I. Una relación necesaria
Lo único que no puede ocurrir es que se ignoren recíprocamente. El Mercosur y NAFTA son dos realidades hemisféricas llamadas a coexistir y a interactuar intensamente en el futuro. Cómo desarrollar esa relación es lo que ha comenzado a explorarse en el marco del "4+1", que es el acuerdo de consulta que nuclea a algunos de los principales protagonistas de esta relación, que son los Estados Unidos, el Brasil y la Argentina. La última reunión del "4 + 1", celebrada en mayo de 1993 en Washington, ha abierto precisamente una instancia de diálogo orientado a explorar en qué forma pueden articularse los intereses de las partes, en torno al objetivo por cierto del libre comercio, pero en particular, de un comercio que no esté distorsionado artificialmente por actos gubernamentales unilaterales, restrictivos de la competencia leal.

Entre los miembros del Mercosur y del NAFTA, están las cinco principales economías de las Américas. Sumadas, ambas áreas comerciales representan el 81% de la población; 72% de la superficie; 97% del Producto Bruto; 93% de las exportaciones hemisféricas globales y más del 90% del comercio intra-hemisférico.

Si es que la idea de un sistema hemisférico de libre comercio tiene futuro, ella dependerá, sin dudas, de la evolución de estos dos grandes espacios económicos multinacionales y de su interacción recíproca. Las dos partes han reiterado su vocación a un comercio abierto y no discriminatorio, y por ello sostienen defender un GATT fortalecido. Es en esa óptica que deberá visualizarse en el futuro el desarrollo de las relaciones entre el Mercosur y los Estados Unidos, y eventualmente el NAFTA.

Ambas realidades tienen rasgos comunes. En primer lugar, deben recorrer aún un largo camino para desarrollarse en plenitud. En el caso de NAFTA, el acuerdo aún no ha sido aprobado en el Congreso americano, y al promediar 1993 existen dudas, no tanto con respecto a que finalmente sea aprobado, sino en cuanto a los alcances reales que tendrá el Acuerdo una vez contemplados los intereses en juego y que se reflejan en la posición de los miembros del Congreso. En el caso del Mercosur, las realidades macroeconómicas y el comportamiento empresario deberán demostrar que el Cronograma de Las Leñas sustentado como está por una firme voluntad política, constituye un efectivo camino hacia la conformación, en 1995, de la unión aduanera y de las bases fundamentales del Mercado Común. Lo racional es que así ocurra. Los hechos tendrán, como siempre, la última palabra. Una interpretación flexible del Tratado de Asunción, que es la que corresponde teniendo en cuenta su texto, las circunstancias y los alcances del proceso de integración, permitirá muy probablemente alcanzar la segunda etapa del Mercosur, que se iniciará al finalizar el período de transición con la unión aduanera establecida, aún cuando ella luego deba ser completada y perfeccionada, y con las bases del mercado común también establecidas. La segunda etapa, la del pleno funcionamiento del mercado común, con todos los elementos definidos por el artículo 1o del Tratado, probablemente demandará aún largos años para su desarrollo total.

En segundo lugar, tanto el Mercosur como NAFTA han sido concebidos como plataformas para la competitividad global de las economías de sus países miembros. Integrar para mejor competir a escala global, es la idea vertebral de ambas propuestas multinacionales. Ella ha sido reiterada a todos los niveles en el caso del Mercosur. Su razón de ser es precisamente potenciar los procesos de transformación productiva e inserción competitiva en curso en los cuatro países.

En tercer lugar, ambos esquemas aspiran a ser consistentes con el GATT. Con respecto a NAFTA ello podrá apreciarse en plenitud cuando sea puesto en práctica. Particular atención habrá que poner al potencial de desviación de comercio que podrá resultar de la aplicación de las reglas de origen y, en particular, al efecto de desviación de inversiones, que en algunos casos ya ha comenzado a observarse a favor de México. La aspiración a la consistencia con el GATT, está muy clara en el caso del Mercosur. Como "global traders", en particular la Argentina y el Brasil con un comercio exterior muy diversificado, no sólo no podrían encerrarse en el Mercosur, sino que sus intereses económicos vitales suponen un fortalecimiento del sistema comercial multilateral, que facilite un acceso más abierto y no discriminatorio a todos los mercados, incluso los agrícolas. Es por eso que en el GATT han indicado con firmeza, al ejercer su derecho a presentarse a través de las ventanilla de la "cláusula de habilitación" (derecho comprado y pagado en las negociaciones de la Rueda Tokio), que no por ello pretenden hacer menos transparente al Mercosur que si lo hubieran presentado por la ventanilla del artículo XXIV, y que por lo demás, respetarán como corresponde, todos los derechos de las demás Partes Contratantes, incluyendo los que se originan en el citado artículo XXIV.

