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Resumen
La Conferencia Económica Latinoamericana de Quito, sus antecedentes
y resultados prácticos son analizados por el autor de esta nota.
.Lo hace situando, este esfuerzo, latinoamericano el contexto de otros
que realizan los países de la región a fin de hacer frente
a la crisis económica mundial, y distingue, al efecto, tres grandes
planos a través de los cuales se canalizan las acciones de los
países en la materia: el unilateral o nacional, el bilateral y
el multilateral. Sostiene que la falta de conexión que se observa
algunas veces, y otras la contradicción en las acciones que los
países canalizan en los mencionados niveles, pueden explicar la
relativa efectividad y eficacia de las políticas que, al menos
teóricamente, están destinadas a atenuar los impactos negativos
de la crisis y a mejorar la capacidad de respuesta individual y colectiva
de los países latinoamericanos frente a ella.
El autor examina los distintos pasos del proceso que conduce a la Conferencia
de Quito, a partir de la iniciativa del Presidente de Ecuador, Osvaldo
Hurtado, pasando por el informe SELA-CEPAL, su presentación ante
los gobiernos en Quito, el "Compromiso de Santo Domingo" y finalmente
la acción de la Mesa de Seguimiento del "Compromiso"
y preparatoria de la Conferencia.
Por último, se presentan los principales resultados de esta Conferencia
Económica Latinoamericana, que el autor califica de inédita
por su constitución y nivel político. Concluye interrogándose
acerca de los próximos pasos que se deberá dar a fin de
asegurar la efectividad y la eficacia del Plan de Acción que surgió
de Quito al eliminar las desconexiones o contradicciones que suelen producirse
en los antes mencionados planos de acción de cada país frente
a la crisis económica mundial. Pone énfasis también
en la importancia práctica que tendría un pacto de "compre
latinoamericano" como resultado de políticas nacionales de
estímulo a las Importaciones de origen regional que podrían
aplicar los gobiernos de las mayores economías del área.
Conferencia Económica Latinoamericana
Fue una reunión sin precedentes. Por primera vez, los gobiernos
de los países latinoamericanos se reunieron en un alto nivel político
para debatir sus problemas económicos externos comunes y. trazar
un plan de acción concreto, fuera de un marco jurídico-institucional
preestablecido y sin la finalidad de crear uno. El temario de la reunión
estuvo vinculado pon las situaciones más críticas que afectan,
en sus respectivos frentes económicos externos, a los países
que en ella participaron. El nivel político de los participantes
fue muy elevado: varios Jefes de Estado y Cancilleres asistieron al cónclave
de Quito, y cuando el 13 de enero de 1984 firmaron la Declaración
de Quito y el Plan de Acción, todos los signatarios lo hicieron
en "representación personal" de sus respectivos jefes
de Estado o de Gobierno.
Ahora que ha concluido la Conferencia Económica Latinoamericana,
celebrada en Quito del 12 al 13 de enero de 1984, deseo examinar sus antecedentes
y resultados, situarla en el contexto de otros esfuerzos latinoamericanos
orientados a hacer frente a la crisis económica mundial, y plantear,
por último, algunos interrogantes acerca del significado y la eficacia
de éstos esfuerzos y los pasos concretos que se deberá dar
para traducir, en la práctica, la voluntad política de acción
conjunta que se puso de manifiesto en Quito.
La tesis principal que deseo sostener en. estas notas es que la Conferencia
Económica Latinoamericana no puede ser considerada como un hecho
político aislado, ya que se inserta en un complejo de acciones
externas de los países de la región frente al impacto que
produjo la crisis económica mundial, en sus economías y
en sus posiciones, relativas en la configuración del poder mundial.
Tales iniciativas se desarrollan de manera básica en tres niveles,
no necesariamente complementarios y a veces hasta antagónicos:
el unilateral o nacional, de la política exterior y de la política
económica externa (financiera y comercial) de cada país;
el bilateral, tanto con respecto a los países de la región
cuanto a los de fuera de ella y el multilateral, internacional, interamericano
y latinoamericano. En la parte final examino como la falta de conexión
y la contradicción que se observa algunas veces en las acciones
que los países canalizan en los niveles mencionados pueden explicar
la relativa carencia de efectividad y eficacia de las políticas
que por lo menos teóricamente están destinadas a atenuar
los impactos negativos de la crisis y a mejorar la capacidad de respuesta
individual y colectiva de los países latinoamericanos frente a
ella.
A la luz de estas consideraciones deseo examinar, para concluir, cuáles
pueden ser los próximos pasos a dar como consecuencia de los compromisos
asumidos en el Plan de Acción de Quito, si se tiene en cuenta la
conveniencia de lograr la mayor coherencia posible entre las acciones
que se desarrollan en los distintos niveles antes citados.
La presentación de la iniciativa Presidente Hurtado y la etapa
preparatoria de la Conferencia de Quito
a) La iniciativa del Presidente Hurtado
El 11 de febrero de 1983, el Presidente Constitucional de Ecuador, don
Osvaldo Hurtado, entregó a Enrique Iglesias, Secretario Ejecutivo
de la CEPAL, y a Carlos Alzadora, Secretario Permanente del SELA, una
carta en la cual plantea la iniciativa que un año más tarde
conduciría a la realización de la Conferencia Económica
Latinoamericana.
