La integración económica de América Latina

Deseo formular algunas reflexiones en torno a tres temas presentes en uno de los últimos artículos de Raúl Prebisch, publicado en abril de 1986 en la Revista de Ia CEPAL, Nº 28. Me refiero a sus "Notas sobre el intercambio desde el punto de vista periférico" y en particular, la sección titulada "Necesidad de nuevas fórmulas de integración".

Fiel a nuestro homenajeado, tales reflexiones procuran buscar en la experiencia pasada ideas para la acción a futuro. Prebisch aunó siempre pensamiento y acción. Hasta el final de su vida impresionó á quienes tuvimos la gran oportunidad de conocerlo y de tratarlo, por su enorme capacidad para interrogar y para escuchar, en una insaciable búsqueda de nuevos horizontes para la apasionante tarea del desarrollo y la transformación económica y social de los países latinoamericanos. Escapaba a los lugares comunes, a las rutinas, a la resignación frente a las enormes dificultades por las que han atravesado nuestros países en sus procesos de desarrollo, especialmente en la necesaria conciliación de la modernización económica con la equidad y la democracia.

El primer tema a que me quiero referir, es el de la renovación conceptual y metodológica del proceso de integración económica de América Latina. Con más de ochenta años cumplidos y medio siglo de intensa vida pública, Prebisch reconoce los errores de enfoques en que se incurrió en el pasado. Raro gesto en nuestras latitudes y una señal más de la envidiable juventud que lo caracterizó, física e intelectualmente, hasta el final de su vida. Señala en el artículo comentado que "un examen retrospectivo me lleva a la conclusión siguiente: en la CEPAL nos dejamos seducir por la idea de un mercado común latinoamericano, que se fue abriendo paso y llegó a concretarse en los arreglos conocidos". Y agrega, "no digo que haya que abandonar esta ideay sino cambiar la forma y el tiempo de realizarla". Distingue así entre lo permanente, que es la idea de constituir a través del tiempo un gran espació económico preferencial e internacionales multilaterales y regionales. Por ejemplo, comparemos la argumentación de los países latinoamericanos de mayor desarrollo en el foro de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), en materia de tratos preferenciales para los países de menor desarrollo económico relativo, con la práctica concreta; que se manifiesta en el ámbito de la ALADI.

He aquí una gran debilidad de la experiencia integradora en América Latina. Se supone que la integración debe fortalecer la capacidad regional de negociar con terceros países. Pero no se transmite al exterior la sensación de que la acción coordinada extrarregional se sustenta realmente en una intensa coordinación dentro la región. La imagen de un bloque hacia terceros no llega a basarse en la realidad de un bloque económico interno, resultante de una red de sólidas acciones de cooperación e integración económica. La alianza hacia afuera no descansa en un tejido de intereses derivado de la alianza hacia adentro, motivo por el cual no goza de credibilidad internacional. En realidad, en el plano internacional contemporáneo, sólo la Comunidad Económica Europea (CEE) ha logrado crear un poder de negociación económica internacional confiable, basado en la realidad de un espacio económico integrado. Es el tejido de intereses intracomunitarios lo que explica que en última instancia, cuales quiera sean las disidencias en cuanto a intereses y enfoques entre sus miembros, la CEE se presente como un verdadero bloque negociador en los foros económicos multilaterales.

Convergencia intrarregional y convergencia externa suponen, además, un camino de doble vía. Para ser viable y eficaz, esta última debe sustentarse en la primera. Pero a su vez, ésta no puede hacerse a costa de las relaciones de cada país con el resto del mundo. En el pensamiento de Prebisch está claro, en mi opinión, que la inserción económica internaciónal es propia de cada país de la región, y que la concertación regional debe servir para fortalecerla pero no necesariamente para diluir su individualidad. Imaginar un modelo de integración de alcance regional no sólo no supone negar las individualidades nacionales que se expresan incluso en modelos alternativos de desarrollo,sino tampoco desconocer las conveniencias nacionales de desarrollar modelos de inserción económicas externa en que se maximicen las oportunidades que brinda a cada país, su relación económica con el resto del mundo.En esta visión -la alianza económica latinoamericana no puéde ser exclusiva ni excluyente, parte, esencial si se quiere, del tejido de alianzas económicas internacionales que cada país traza en función de sus intereses, de sus propias realidades y de sus propias ventajas comparativas. La idea de la integración, así como su versión más realista de la interdependencia cooperativa, se concibe entonces como la creación de un entorno político y economico regional que sea funcional a las respectivas individualidades nacionales en su legítima búsqueda de modelos eficaces de desarrollo interno" y de inserción internacional. La metodología de integración adecuada será entonces aquella que en cada circunstancia histórica permita al conjunto de países lograr un equilibrio razonable entre requisitos económicos y políticos, que tendrán una fuerte propensión a ser contradictorios. De allí que tal metodología deba renovarse en función de realidades esencialmente dinámicas de los propios países, de la región y del propio sistema internacional.

