internacional de mediano plazo y sus implicaciones para los países de la subregión; ii) las alternativas de política vis-a-vis esos escenarios y la contribución del ámbito subregional en el marco de dichas alternativas; y iii) la revisión de algunos temas concretos de la agenda subregional.

Seis tendencias/seis desafíos

En el escenario económico internacional se destacan seis tendencias que definen el contexto dentro del cual los países de la subregión deben definir su estrategia de inserción económica externa. La primera es el dislocamiento del centro de gravedad de la economía internacional desde el Atlántico hacia el Pacífico y el aumento en la importancia relativa del Sur frente al Norte. Desde hace ya más de una década las economías de la cuenca del Pacífico han contribuido con una proporción creciente de las transacciones económicas internacionales. Del mismo modo, desde principios de los noventa las economías en desarrollo, incluyendo los países de América Latina, experimentaron una aceleración en el ritmo de crecimiento económico.

La segunda tendencia es el acortamiento del tiempo histórico y la reducción del significado económico de las distancias físicas, facilitados por el acelerado progreso científico y tecnológico. Los avances en estos campos han revolucionado los conceptos de tiempo y espacio, así como su significación económica.

La tercer tendencia es el predominio de la "economía de la información". El conocimiento ha pasado a constituir un insumo clave en el proceso de producción, tornando más difusa la distinción tradicional entre bienes y servicios. Parte de esta tendencia se refleja en el mayor dinamismo de los movimientos financieros transfronterizos en relación al comercio internacional de bienes. La importancia creciente de la economía de la información como fuente de competitividad se combina con los atributos nacionales específicos de cada país (como la disponibilidad de materias primas y mano de obra calificada) en el proceso de creación de ventajas comparativas.

La cuarta tendencia es la crisis de los paradigmas políticos. Si bien el colapso del comunismo y el fracaso de las experiencias de planificación centralizada hablan por sí mismas, estas tendencias no se han acompañado de la emergencia de una visión de mundo "vencedora". Cada una de las "variedades" de capitalismo (norteamericano, japonés y europeo) enfrenta sus propios dilemas internos y sus diferentes patrones de organización institucional plantean obstáculos a una integración "profunda". Los paradigmas que orientaron las políticas nacionales de los países en desarrollo (incluyendo los de América Latina) también se desactualizaron, sin que los dilemas del desarrollo hayan recibido respuesta adecuada.

La quinta tendencia es el surgimiento de nuevos y diversos actores en un escenario en el que la economía es cada vez menos "internacional" y más "global". En el plano político este hecho lo ilustra el desgarramiento del Estado nación entre las tendencias a la "globalización" que diluyen la efectividad de sus políticas y la creciente demanda de autonomía por parte de unidades políticas menores, como las regiones y los municipios. En el plano económico son fenómenos equivalentes el surgimiento de los llamados "competidores globales" y el rol creciente de la "titulización" vis-a-vis la intermediación financiera tradicional.

Finalmente, la sexta tendencia con las presiones encontradas a la globalización y a la segmentación de la economía mundial. La primera habla por sí misma: la conclusión de la Ronda Uruguay de negociaciones comerciales multilaterales ha sido un alentador paso en esa dirección. Sin embargo, este proceso convive con fuertes tendencias a la fragmentación en un contexto donde la multipolaridad económica ha reemplazado la bipolaridad política.

Esta dificultad para avanzar en la agenda de integración "profunda" sobre bases multilaterales ha dado lugar a la proliferación de acuerdos regionales discriminatorios en un incierto equilibrio entre ambos procesos.

Conciliar necesidades internas y posibilidades externas

El proceso de integración subregional es un instrumento que debe contribuir a conciliar las necesidades internas con las posibilidades externas. Las primeras se manifiestan de manera común en al menos tres campos, a saber: i) la consolidación de la democracia; ii) la transformación productiva a través de la incorporación de progreso técnico en un contexto de mayor equidad social; y iii) la mejora en las condiciones de inserción en la economía mundial, partiendo de su caracterización común como "global traders" tecnológicamente obsoletos.