Destaca en ella la gravedad de la crisis económica internacional
y su carácter global "de sus perniciosos efectos casi ninguna
sociedad ha logrado escapar, pues parecidos son los problemas que sufren
los países del norte desarrollado y los del sur en vías
de desarrollo, los del este socialista y los de occidente". Y agrega,
"el hecho de que ella afecte a todas las sociedades, cualesquiera
sea su orientación ideológica, su régimen político
y su modelo económico, es la mejor demostración de que nos
encontramos ante un fenómeno de carácter universa; que involucra
a todas las naciones".
Pero a continuación se refiere a los efectos diferenciales de
la crisis, que si bien afecta a todos los países, del Norte hacia
el Sur, entre ellos, en particular en los de América Latina. De
prolongarse la depresión económica -agrega- lo que está
en juego, en definitiva, será la paz social de las naciones y la
estabilidad del sistema democrático y lo que se advierte en el
horizonte es la posibilidad concreta de una hecatombe. El planteamiento
del Presidente Hurtado se inscribe así en la línea de análisis
político que había caracterizado poco antes el incisivo
discurso del Presidente del Brasil, Baptista de Figuerredo, pronunciado
durante la Asamblea General de las Naciones Unidas, en septiembre de 1982,
y en lo que sería luego el planteamiento latinoamericano en la
Reunión de Coordinación Latinoamericana, previa a la UNCTAD
VI, celebrada en Cartagena de Indias del 21 al 26 de febrero de 1983,
así como el planteamiento del Grupo de los 77 en la Reunión
Ministerial que se celebró en Buenos Aires, entre fines de marzo
y comienzos de abril de 1983, y de la cual surgió la "Plataforma
de Buenos Aires".
La carta menciona las causas inmediatas de la fase aguda de la crisis
por la que atravesaron las economías latinoamericanas en los comienzos
del año 1983. Por un lado, el paso brusco de una oferta ilimitada
de créditos de la escasez absoluta, en el preciso momento en que
la deuda externa, que alcanzó en los últimos años
niveles asombrosos, planteaba a los países latinoamericanos requerimientos
crecientes de divisas para importar, pagar intereses y amortizar el capital.
Por el otro, el deterioro de las exportaciones de productos básicos
a raíz de la caída del crecimiento de los países
industrializados, las restricciones que éstos establecen a causa
de los cambios tecnológicos introducidos en los procesos productivos
y el predominio alcanzado por las trasnacionales en el comercio mundial.
Seguidamente se refiere a la insuficiencia de las respuestas basadas
en la ortodoxia económica, "cualquiera sea la vertiente ideológica
que la inspire", al hecho de que se trata de un fenómeno inédito
que probablemente demande la formulación de un renovado pensamiento
económico, a como las políticas adoptados por los países
industrializados afectan a nuestras naciones y a que se asiste a la redefinición
del sistema económico internacional que regió desde la posguerra.
En su opinión, todo ello requiere la presencia latinoamericana
en su decisivo proceso histórico, del que dependerá la superación
de la crisis y el futuro desarrollo económico y social".
Desataca que si bien la magnitud de la crisis "parece desbordarnos",
los países de la región poseen las condiciones indispensables
para superarla. Y entra de inmediato en la esencia de su iniciativa al
sostener que "las difíciles circunstancias que confrontan
nuestros países, tornan indispensable la urgente formulación
de una respuesta latinoamericana a la crisis, para lo cual será
necesario un esfuerzo consensuado que permita utilizar a plenitud todas
nuestras capacidades, recursos e instituciones". En función
de ello, y en nombre del gobierno de Ecuador, solicita a los dos altos
ejecutivos de los organismos regionales que se "sirvan preparar,
en el menor tiempo posible, un conjunto de propuestas encaminadas a desarrollar
la capacidad de respuesta de América Latina y afianzar sus sistemas
de cooperación". Y añade que "los aportes de la
CEPAL y del SELA, enriquecidos con los que se dignen prestar los gobiernos
de la región, darían lugar a un programa de acción
que, inscripto en el horizonte de los próximos años, permita
enfrentar los graves problemas inmediatos, teniendo siempre en cuenta
los objetivos permanentes de justicia, paz y libertad".
Como luego lo reconocería el propio Presidente Hurtado, en su
discurso de inauguración de la reunión que se celebró
en Santo Domingo, su iniciativa se basó en la certeza de que la
crisis económica de América Latina y el Caribe, originada
fuera de las fronteras del continente, difícilmente sé podía
solucionar en el ámbito interno de cada país. Pero a pesar
de su alcance regional y de involucrar a dos de los principales organismos
económicos que actúan en América Latina, antes de
su presentación la iniciativa no fue; consultada con los demás
países, o al menos con los que resultaban más afectados
por el fenómeno del endeudamiento externo. En su carta señala
que el planteamiento y el pedido que formulaba los dirigía "a
los Jefes de Estado de los países, latinoamericanos, invitándoles
á apoyarlo y a participar en su formulación, en la .convicción
de que no deben constituir un obstáculo las diferencias ideológicas,
políticas, económicas y territoriales que separan a nuestras:
naciones".