Hay también diferencias entre la metodología de asociación económica de NAFTA y del Mercosur. Pero si se las examina de cerca ellas no son necesariamente sustanciales. Es cierto que NAFTA no tendrá arancel externo común. Pero se sabe que en el caso de asociaciones económicas entre países abiertos al comercio mundial, deseosos de competir, el perfil arancelario externo -común o no- será necesariamente bajo. Y no será el principal factor que incida en los flujos comercia­les. Más importante es en cambio, el hecho que se pueda practicar una efectiva disciplina colectiva macroeconómica y que se tenga una legislación económica, incluso en materia de competencia, que sea atractiva para los inversores.

No sólo NAFTA y Mercosur no pueden desconocerse recíprocamente. También tienen mucho sobre qué conversar. En lo más inmediato, las siguientes son, en mi opinión, algunas de las cuestiones más relevantes sobre NAFTA para los países del Mercosur:

a) su potencial impacto de desvío de comercio y de inversiones, con respecto a los países del Mercosur en sus relaciones con cada uno de los países miembros de NAFTA;

b) su consistencia con el GATT y el efecto potencialmente proteccionista y desviador de comercio, de algunas de sus reglas, por ejemplo, los requisitos de origen en los sectores automotriz y textil;

c) el cumplimiento por parte de México de sus compromisos contractuales formales derivados del Tratado de Montevideo de 1980 (artículos 44 y 48), y

d) las condiciones de acceso a NAFTA por parte de otros países.

Este último punto merece una atención especial. La condición hemisférica no está explícitamente establecida en NAFTA. Esto quiere decir que, en teoría al menos, un país del sudeste asiático podría aspirar a ser miembro de NAFTA e incluso acceder antes que un país latinoamericano. Esta sola posibilidad contradice la esencia política de la idea de un sistema hemisférico de libre comercio, del cual NAFTA debería ser un primer paso, tal como lo anunciara solemnemente el Presidente Bush al lanzar la Iniciativa de las Américas ante los embajadores latinoamericanos, el 27 de julio de 1990.

La agenda económica hemisférica de los próximos años comienza ya a delinearse. Un Mercosur con vocación a ampliarse a América del Sur y el NAFTA, están llamados a tener un protagonismo especial en la definición de un sistema hemisférico de comercio e inversión, que se transforme en una verdadera plataforma para la competitividad a escala global de nuestras economías, gracias al necesario fortalecimiento del sistema del GATT.

II. La Argentina  y el NAFTA

Cómo relacionarnos con NAFTA es un tema de actualidad en nuestro país. Incluso se ha señalado que tal relación podría ser una alternativa al Mercosur. Planteada como alternativa no sería sólo una cuestión económica. Tendría profundas implicancias políticas, especialmente en la relación con el Brasil. Se transformaría entonces en una cuestión mayor de nuestra política exterior.

Tres hechos no pueden ser ignorados en cualquier análisis serio sobre esta cuestión.

El primer hecho es que la Argentina ha celebrado, básicamente por su iniciativa, un acuerdo internacional con el Brasil, el Paraguay y el Uruguay, para establecer en plazos determinados las bases de un mercado común, a partir del establecimiento de una unión aduanera. Como se dijo antes, fue concebido y debe seguir siendo, un acuerdo flexible que permita conciliar realidades cambiantes con seguridad jurídica. Pero requiere de los asociados un comportamiento predecible en materia de alianzas económicas internacionales y, sobre todo, una cierta disciplina macroeconómica y comercial colectiva. Caso contrario se afectará la imagen internacional de socios confiables.

