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Algunas preguntas en búsqueda de respuestas
¿Cuáles son las instituciones que más pueden adaptarse
a los requerimientos del Mercado Común del Sur, a partir de la
finalización del período de transición que estableció
el Tratado de Asunción?. ¿Qué tipo de órganos
deben establecerse y cuáles deben ser sus competencias? ¿Cómo
deben adoptarse las decisiones y cuáles deben ser sus efectos jurídicos?
Las anteriores son sólo algunas de las preguntas que deberán
estar contestadas, de acuerdo al Cronograma aprobado por los Presidentes
en Las Leñas, en el transcurso de 1993 para ser luego objeto de
consideración en una conferencia extraordinaria convocada al efecto.
Si una lección debe extraerse de la reciente experiencia europea
de Maastricht, es que es te tipo de definiciones en un proceso de integración
consensual entre naciones soberanas, deben ser adoptadas tras un intenso
debate en el que participen activamente los expertos y sobre todo, la
ciudadanía.
¿Cesión de soberanía o disciplina colectiva para
el ejercicio de las respectivas soberanías?, ¿órganos
supranacionales u órganos comunes de carácter subsidiario?,
¿decisiones que penetran directamente en el ordenamiento jurídico
in terno de cada país? Son preguntas que involucran conceptos de
fuerte contenido político, que pueden fácilmente traducirse
en debates más emocionales que racionales.
En los próximos meses nuestra sociedad debería interrogarse
sobre la posición a tomar en relación a estos temas. Un
debate racional sería favorecido en la medida en que los medios
académicos y técnicos, participen activamente dialogando
con las instituciones representativas de sectores y regiones del país.
Es fundamental tener en cuenta, que el proceso de creación de
interdependencia económica entre nuestros cuatro países,
requerirá aún muchos años para un pleno desarrollo,
aún una vez que hayamos concretado la unión aduanera. Así
lo han reconocido los Presidentes, en la decisión nro. 2/92 del
Consejo del Mercosur, aprobada en Las Leñas, en julio pasado, cuando
prevén un nuevo cronograma de medidas a adoptarse a partir de enero
de 1995, para lograr a través del tiempo el pleno funcionamiento
del Mercado Común del Sur.
Requerirá aún muchos años para un pleno desarrollo
En concreto, los trabajos académicos que se realicen en esta materia,
deberían tener como objetivo aportar elementos de juicio y propuestas
concretas, que faciliten el diseño de una posición argentina;
en relación al futuro esquema institucional y jurídico del
Mercosur.
Tales elementos de juicio y propuestas, deberían estar en mi opinión,
sustentados en:
- los objetivos; que se persiguen con la alianza estratégica
con el Brasil y con los otros asociados, así como con las otras
alianzas que requerirá una inserción competitiva de la
Argentina en la economía hemisférica y global;
- las realidades económicas, empresarias y políticas
de nuestro país, y
- el derecho constitucional y administrativo argentino, así
como la realidad de nuestras instituciones administrativas y judiciales.
La metodología interdisciplinaria parece ser la más recomendable
a fin de analizar en profundidad:
- la experiencia institucional y jurídica acumulada en la integración
económica latinoamericana, especialmente durante el período
del Programa de Integración y Cooperación entre la Argentina
y el Brasil (PICAB) y más recientemente, durante el período
desarrollado hasta el presente en el Mercosur;
- las experiencias de otros esquemas de integración económica,
en Europa (CEE, Beneluxy EFTA), en las Américas (FTA Canadá
y EEUU, NAFTA, Grupo Andino, MCCA, CARICOM y Grupo de los 3) y en el
Asia (ASEAN), detectando en cada caso, analogías y diferencias
entre el respectivo proceso de integración ,y las realidades
y objetivos del Mercosur, y
- las expectativas y requerimientos de la sociedad civil argentina,
especialmente a través de sus intereses sectoriales y regionales.
¿Cuál es un enfoque posible para orientar el necesario
debate sobre el futuro institucional del Mercosur? ¿Cuáles
son algunas preguntas que necesariamente habrá que responder? Quiero
presentar en el resto de esta nota, algunas reflexiones en la materia.
En un proceso de integración consensual entre un grupo de Estados
soberanos, orientado a establecer un espacio económico común
multinacional, a fin de sustentar en un marco democrático, la inserción
competitiva de las respectivas economías nacionales en los mercados
mundiales, la previsibilidad y la estabilidad de las reglas de juego constituye
un factor clave
La previsibilidad y la estabilidad de las reglas de juego constituyen
un factor clave
En efecto, solo en un contexto de seguridad jurídica se puede
alcanzar el objetivo esencial de convencer a los inversores, propios y
externos, de correr riesgos con sus capitales y tecnologías en
función del mercado ampliado.
La cuestión de la eficacia y de la efectividad de las reglas de
juego, es por lo tanto crucial para el éxito de un proceso de integración
como el que han encarado desde 1985 la Argentina y el Brasil, y ahora
los países del Mercosur.