Desde un punto de vista práctico estas demandas se expresan en dos necesidades económicas compartidas. Por una parte, la obtención de fluidez en el acceso a los mercados regionales y globales. Por la otra, en la atracción de inversión extranjera que aporte progreso técnico, incluyendo tecnologías organizativas.

Estas necesidades económicas compartidas se fortalecen en un contexto en donde prevalecen tres tendencias superpuestas, a saber: i) un movimiento hacia el regionalismo; ii) un proteccionismo de carácter puntual y móvil; y iii) un futuro incierto para el multilateralismo institucionalizado. La resultante de estas tres tendencias desde el punto de vista de la organización de la actividad de los agentes económicos son los "competidores globales" y las "redes regionales de producción".

La contribución potencial del espacio regional a la conciliación de las necesidades internas con las posibilidades externas puede ser múltiple. Por una parte, la mayor dimensión del mercado podrá mejorar la capacidad de atraer inversiones y de negociar el acceso a terceros mercados. Por el otro, la especialización y racionalización producida por el proceso de integración permitirá mejorar las condiciones de competencia de cada economía nacional. Adicionalmente, el proceso de integración subregional puede jugar un rol positivo en la consolidación y estabilización de las reformas económicas y la política comercial.

Pero el éxito de las políticas de integración no es independiente de la calidad de la articulación de las agendas internas y externas de cada uno de los países miembros. Sin embargo, el imperativo del realismo y la flexibilidad no deberán desvirtuar el proceso de integración o desacelerar su ritmo significativamente. La búsqueda de flexibilidad debe, por consiguiente, ser compatible con compromisos temporales de aplicación automática.

Chile y el MERCOSUR: algunos interrogantes

A diferencia del resto de los países de la subregión, Chile tiene una economía abierta altamente dependiente del comercio exterior. Esto se refleja en el rol decisivo como motor del crecimiento que desempeñaron las exportaciones en la última década. Para Chile, por consiguiente, la adaptación de su estrategia comercial al aumento continuado de las exportaciones constituye un objetivo clave de política.

Tres elementos caracterizan la estrategia comercial chilena de los últimos años, a saber: i) la apertura comercial unilateral (previa a la que se llevó a cabo en el resto de América Latina); ii) la diversificación de los mercados de exportación; y iii) la penetración de "nichos" de mercado facilitada por ser un país "pequeño". No hay duda de que una vinculación mas intensa con el Mercosur implicaría cambios en esta estrategia. Por ello, cualquier evaluación de los incentivos de Chile para participar más activamente del proceso de integración subregional debe identificar las razones que justifican el cambio de una estrategia que, a juzgar por el crecimiento de las exportaciones en el pasado, ha tenido éxito.

Algunos de los argumentos a favor de una vinculación más estrecha subrayan los cambios que se han producido tanto en algunos supuestos subyacentes en el modelo exportador chileno como en el contexto internacional. Uno de ellos es la revalorización de los acuerdos de libre comercio como instrumentos para mejorar el acceso a los mercados. Adicionalmente, en la medida que Chile ya no es tan "chico" en ciertos mercados, se ha vuelto susceptible a la aplicación de medidas (le protección y represalias. En este sentido, la ampliación del mercado permitiría aumentar la capacidad de retorsión. Otros factores que abonan una vinculación más estrecha de Chile con el Mercosur es la composición de las exportaciones chilenas a la subregión y las ventajas potenciales de la vecindad geográfica y la distancia que separa a la región del resto del mundo. De hecho, el incremento en las inversiones chilenas en la subregión en los últimos años es un indicador del interés del sector privado por asegurarse un rol activo en el mercado ampliado.