El segundo hecho es que el NAFTA no ha entrado todavía en vigencia. Debe sortear aún el difícil paso por el Congreso americano. Hay claras resistencias y cuestiones a resolver en materia laboral y de medio ambiente. Cuesta imaginar entonces que antes de 1994 pueda dialogarse seriamente sobre una eventual ampliación. Las condiciones cíe acceso tampoco son claras. No hay pautas objetivas y se abre entonces un amplio margen a la discrecionalidad.

El tercer hecho es que no se conocen evaluaciones sobre los efectos que podría tener un eventual acceso de la Argentina al NAFTA. El excelente libro publicado por Roberto Bouzas y Nora Lustig, sobre "Liberalización comercial e integración regional: de NAFTA a MERCOSUR", aporta elementos de juicios valiosos sobre la cuestión y constituye una base indispensable para un análisis más de fondo.

 Estos tres hechos llevan a recomendar mucha prudencia en el manejo del tema. Por eso es acertada la forma en que la Cumbre del Mercosur abordará la cuestión, en su reunión de diciembre de 1992, en Montevideo. Los Presidentes acordaron proponer a los Estados Unidos realizar en el ámbito del acuerdo " 4 + 1", conversaciones preliminares para dar inicio cuando las partes lo consideren oportuno, a negociaciones entre el Merco-sur y los Estados Unidos, "sobre las opciones comerciales que se abren a partir de la nueva realidad hemisférica de acuerdo a la Iniciativa de las Américas y a la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, del cual son signatarios asimismo México y Canadá".

La redacción es muy cuidadosa y deja abiertas todas las opciones. Centra el diálogo en los Estados Unidos que es lo que importa desde el punto de vista económico. Nada excluiría en efecto, que primero se encarara un acuerdo de libre comercio —o de comercio leal— con los Estados Unidos y recién luego, un acuerdo más amplio con NAFTA. Es una opción como puede haber otras.

Desde una perspectiva argentina, tres preguntas merecen una respuesta fundada, a fin de permitir la articulación de una estrategia negociadora del Mercosur con los Estados Unidos y luego con NAFTA.

La primera pregunta es sobre si no convendría centrar las negociaciones con los Estados Unidos en torno a las restriccio­nes no arancelarias y a la previsibilidad en el acceso al mercado americano, dejando de lado, por el momento, mecanismos de desgravación arancelaria. En el sector siderúrgico ha quedado evidenciado recientemente que la administración Clinton continuará recurriendo a medidas unilaterales restrictivas del comercio. Y esto es lo que realmente afecta a las exportaciones del Mercosur, pues la precariedad en el acceso al mercado americano puede desestimular en algunos sectores la inversión y los esfuerzos de transformación productiva. Quizás una negociación orientada a establecer en el ámbito del "4 + 1", mecanismos de revisión de medidas comerciales unilaterales por paneles independientes, siguiendo los lineamientos del capítulo XIX del Acuerdo de Libre Comercio entre los Estados Unidos y el Canadá, retomados en NAFTA, podría ser del mayor interés para el Mercosur. Esta negociación podría estar vinculada a compromisos de disciplina colectiva macroeconómica en el Mercosur y a la calidad de las legislaciones relacionadas con el comercio, las inversiones y la propiedad intelectual. Podría incluirse quizás, el compromiso de no aumentar en el futuro los niveles arancelarios con respecto a los existentes en el momento de entrada en vigencia del acuerdo. Recordemos al respecto, que los países del Mercosur ya se han comprometido a un arancel externo bajo (0 a 20%, con pocas excepciones).

La segunda pregunta es acerca de cómo se puede vincular un acuerdo de libre comercio con los Estados Unidos, con tales alcances, con los otros ejes de la estrategia de integración de la Argentina, en especial con Chile y con la CE, en el marco de un GATT fortalecido. Esta es una cuestión central para un país como el nuestro, con intereses económicos fuertemente diversificados a escala global. Una estrategia de alianzas múltiples que tome también en cuenta la creciente vinculación de nuestra economía con la de los países europeos, parece ser la más conveniente para el interés nacional.