Si bien días después de planteada la iniciativa, en ocasión
de la citada reunión ministerial de Cartagena se recogían
públicamente las primeras manifestaciones de apoyo, lo cierto es
que en un primer momento algunos gobiernos, entré; los que se encontraban
los de los países de mayor desarrolló, que además
eran los principales deudores latinoamericano. Se manifestaron ciertas
reservas a brindar su apoyo. El hecho de que no hubieran sido consultados
o no se les hubiera anticipado la iniciativa fue un factor que alimentó
esta actitud de reserva, casi de frialdad. No parecía adecuado,
además, que sé alteraran los planes de trabajo de los organismos
regionales a través de propuestas que no surgieran de sus órganos
naturales de gobierno, aun cuando se reconociera que en este caso dicha
propuesta se efectuaba a los Secretarios y no a los organismos como tales.
Por otra parte, se entendía que la iniciativa podía restarle
peso al planteamiento que surgía de la propia reunión de
Cartagena, donde en el nivel ministerial los países de la región
ya estaban fijando la posición latinoamericana frente a la crisis
económica internacional y estudiaban cómo encarar su solución.
tampoco parecía conveniente apoyar una iniciativa que podía
ser interpretada como un "cheque en blanco." extendido a los
funcionarios internacionales,'que más allá de su indudable
prestigio personal podían formular recomendaciones y efectuar propuestas
en particular en relación-con e| problema de la deuda, externa
- que estuvieran totalmente alejadas de: lo que los gobiernos consideraban
políticamente conveniente o viable. Recordemos que en esos días
el espectro de Un "club de deudores" rondaba por; los medios
de prensa de la región y de fuera de ella, producía alarma
y originaba presiones de los acreedores y de sus gobiernos, que se manifestaban
en primer lugar sobre los negociadores gubernamentales de los países
deudores. De alguna manera, el precedente del "Informe de los 4",
originado en una iniciativa similar presentada en 1964 por el entonces
Presidente Frei, ante los responsables de los cuatro 'principales organismos
económicos regionales, pesaba en algunas Cancillerías y
las inducía a ser más prudentes aun ante la iniciativa del
Presidente Hurtado. Se temía dejar sentado un nuevo precedente
de iniciativas personales.'de Jefes de Estado, que comprometieran el accionar
de los secretariados de organismos internacionales y generaran hechos
consumados para los demás gobiernos que no pudieran ser alterados
sin un alto costo para la política; exterior de los países
y, en particular, para sus relaciones con el gobierno promotor de la iniciativa.
Se pensaba que tales precedentes no siempre provendrían de gobiernos
con capacidad para generar consenso y que actuaran con sentido de equilibrio,
y que, en definitiva, dichas iniciativas podrían redundar en un
debilitamiento de los organismos regionales y de la tan preciada y necesitada
cooperación multilateral latinoamericana.
Sin embargo, a pesar de las reservas y temores iniciales, distintos factores
explican por qué finalmente la totalidad de los gobiernos apoyaron
la iniciativa, y que inclusive muchos de ellos, |a hicieran con entusiasmo.
En primer lugar contribuyó a ello el hecho de que el gobierno de
Ecuador, y en particular su Presidente, tenían la imagen de razonabilidad,
equilibrio y prudencia que era, necesaria para tranquilizar a los demás
gobiernos acerca de la seriedad de la, iniciativa. Tal imagen se fue acentuando,
como veremos, cuando se comprobaron la inteligencia, habilidad política
y seriedad intelectual, así como la convicción en sus ideas
que puso de manifiesto el presidente Hurtado en el desarrollo e impulso
de la iniciativa y en todas las gestiones preparatorias de la Conferencia
de Quito, El hecho de que Ecuador fuera un país de menor desarrollo
económico relativo, y que tuviera ,un gobierno, democrático,
así como que perteneciera al Grupo Andino, lo que le aseguraba
el apoyo de los países de la subregión, contribuyó,
sin duda, a la aceptación de la iniciativa. El Canciller de Ecuador,
Embajador Luis Valencia Rodríguez, y sus colaboradores inmediatos
desarrollaron una intensa gestión diplomática en Cartagena,
luego en la, Cumbre de los No Alineados en Nueva Delhi, y en las principales
capitales latinoamericanas, donde explicaron el alcance de la iniciativa
y garantizaron su seriedad. Y también fueron factores decisivos
para obtener el apoyo de algunos de los principales países, el
prestigio y el respeto de que gozaban los altos funcionarios internacionales
a quienes se encomendó el informe, y los mensajes recibidos en
cuanto a que el informe no contendría "sorpresas" desde
el punto de vista político.
Los responsables dé las políticas ¿económicas
y financieras, que tenían a su cargó las negociaciones con
los bancos y gobiernos acreedores y con el Fondo Monetario Internacional,
eran los más sensibles a la posibilidad de que por medio de una
iniciativa del Presidente Hurtado y de un informe como el encomendado
a Enrique Iglesias y a Carlos Alzamora, se politizara el tema de la deuda.