El tercer tema es, finalmente, el de la participación de los países de menor desarrollo económico relativo en el proceso de integración económica de América Latina. Las diferencias de dimensión y depotencial económico, es decir, los distintos grados de desarrollo entre los países de la región, han sido reconocidos en todos los planteamientos de integración y en los esquemas establecidos, extrayéndose de tal reconocimiento consecuencias en el ámbito de los "principios y en el plan operativo aun cuando con mucha frecuencia les ha sido difícil a los países relativamente más avanzados pasar de la teoría a la realidad.

Prebisch, en el mencionado artículo, vuelve una vez más al tema. También allí plantea algunas ideas concretas. Su argumento es que en un. esquema regional de sustitución de importaciones, los países de mayor, grado de desarrollo no deberían esperar reciprocidad en el otorgamiento de preferencias a los menos avanzados, y que a fin de poder competir en sus mercados, deberían otorgar subsidios a la exportación de sus productos, dentro del marco de un convenio especial. Incluso, sostiene que ello podría no ser suficiente para asegurar un intercambio equilibrado entre las distintas categorías de países de la región. Propone entonces que los países más beneficiados por el intercambio regional compartan con los menos beneficiados inversiones necesarias para asegurar una tendencia a un mayor equilibrio comercial multilateral entre las distintas categorías de países.

En varios aspectos este tema se sitúa en el centro mismo de la problemática contemporánea de la integración económica latinoamericana. Supone reconocer que los desequilibrios comerciales estructurales que existen entre los países más avanzados y los menos avanzados (en particular, los reconocidos como países de menor desarrollo económico relativo a escala regional, como pueden ser los-incluidos en las categorías C y D de países miembros del Banco Interamericáno de Desarrollo (BID), son un serio obstáculo para los esfuerzos de integración y de expansión del intercambio comercial de la región. La inviabilidad de una cooperación económica basada en desequilibrios comerciales estructurales ha sido reconocida recientemente como uno de los puntos de partida de algunos acuerdos bilaterales suscritos entre países más industrializados, como por ejemplo el de la Argentina con el Brasil. De allí la aceptación del principio, del equilibrio comercial dinámico yde mecanismos de restablecimiento de los desequilibrios presentes en los acuerdos entre estos dos países. Cabe señalar que ese principio y esos mecanismos también han sido aceptados en el ámbito más amplio de la ALADI.

Pero lo más significativo, en nuestra opinión, es que se reconozca que la disparidad de desarrollo dentro de la región, más que un obstáculo a la integración económica y a la expansión del intercambio, puede ser percibida como un factor dinámico que debe aprovecharse. En efecto, el hecho de que los países más avanzados industrialmente hayan desarrollado una capacidad exportable de bienes de capital, de tecnologías y de servicios, apta para satisfacer la demanda, en particular del "mercado de proyectos" de los menos avanzados, revela la existencia de una situación de complementación de intereses que no existía en las primeras etapas de la integración latinoamericana y que puede servir de base para replantear una estrategia de cooperación económica y de negociación entre las distintas categorías de países de la región.

En efecto, el interés de los países de la región industrialmente más avanzados, por captar parte del poder de compra existente en el mercado de proyectos de los menos avanzados abre perspectivas a un camino que podría recorrerse en los próximos años y que podría producir una repercusión creciente en la expansión del intercambio comercial y en el desarrollo de una efectiva alianza económica intrarregioñal, sustento a su vez de la necesaria coordinación económica externa de América Latina.

Recorrer tal camino supone desarrollar una decidida actitud de comprar en los países menos avanzados, facilitando el acceso efectivo de su oferta real en los mercados de los países más avanzados y a la vez, emprender un esfuerzo internacional de cooperar para el desarrollo de la oferta exportable y de la capacidad empresarial de los países menos avanzados. Este esfuerzo debería ser gradual y el horizonte temporal en el cual deberían plantearse metas cuantitativas de expansión comercial no debería ser inferior a diez años. Quizás en esta idea pueda residir la esencia de un profundo cambio conceptual y metodológico de la integración latinoamericana, expresión práctica de una auténtica solidaridad económica regional y campo propicio para la cooperación de ios países industrializados con la región.