La idea central que quiero proponer, es que la eficacia y la efectividad
de las reglas de juego en el Mercosur, dependerán fuertemente de
la calidad de la organización interna y comunitaria que permita
mantener, a través del tiempo, una reciprocidad dinámica
de los respectivos intereses nacionales. Es ella la que sustenta a través
del tiempo el vínculo asociativo y crea así las condiciones
para que las normas pactadas alcancen sus resultados (eficacia) y penetren
la realidad (efectividad).
Pero para que ello ocurra, es esencial que cada uno de los socios haya
definido correctamente sus intereses nacionales en relación al
Mercosur. La calidad y solidez de un proceso de integración depende
directamente de la calidad de las definiciones nacionales acerca de por
qué, para qué y hasta dónde, un país necesita
asociarse con otro u otros.
Por qué, para qué y hasta dónde, un país
necesita asociarse con otro
Es a partir entonces del foco nacional y no del foco de una hipotética
racionalidad supranacional, que se definen los alcances reales de un proceso
de integración. La experiencia europea también lo demuestra,
especialmente en los últimos tiempos, como consecuencia de las
reacciones que produjera en la opinión pública, el Tratado
de Maastricht.
El potencial concertador de intereses nacionales múltiples, que
resulte del esquema institucional que se establezca, es por lo tanto un
factor central para explicar la eficacia y la efectividad de la estructura
jurídica de la integración.
En esta perspectiva, puede observarse que en cualquier proceso de integración,
el esquema institucional tiene un segmento multinacional, común
o comunitario (que puede ser mínimo) y varios segmentos nacionales
(uno por país participante). En cada uno de estos segmentos, pueden
existir uno o varios órganos cumpliendo funciones específicas.
Las decisiones surgen de la interacción de estos segmentos. La
calidad de las decisiones (medida en términos de su potencial de
eficacia y de efectividad) dependerá fundamentalmente de la calidad
de la interacción entre tales segmentos, al de mantener viva en
forma dinámica la reciprocidad de intereses que sustenta el vínculo
societal y su estructura jurídica, especialmente en momentos de
crisis. Es tal interacción la que permite partir de cada realidad
nacional para llegar al nivel del conjunto o comunitario, y descender
luego nuevamente a cada realidad nacional a través de la aplicación
efectiva de las decisiones comunes.
A la luz de las consideraciones precedentes, conviene examinar la experiencia
institucional del Mercosur, comenzando por el período del PICAB
y continuando por el período de transición del Tratado de
Asunción. Teniendo en cuenta el en que antes expuesto, conviene
examinar asimismo la experiencia de la organización de nuestro
país para encarar su participación en el PICAB primero y
luego en el Mercosur, incluyendo la cuestión de la participación
de la sociedad civil, de los empresarios y sindicatos, y de las provincias.
Cualquier reflexión sobre la cuestión del futuro institucional
del Mercosur, debe partir de la aplicación del principio de"
libertad de organización" en materia de organizaciones internacionales
y de integración. Es decir, no existe ninguna norma internacional
que determine cómo debe ser la estructura jurídica e institucional
de un proceso de integración económica. Hay amplio margen
para la creación, y para la adaptación de otras experiencias
a realidades y necesidades propias. En esta perspectiva debe examinarse
con apertura intelectual y espíritu crítico la experiencia
europea, especialmente cuando los propios europeos se encuentran en una
etapa de revisión crítica de su experiencia institucional.
Debe examinarse con apertura intelectual y espíritu crítico
la experiencia europea
El principio de subsidiaridad, que lleva a reconocer sólo una
función supletoria a los órganos comunes con respecto a
lo que puede hacerse a nivel nacional, y aún estadual y municipal,
parece ser central también para el diseño del esquema institucional
y jurídico del Mercosur.
Lo esencial de cualquier ejercicio académico y técnico
sobre la cuestión planteada en esta nota, es que debería
intentar responder a la luz de la experiencia acumulada, incluso en otras
regiones, y de los concretos intereses nacionales, algunas preguntas que
son cruciales en cualquier asociación económica de naciones
independientes, que desean preservar no sólo su soberanía
sino un margen relativamente amplio de maniobra en el escenario internacional.
Sin perjuicio de otras, las principales preguntas a responder en mi opinión,
son:
- ¿cómo se asegura que el acceso a los respectivos mercados
sea efectivamente un derecho que no pueda ser, unilateralmente y arbitrariamente,
desconocido o limitado por
algún asociado?;
- ¿cómo se, protegen las condiciones de competencia económica
entre los asociados, frente a actos tendientes a distorsionarlas, originados
sean en los Estados o en los operadores económicos?;
- ¿cómo se garantizan los intereses de los socios minoritarios,
de los consumidores, y de los sectores y regiones con menor poder económico?,
y
- ¿cómo se monitorea la evolución de los compromisos
de integración y la evolución hacia las metas perseguidas,
en una etapa en la que aún será necesario concertar muchos
intereses para avanzar hacia el pleno funcionamiento de la unión
aduanera, primero y luego, del mercado común?
Sólo en función de la respuesta a estas preguntas, en las
perspectivas de nuestros concretos intereses nacionales y de nuestros
objetivos comunes, es que podrá plantearse la futura arquitectura
jurídica e institucional del Mercosur.
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