Mencionamos ya las reacciones que había producido en distintos
ámbitos periodísticos, políticos y académicos
el lanzamiento de la idea de un "club de deudores", entendida
como una moratoria colectiva de la deuda o como una suerte de OPEP de
los deudores. Si bien es cierto que se pueden formular distintas hipótesis
acerca del origen de esta idea, o de sus distintos orígenes, que
inclusive podría estar vinculado con el debate interno en Estados
Unidos acerca de la responsabilidad de los bancos y de no traspasar a
los contribuyentes americanos los errores de gestión cometidos
por tales bancos, lo cierto es que la simple mención de la idea
producía irritación y molestia en las respectivas conducciones
económicas de los países deudores. Se la veía como
una idea no viable en la práctica y perturbadora para las gestiones
de refinanciamiento de la deuda. Las cancillerías, a su vez, eran
mas sensibles al tratamiento político de un tema que, si bien era
reconocido como de contenido económico y financiero, solo podría
ser comprendido en sus orígenes, características y eventuales
soluciones si se lo enfocaba desde el ángulo de las relaciones
de poder entre los Estados; es decir desde un ángulo político.
Pero las cancillerías necesitaban tener la seguridad de que el
tratamiento político del tema que de por sí perturbaba a
las condiciones económicas, iba a ser efectuado dentro de las pautas
de racionalidad, solvencia técnica y prudencia. Sólo cuando
se tuvo certeza de que tal podía ser el caso de la iniciativa del
Presidente Hurtado, la actitud de las cancillerías de algunos de
los principales deudores se volvió más receptiva a apoyar
la idea. Con todo, ese proyecto solo se fue dando gradualmente, como veremos
luego, y en un primer momento solo se apoyó en la "iniciativa",
sin por ello comprometerse a un apoyo incondicional con respecto a los
pasos futuros. El apoyo en ningún momento significó, ni
podía significar, un 'cheque en blanco" y eso lo comprendió
bien el gobierno de Ecuador, lo que facilitó la evolución
posterior de la iniciativa.
b) El informe SELA-CEPAL
El 16 de mayo de 1983, en Quito, Enrique Iglesias y Carlos Alzamora entregaron
su informe el Presidente Hurtado. Éste se titula "Bases para
una respuesta de América Latina a la crisis económica internacional"
y fue acompañado por una carta de sus autores dirigida al Jefe
de Estado de Ecuador. Si bien estos documentos son bastante conocidos,
conviene recordar algunas de sus características principales.
La carta pone el acento en que América Latina sufre simultáneamente
los efectos de la crisis económica internacional y también
los de su propia crisis para hacerle frente. Precisamente para superarla,
agrega la carta, "América Latina debe valerse de esta doble
crisis como una oportunidad y un incentivo para reconsiderar aquellas
pautas y estilos de desarrollo que la han tronado tan vulnerable y dependiente,
y para redefinir sus objetivos político-sociales. Para poner en
marcha un programa de acción integral destinado a reforzar la cooperación
y la integración regionales con pilares de su seguridad e independencia
económica. Para materializar el potencial de negociación
conjunta que le permita corregir la perniciosa estructura asimétrica
de sus relaciones externas". Quedan así planteadas las tres
dimensiones de la crisis y, por lo tanto de la respuesta que deben articular
los países de la región: la nacional, la regional y la internacional.
Es por ello que la carta, y luego el informe, se detiene en los tres frentes
en los que se requiere definir la futura acción latinoamericana.
En el plano interno, señala que "es necesario superar estrategias
de desarrollo y fuertemente inequitativas en o social; basada predominantemente
en la dinámica consumidora de los grupos de altos ingresos o en
una excesiva dependencia externa generada en la exportación de
productos primarios, en la estructura industrial o en la importación
en masiva de capitales".
En el plano regional, sostiene que "deberá estructurarse
la complementación de la producción, el comercio y los servicios
sobre la base del principio de preferencialidad latinoamericana".
Y en el plano internacional, postula que "es necesario reestructurar
los ejes principales de la vinculación de la región con
los países industrializados y fortalecer los vínculos con
otras regiones en desarrollo".
Presenta luego los lineamientos de un programa de acción regional
frente a la crisis, y señala que se creyó necesario, focalizar
las propuestas en los problemas derivados del peso del servicio de la
deuda externa y del comercio, y en la \necesidad de avanzar decididamente
en el camino de la cooperación y la integración regionales,
sin que ello signifique desconocer la importancia de otros temas como
el de la seguridad alimentaria o la cooperaci'n en materia de energía,
o de áreas como el transporte marítimo, los seguros y reaseguros
y el desarrollo tecnológico, que también reclaman una acción
conjunta dirigida a reforzar la seguridad económica regional.
En la relación con la deuda, el énfasis se pone en la necesidad
de una acción latinoamericana concertada en la adecuación
del servicio de la deuda a la actual capacidad de pago de los países
deudores y en la distribución adecuada en el tiempo de la deuda
acumulada para poder mantener el nivel de las importaciones esenciales.
Luego, en el informe se profundizarán aspectos centrales del planeamiento
relativo de la deuda tales como el de la corresponsabilidad de los países
acreedores y deudores y el de la equidad en la distribución de
la carga del ajuste y el de la necesidad de que el ajuste no se haga a
costa del desarrollo de los países deudores.