Y la tercera pregunta es sobre cómo pueden las empresas argentinas —incluso asociadas con empresas de los otros países del Mercosur— extraer provecho de las oportunidades de inversión que se originarían en un acuerdo entre el Mercosur y los Estados Unidos. Esta es en definitiva la pregunta clave, ya que los acuerdos de integración y de libre comercio, se justifican por Un lado, como pasos transitorios hacia una economía global mas abierta, pero sobre todo, como modos prácticos de desarrollar un marco apropiado para los esfuerzos internos de modernización tecnológica y de reconversión industrial a fin de alcanzar, en un clima de estabilidad macroeconómica, niveles de competitividad empresaria a escala global. Concebidos cómo alianzas para la productividad y la competitividad y en la medida que sean efectivos, estos acuerdos pueden ser un instrumento central para una política activa de transformación productiva.

III. Una idea a desarrollar

La idea de un área de libre comercio en el Hemisferio Occidental fue bien recibida por los países latinoamericanos, incluyendo los del Mercosur. Se la percibió como una indicación de un cambio de actitud de los Estados Unidos hacia una posición más comprensiva de la importancia que para el desarrollo latinoamericano tiene el asegurar, en condiciones no discriminatorias, el acceso a su gran mercado interno. Además, el hecho que se firmara el acuerdo "4 + 1", fue interpretado también como una flexibilización de la anterior posición de Washington, escéptica y a veces abiertamente negativa, con respecto a la idea de integración económica entre países latinoamericanos.

El cambio de administración americana no habría alterado la importancia que los Estados Unidos le asigna a la idea de libre comerció en el Hemisferio. Pero hasta ahora no ha contribuido tampoco a la evolución de una iniciativa que en su origen fue muy vaga, y que aún lo es. Cantidad de interrogantes acerca de cómo se va a desarrollar la idea no han sido despejados. Y a pesar de la iniciativa americana de convocar en la OEA una conferencia sobre Comercio (octubre 1991), poco o nada se ha avanzado luego en cuanto al desarrollo de un ámbito hemisférico de consultas en la materia.

De ahí la importancia que adquiere el "4 + 1", como un ámbito apropiado para ir elaborando ideas prácticas entre algunos de los principales protagonistas, que luego podrían ser extendidas al resto de la región.

Dos interrogantes deberían ser rápidamente despejados, por su importancia política y económica. El primero se refiere a si los Estados Unidos conciben la idea del libre comercio hemisférico, como un paso hacia un sistema multilateral de comercio libre y no discriminatorio en torno a un GATT fortalecido o, por el contrario, si lo conciben como un instrumento idóneo en su confrontación económica y comercial, con el Japón y con la CE. Este interrogante surge cuando se escuchan opiniones americanas, especialmente en el mundo académico y en el de los negocios, que alimentan la idea de un área hemisférica de libre comercio, como un embrión de un GATT no europeo. De ahí, según algunas opiniones, la necesidad de dejar abierta la puerta para que al NAFTA se incorporen países no hemisféricos, concretamente los del Sudeste asiático.

El segundo interrogante se refiere a los efectos desintegradores que podría producir en América Latina, la idea de un acceso al NAFTA concebido como un instrumento de "premio" al buen comportamiento económico. Muchas veces se ha escuchado esta opinión, incluso en el gobierno americano. Si esta idea es manejada sin criterios objetivos claros, podría transformarse fácilmente en un elemento de división, en particular en el Sur de las Américas, donde habría países gratificados y otros que no tendrían claro por qué no se los "gratifica". No es necesario argumentar mucho para comprender los negativos efectos políticos que tendría esta eventual concepción del acceso al NAFTA, en las relaciones políticas hemisféricas. Podría ser una invitación abierta al renacimiento de Viejos resentimientos y, por ende, de visiones conflictivas de las relaciones internacionales latinoamericanas.

A los países del Mercosur, como "global traders" y comprometidos con la apertura del comercio mundial y con la integración en la región, no podría interesarles una concepción del libre comercio hemisférico qué fuera o pudiera ser percibida, como un instrumento de confrontación económica con Europa. Pero tampoco podría interesarles que el acceso a los acuerdos regionales de libre comercio, incluso al propio Mercosur, fueran en la realidad percibidos como una nueva modalidad de discriminación comercial, con claros efectos políticos negativos.