Sin embargo, no se desconocieron los obstáculos que existen para una vinculación mas estrecha de Chile al Mercosur. En función de ello se subrayó la existencia de distintas vías para incrementar los vínculos económicos del Mercosur con Chile, tales como acuerdos sectoriales. Sin embargo, quedó de manifiesto la preferencia de los miembros del Mercosur de que tal vínculo se exprese a través de una incorporación a la unión aduanera. Si bien la cuestión no es ajena a la relación intra-Mercosur, en el caso de los vínculos con Chile los dilemas sobre el carácter de los instrumentos a adoptarse aparece más nítidamente.

Conclusiones

Durante la discusión se enfatizó la importancia del desarrollo de la infraestructura subregional de comunicaciones y transportes, ya que su ausencia elimina en la práctica las ventajas de la ampliación del mercado. Se enfatizó la necesidad de integrar la infraestructura energética, así como de transportes y comunicaciones.

Debido a las peculiaridades de los países de la subregión, se subrayó la necesidad de vincular el proceso de integración con las agendas nacionales, prestando especial atención a los problemas sociales y sectoriales. Se destacó la necesaria convergencia que debe existir entre el proceso de integración y las políticas nacionales, en una concepción donde el primero debe crear sinergias positivas con las políticas internas.

La inversión extranjera directa en la subregión fue objeto de particular atención, remarcándose el dinamismo que ésta ha tenido en los últimos años. Además del proceso de privatizaciones que ha adquirido importancia para algunos países, la ampliación del mercado subregional ha constituido un fuerte incentivo para la radicación de capital extranjero. Se subrayó el papel de los flujos intra-regionales de inversión directa, los que han promovido relaciones de interdependencia más profundas entre las economías y los sectores privados de los países de la región.

La cuestión tecnológica también fue abordada en el marco de la necesidad de incrementar la competitividad externa de la producción regional. Se destacó el bajo nivel de gasto en investigación y desarrollo que se realiza en los países de la subregión, el que se acompaña de una muy modesta inversión en capital humano.

Sobre este tema se subrayó la falsa dicotomía entre incentivar el desarrollo científico y tecnológico endógeno e importarlo desde el exterior. Se hizo hincapié en el hecho de que la experiencia de Chile demuestra que actividades de contenido tecnológico aparentemente bajo demandan una densidad de capital humano más elevada de la que se hubiera esperado. Esta cuestión adquiere particular relevancia en el caso de países con una fuerte base de recursos naturales, como son todos los de la subregión.

En el balance final de la sesión destacan dos conclusiones. Por una parte, la necesidad de hacer un análisis más puntual de la agenda de negociaciones económicas intra-Mercosur. En este sentido, la noción de flexibilidad -frecuentemente referida a lo largo del encuentro- debe ser dotada de contenido preciso, a riesgo de vaciarla de utilidad práctica y convertirla en una simple justificación de pragmatismo. Por la otra, el proceso de ampliación del Mercosur y en particular de asociación con Chile, abre un amplio conjunto ele cuestiones vinculadas a temas tales como las formas más idóneas de ampliación (unión aduanera, área de libre comercio, acuerdos sectoriales) o el desarrollo de instituciones y mecanismos para la negociación.

Dentro de este contexto, apareció como fundamental que el Mercosur se consolide políticamente. Las negociaciones previstas con la Unión Europea, la necesidad de establecer una agenda más específica con Estados Unidos, la definición de reglas de juego que se ajusten a la "prudente" estrategia chilena y la compleja tarea de lograr nuevos acuerdos con los restantes miembros de ALADI constituyen desafíos que imponen un alto nivel de convergencia entre los Estados miembros del Mercosur. La experiencia de los últimos meses de la etapa de transición, más allá de revelar flexibilidad y voluntad política, muestran que el Mercosur es una asociación económico-comercial plenamente viable en el ámbito regional. No obstante, la etapa de consolidación que sigue -por tratarse de un proceso de integración abierto- estará condicionada por su capacidad para adecuarse a las presiones y contradicciones que se manifiesten en el ámbito de la economía mundial. Por último, evitar una excesiva politización en los debates internos e intraregionales que acompañarán la etapa de consolidación del Mercosur constituye una tarea conjunta de las esferas gubernamental, política y académica.