Con relación al plano regional, el énfasis recae en la
necesidad de intensificar toda la inexplotada potencialidad del comercio
intralatinoamericano, con la meta de por lo menos duplicarlo en este decenio,
sustituyendo importaciones extrarregionales, particularmente de alimentos,
energía y bienes de capital, por aquello que pueda proveer la propia
región.
La carta concluye refiriéndose a la instrumentación de
las propuestas que se efectúan, para lo cual se señala que
se "impone la urgencia de un gran diálogo latinoamericano
de entendimiento y concertación que requiere fórmulas aún
inéditas. En este sentido consideramos que la convocatoria de una
conferencia económica latinoamericana podría ser un procedimiento
adecuado". La Conferencia debería tratar las propuestas del
informe y las que surgiesen de la iniciativa del Presidente Hurtado ante
sus colegas latinoamericanos, y debería concentrar sus esfuerzos
en las áreas de financiamiento del desarrollo y comercio intrarregional,
y dar un renovado impulso a la integración y la cooperación
latinoamericanas. Pero no se trataría sólo de reforzar o
integrar los mecanismos existentes, sino de establecer las bases de futuros
mecanismos latinoamericanos de apoyo a las balanzas de pago, el financiamiento
de las exportaciones y el mayor valor de los productos básicos
que la, región exporta.
El informe considera en profundidad y desde el punto de vista técnico,
los temas, las tesis y las propuestas que se presentan en la carta. Según
sus propios autores, el informe se propuso:, i) describir la naturaleza
y el alcance de la crisis económica de América Latina; ii)
cuestionar el actual proceso de ajuste que, como consecuencia de la insuficiencia
e inadecuación de la cooperación internacional a las exigencias
de la coyuntura, crea condiciones externas a los países latinoamericanos
que acentúan los costos económicos y sociales en que éstos
deben incurrir para superar la crisis, y Mi) identificar algunas orientaciones
y propuestas prioritarias para estimular la acción conjunta de
América Latina para superar la crisis, particularmente, referida
a los planos internacional y regional". Todo el informe está
centrado en la tesis básica que sostiene que es necesario hacer
frente a la crisis mediante una réplica regional, y en la convicción
de que "es considerable la medida en que se podría incrementar
el poder de negociación de los países latinoamericanos a
través de una posición concertada sobre la base de un programa
dé acción selectivo, con prioridades claras, y firmemente
apoyado en la cooperación regional".
Luego de examinar las características y causas de la crisis económica
mundial, señalar cómo ella se transmite a América
Latina, describir y criticar eI enfoque desde el cual se intentó
atacar el fenómeno de la crisis, y en particular el de la deuda,
se propone un nuevo enfoque con respecto a la deuda externa. Para los
autores .del informe, "una nueva aproximación a los problemas
de la deuda de la región, basada en criterios de equidad y de mutualidad
de intereses, debería tender hacía soluciones que garanticen
una distribución internacional del ajuste más equitativa
y una continuación del proceso de desarrollo de los países
deudores, como forma de permitir la preservación del nivel de vida
de los mismos y el fortalecimiento de su capacidad futura de pagos".
En concreto, se propone el establecimiento de un mecanismo que reúna
las siguientes condiciones:
- que contemple la creación de un procedimiento institucionalizado
para la reestructuración de la deuda, quizás como un esfuerzo
conjunto del FMI y del Banco Mundial;
- que las reprogramaciones incluyan los vencimientos de varios años,
estableciendo plazos de amortización más largos y, eventualmente,
transformando una parte sustancial de la deuda de corto y mediano plazo
de ciertos países en obligaciones de largo plazo;
- que prevea el otorgamiento de recursos adicionales para atender al
servicio de la deuda acumulada, y que permita mantener .la capacidad
operativa de los países para administrar su comercio exterior;
- que disminuya el costo del refinanciamiento, y
- que facilite el acceso a créditos públicos adicionales
para estimular el desarrollo económico."
Se encara, a continuación, la necesidad de reforzar la capacidad
operativa de las organizaciones internacionales de financiamiento -con
especial referencia al FMI, al BID y al BIRF- y la liquidez internacional,
así como la necesidad de cambiar los criterios de condicionalidad
del FMI.
Otras propuestas centrales del informe están relacionadas con
la necesidad de encarar una acción regional coordinada en materia
financiera. El planteo es el siguiente: "la diversidad y complejidad
de las situaciones individuales en materia de endeudamiento externo no
deberían impedir una amplia concertación de los países
latinoamericanos para actuar conjuntamente en los foros internacionales
y ante los gobiernos de los países acreedores en la búsqueda
de soluciones de mutuo interés para enfrentar la presente coyuntura
financiera de la región". Para ello se propone que se pase
revista a las propuestas destinadas a lograr una solución para
los graves problemas planteados por el endeudamiento externo y que se
coordine una acción conjunta necesaria para que tales propuestas
se puedan concretar; que se establezca un diálogo directo entre
los gobiernos de los países acreedores y los dé los países
latinoamericanos, actuando coordinadamente y, por último, que se
cree un centro latinoamericano de información .sobre financiamiento
externo, vinculado con ¡una o; más de las instituciones regionales
existentes, a fin de acrecentar el conocimiento que los distintos países
latinoamericanos tienen acerca de las condiciones en que operan las refinanciaciones
y el mercado, financiero internacional. También se propone que
dicho dentro este capacitado para asesorara los gobiernos que lo requieran
en la administración y solución de los problemas generados
por la deuda externa.