Los elementos esenciales de este enfoque.que sería complementario con los que en los planos bilateral, sectorial y subregional, están desarrollando los países latinoamericanos en materia de integración podrían ser los siguientes:

i) Aplicación sistemática por los países más avanzados de una política de estímulo a las importaciones originadas en los menos avalizados, a través de acciones tales como la eliminación amplia y efectiva de los gravámenes arancelarios y de las otras medidas restrictivas de efectos equivalentes.

ii) Establecimiento de requisitos de origen que permitan preservar el verdadero sentido de las  preferencias otorgadas, y que a su vez estimulen la integración y la cooperación económica entre los países menos avanzados y entre sus agentes económicos (por ejemplo, cláusulas acumulativas de origen y medidas de estímulo a la cooperación interempresarial).

iii) Creación de mecanismos de estímulo y de financiamiento de la inversión para el desarrollo de oferta exportable en los países menos avanzados, con la participación conjunta de los países más avanzados (a través de mecanismos como el del Acuerdo de San José, por el cual Venezuela y México establecieron la facilidad petrolera para los países de Centroamérica y del Caribe) y de sus empresas, de los organismos multilaterales de financiamiento del desarrollo, y de los países industrializados con marcados superávit de balanza de pagos.

iv) Financiamiento del ajuste estructural y de la reconversión industrial, para facilitar la absorción de los costos crecientes que un enfoque de ese tipo podría significar para los países más avanzados de la región que abran en esta forma sus mercados.

v) Financiamiento de los flujos comerciales y de los mecanismos multilaterales de pagos existentes, que a su vez deberían ser adaptados al enfoque propuesto, incluida la creación de una unidad monetaria latinoamericana creada sobre la experiencia acumulada en el Grupo Andino, de los estudios ya realizados por la ALADI y por diversas instituciones academicas, como la Fundación Mediterránea de la Argentina, y de la incipiente experiencia del "gaucho" entre la Argentina y el Brasil.

En relación con los puntos iii), iv) y v), sería crucial el papel que podría desempeñar la cooperación financiera internacional, respondiendo así a un planteamiento que debería originarse en los países más avanzados de la región y que para ellos significaría sin duda un serio esfuerzo de ajuste estructural y de solidaridad internacional para el desarrollo.

Para ser viable, este enfoque requeriría una gran energía política en favor de la integración regional. En años recientes, la estrecha asociación que los países más avanzados de la región han establecido entre las ideas de América Latina en torno a la democracia y la transformación económica demuestra que quizás ya estén dadas las condiciones para concretar fórmulas de integración que eran inviables en los tiempos en que Prebisch comenzó a reflexionar desde la CEPAL acerca de la racionalidad económica de los esfuerzos conducentes a la formación de un mercado común latinoamericano. Sin embargo, si se examinan con detenimiento los elementos antes mencionados se observará que todos ellos han estado siempre, de una manera u otra, implícitos o explícitos en los planteamientos originales de Prebisch.

Si se realizara una proyección de los posibles costos y beneficios de este enfoque para las distintas categorías de países de la región e incluso para el mundo industrializado, preocupado y afectado por la crisis del desarrollo latinoamericano, probablemente se confirmaría que los beneficios superen los costos en el mediano y largo plazo. Es evidente, sin embargo, que el enfoque no sería viable en las actuales circunstancias económicas y políticas de los países más avanzados de la región, sin un apoyo financiero internacional como el mencionado más arriba.

Finalmente, quiero señalar que tampoco sería eficaz el enfoque propuesto, si no fuera acompañado por una decidida política de apoyo a la participación de los empresarios en la expansión del intercambio comercial regional —en particular de los medianos y pequeños— por medio de adecuadas políticas macroeconómicas, acuerdos intergubernamentales con un razonable horizonte de estabilidad, y asistencia técnica, que permita mejorar sustancialmente la capacidad empresarial en materia de gestión de los negocios económicos internacionales. Dicha política debería ser canalizada a través de las organizaciones empresariales, los bancos de fomento y las cámaras binacionales de empresarios. La experiencia acumulada recientemente por iniciativas como la de LATINEQUIP, podría ser de valiosa ayuda para desarrollar la "ingeniería de negocios" que se requiere en la región, a fin de que un enfoque como el propuesto se concrete efectivamente en proyectos e inversiones.

Quizás el próximo encuentro presidencial del denominado Grupo de los 8 abra las puertas a un proceso en que planteamientos como el expuesto, motivados por el pensamiento de esa fuente inagotable de ideas que fue don Raúl Prebisch, puedan ser debatidos y en lo posible, concretados históricamente.