Con respecto a la cooperación e integración regionales,
tras pasar revista a la evolución reciente de los procesos de integración,
en la que se comprueba la pérdida de dinamismo del comercio regional,
se examinan sus causas, se analiza el fenómeno de la crisis de
los esquemas formales de integración y el surgimiento de nuevas
formas de cooperación e integración, y se plantea la necesidad
de un cambio significativo que consolide con firmeza una actitud preferencial
hacia la cooperación regional. Es preciso, se agrega, revalorizar
la región a fin de alcanzar tres objetivos fundamentales: "el
uso más intenso de la abundante capacidad productiva ociosa o subutilizada
que existe en la región; un aumento de la eficiencia derivada del
aprovechamiento de las economías de escala, la que hoy ha sido
severamente erosionada por la caída de la producción y,
por último, una reducción del uso regional de divisas externas
por unidad de producción".
A esta altura, el informe señala -y en mi opinión con mucho
acierto-, cuál sería la alternativa a la no renovación
de la vocación integradora como compromiso político por
parte de los gobiernos. Se corre el riesgo, dice, de pagar un precio muy
alto, ya que "a causa del carácter extremadamente desfavorable
de la actual coyuntura internacional, las acciones unilaterales que los
países pudiesen emprender para mejorar su inserción en el
escenario económico internacional, podrían conducir a un
ruinoso proceso competitivo entre los países de la región,
a través, por ejemplo, de devaluaciones reiteradas o de cada vez
mayores subsidios a la exportación". Volveremos sobre este
tema más adelante.
¿Qué se propone? Lanzar un programa de; producción
y Complementación en el nivel regional,-con instrumentos de promoción
.y protección adecuados, que fomenten simultáneamente un
proceso de integración más eficiente y un reparto más
equitativo de los beneficios de éste entre todos los países
de la región. Para ello se considera fundamental reafirmar las
políticas latinoamericanas orientadas a lograr: a) la máxima
complementación factible en la producción y el intercambio
comercial, y en la utilización de servicios de transporte, seguros,
tecnología, etcétera, sobre la base del principio de la
preferencialidad latinoamericana y como medio para lograr un efectivo
y eficiente proceso de sustitución de importaciones en el nivel
regional; b) la iniciación de un proceso efectivo de articulación
y coordinación institucional de los diversos organismos que operan
en el campo de la integración y cooperación regionales a
fin de dar cohesión y dirección a sus iniciativas y acciones,
y c) la consolidación y profundización del poder de negociación
de los países de la región para corregir así las
asimetrías estructurales y coyunturales, en sus relaciones económicas
externas, y defender eficazmente sus intereses comunes, junto a las demás
regiones en desarrollo, ante otros países o agrupaciones de países.
A fin de lograr tales objetivos, el informe presenta propuestas concretas
para acrecentar la cooperación regional en el ámbito del
comercio y el financiamiento, en el de la producción y abastecimiento
de alimentos y energía y en el desarrollo de los transportes; para
fortalecer la cooperación con los países de menor desarrollo
económico relativo y con otras regiones en desarrollo, y para articular
adecuadamente las instituciones latinoamericanas vinculadas con los procesos
de cooperación e integración regionales.
En el campo del comercio regional, las propuestas se orientan a evitar
su continuo deterioro, al poner en marcha un sistema de consulta entre
los funcionarios responsables del comercio exterior y acordar un compromiso
de no innovar (stand still) en el nivel regional con respecto a las medidas
restrictivas; a establecer una preferencia arancelaria regional que abarque
a todos los países latinoamericanos y no sólo a los miembros
de la ALÁDI; a encuadrar en una disciplina multilateral las acciones
bilaterales necesarias, ya desarrollar una auténtica actitud preferencial
latinoamericana de naturaleza global "que en las presentes circunstancias
podría convertirse en un instrumento anticíclico fundamental
para hacer frente a la caída de las exportaciones hacia afuera
de la región y también permitir una reducción de
las importaciones extrarregionales". Como campo prioritario para
el desarrollo de tal actitud preferencial se presenta él de las
compras estatales, especialmente en las grandes obras de infraestructura
y en relación con los bienes de capital. Se indican luego sectores
en los que es más factible evolucionar hacia nuevas modalidades
de comercio regional, sobre la base de un intercambio compensado, y estos
sectores son el de los alimentos y el de los combustibles. Y se propone
avanzar hacia formas multilaterales de comercio compensado.
Tras efectuar propuestas relacionadas con la cooperación financiera
en materia de alimentos, energía y transporte, y con la cooperación
intralatinoamericana con Centroamérica y el Caribe, el informe
aborda el tema de la falta de articulación del sistema institucional
latinoamericano, proponiendo "la creación de algún
tipo de mecanismo central que permita la adecuada coordinación
y promoción, desde un elevado nivel político, de las actividades
e iniciativas que se plantean en esta variedad de instituciones".
(Se refiere a los organismos especializados regionales que actúan
en América Latina.) Por último, se señala que conforme
a sus mandatos originales, cabe al SELA asumir posiciones de orientación
y coordinación de aquellas instituciones latinoamericanas que tengan
un contenido de negociación, tanto en la concertación de
posiciones comunes frente a terceros países cuanto en materia de
integración y cooperación regionales.
El informe concluye con dos amplios capítulos referidos a la concertación
regional ante los problemas del comercio internacional y la necesidad
de una nueva modalidad de desarrollo.
c) La presentación del informe al Presidente Hurtado y a
los gobiernos latinoamericanos, en Quito, mayo de 1983
El Presidente Hurtado se dirigió personalmente a todos los Jefes
de Estado y de Gobierno de los países latinoamericanos, a fin de
invitarlos a enviar representantes personales al acto de entrega del informe,
para lo cual fijó la fecha del 16 de mayo de 1983. Sé previo,
asimismo, que luego de recibir el informe, los representantes personales
podrían mantener reuniones de trabajo, para lo cual se reservó
el día 17.
El día 16 se realizó un acto solemne en el transcurso del
cual los dos altos funcionarios internacionales hicieron entrega del informe
al Presidente Hurtado, ante la presencia de representantes personales
de los Jefes de Estado y de Gobierno de 23 países latinoamericanos.
A su vez, el Presidente Hurtado entregó a los respectivos representantes
una copia del informe junto con una carta personal de su autoría
dirigida a cada uno de los Jefes de Estado y de Gobierno.
Merece que se destaquen algunos conceptos del propio presidente Hurtado
vertidos durante el acto de entrega, al poner énfasis en el tratamiento
político :que requiere la crisis económica, que es lo que
en definitiva le da sentido a toda su iniciativa, y también los
de Enrique Iglesias, Secretario Ejecutivo de la CEPAL, cuando llega simultáneamente
a la esencia política de la crisis y la iniciativa, al afirmar
que es necesario evitar que la crisis recesiva, lleve a las economías
latinoamericanas a puntos difíciles que resquebrajen la tolerancia
política y social de las sociedades. Y agrega que "éste
es el tema central sobre él cual el documento procura fincar su
atención y no es por cierto desconociendo que se están haciendo
muchas cosas, no es ignorando las angustias de los gobiernos para hacer
frente a la crisis, sino apelando a la comprensión, y a la mutualidad
de interés internacional, que les hará entender que realmente
se requiere un esfuerzo renovado tanto en lo, interno como en lo internacional
para complementar los pasos que venimos dando en este momento en América
Latina".
En general, los representantes personales de los Jefes de Estado y de
Gobierno fueron a Quito, con una actitud expectante. No se conocía
el informe, sólo se conocían sus orientaciones generales
y que no habría sorpresas. Se sabía también que no
había sido el producto de un trabajó, individual y aislado,
sino que era el resultado de varias semanas de trabajo en equipo, con
la participación de expertos de primer nivel pertenecientes a ambos
organismos, intensas discusiones, e incluso consultas y sondeos en varias
capitales. Algunos representantes tenían instrucciones de apoyar
la iniciativa y su seguimiento, pero no debían comprometerse a
algo concreto hasta tanto en las respectivas capitales no fuera analizado
el informe en todas sus implicaciones técnicas, económicas
y políticas.
Durante la tarde, y la noche del día 16, y luego durante buena
parte del día 17, se celebraron intensas consultas informales y
reuniones de trabajo formales. En las primeras, aprovechando los actos
protocolares, tuvo una intensa participación el propio Presidente
Hurtado, quien asumió claramente el liderazgo de su iniciativa,
que se mantendría en todo el proceso que condujo, por último,
a la Conferencia Económica Latinoamericana. El tacto y la habilidad
del Presidente, así como la fuerza de sus convicciones, tuvieron
un impacto sumamente favorable en muchos de los representantes. En los
contactos formales fue el propio Canciller Valencia quien participó,
y confirmó así la intención del gobierno ecuatoriano
de desarrollar una activa gestión diplomática para impulsar
la iniciativa que se había convertido en pieza central de su política
exterior, sin perjuicio de sus claras implicaciones en la política
interna del país.
Uno de los temas centrales de las conversaciones era el del; papel que
le correspondía a la Conferencia Económica Latinoamericana.
Había quienes la veían como la pieza central de la iniciativa.
Otros consideraban que una conferencia- sólo podía ser el
resultado de un proceso, y qué a ella había que llegar tras
una preparación que garantizara que realmente iba a constituir
un aporte-sustantivo al desarrollo de una estrategia latinoamericana de
respuesta a la crisis. Quienes así pensaban temían que se
antepusiera lo adjetivo a lo sustantivo, y qué; una vez más
los países latinoamericanos aparecieran comprometiendo solemnemente
principios y programas de acción qué nunca se incorporarían
a la realidad. Se temía, en concreto, una especie de "gimnasia"
de la cooperación multilateral regional que implicara pasar de
reunión en reunión, cada vez en un mayor nivel político,
dejando una secuela de compromisos sin cumplir. Detrás de este
temor un poco exagerado y hasta quizás injusto,- estaba la preocupación
de adicionar al estancamiento de la integración regional y el deterioro
del comerció intralatinoamericano, el desgaste dé la diplomacia
económica multilateral y de su institucionalización. Para
comprender esta actitud tengamos en cuenta que durante 1983, los responsables
de la diplomacia económica multilateral de los países latinoamericanos
ya habían tenido que participar de la cumbre ministerial de Cartagena,
preparatoria de la posición latinoamericana ante el Grupo de los
77 y luego ante la UNCTAD VI. Además, algunos habían tenido
que participar (y prepararse para esa participación) de la cumbre
del Movimiento de No Alineados de Nueva Delhi en la que el tema de la
crisis' económica había sido el central. Todos tuvieron
que asistir a la cumbre ministerial del Grupo de los 77 en Buenos Aires,
se avecinaba una Conferencia Financiera Extraordinaria en el marcó
del CIES de la OEA, convocada para septiembre por iniciativa del gobierno
de Caracas y por cierto también se avecinaba la UNCTAD VI, que
debía celebrarse en junio, en Belgrado. Durante el año se
preveía, además, una reunión del Consejo de Ministros
de la ALADI y el Consejo Latinoamericano del SELA tenía una agenda
cargada por los compromisos asumidos el año anterior en materia
de seguridad económica regional. Para este tema tan crucial, que
resultara de la enorme experiencia que había acumulado América
Latina en ocasión del conflicto de las Malvinas, se previo una
reunión de expertos gubernamentales que aún no se había
realizado. La agenda, entonces, estaba recargada, y muchos de los responsables
gubernamentales tenían la impresión de qué era más
densa de lo que permitía el tiempo disponible, la limitadísima
infraestructura de apoyo, administrativa y técnica, con la que
generalmente se cuenta en el nivel gubernamental nacional para estos asuntos,
y la necesidad de atender todos los otros requerimientos derivados de
compromisos subregionales y dé las respectivas diplomacias económicas
bilaterales.
También estuvo presente en las conversaciones el tema del "club
de deudores", que preocupa a los responsables de las áreas
económicas y financieras de los respectivos gobiernos. Era claro
que ninguno dé los protagonistas gubernamentales de la Conferencia
de Quito consideraba seriamente esta posibilidad, especialmente si ella
era entendida como una forma de repudio colectivo, ala deuda o de negociación
colectiva de situaciones individuales. Pero en su mayor parte provenían
dejas áreas políticas y diplomáticas de los respectivos
gobiernos. Y el hecho de qué no consideraran tal alternativa como
algo viable en esas circunstancias, no excluía que sé aceptara
la posibilidad y la conveniencia de un tratamiento multilateral y conjuntó
de la problemática planteada por la crisis y por el endeudamiento
externo, y que no se reconociese que se estaba ante un problema común
susceptible de algún tipo de acción conjunta. Se temía
entonces que si se convocaba una Conferencia Económica Latinoamericana,
predominarían las representaciones originadas en las áreas
de economía y finanzas, y en algunos países tales, áreas
no sólo no aceptaban la idea de un "club de deudores"
sino que se negaban a aceptar un tratamiento multilateral y público
del tema de la deuda, fuera de los ámbitos estrictamente financieros.
En concreto se negaba el carácter político y, más
aún, el carácter político internacional y regional
del tema. A veces existía casi una obsesión por no hacer
ni decir nada que pudiese parecer próximo a una concertación
regional o a un tratamiento político del fenómeno.
La explicación está, probablemente, en la continua presión
que recibían los negociadores financieros gubernamentales, de altos
funcionarios de las administraciones financieras de los gobiernos acreedores
.o de instituciones financieras internacionales, para mantener el tema
de la deuda, en canales estrictamente bilaterales y apolíticos.
Por ello se: pensaba que la convocatoria de una Conferencia Económica
Latinoamericana, correría la misma suerte que el intento que había
efectuado el Secretario Permanente del SELA de realizar, en ocasión
de la Asamblea del BID que tuviera lugar en Panamá, una segunda
reunión de Ministros de Finanzas de América Latina, o que,
de realizarse, daría lugar a un tratamiento poco político
del tema, lo que iría en contra del sentido de la iniciativa del
Presidente Hurtado, e inclusive podría poner en evidencia una actitud
de "sálvese quien pueda" en los gobiernos de la región,
y esto era precisamente lo que la iniciativa trataba de evitar.
Por otra parte, algunas representaciones defendían claramente
la posición -que inclusive en algunos casos era la resultante de
consultas previas- de no apoyar ninguna idea que implicara crear nuevos
organismos o replantear las competencias de los existentes, ya que se
consideraba que el espectro de organismos era suficiente para cubrir todos
los posibles campos de acción, y que cualquier idea de nuevas distribuciones
de competencias o de coordinación institucionalizada podría
alterar un equilibrio institucional regional pluralista, que se consideraba
conveniente desde el punto de vista político, e inclusive desde
el punto de vista de una sana competencia técnica entre los distintos
organismos.
El clima de la reunión fue excelente. Contribuyó a ello,
por cierto, la participación muy directa y personal del Presidente
Hurtado y de su Canciller. También coadyuvó la conciencia
que tenían los representantes gubernamentales de que se estaba
encarando una situación internacional crítica, qué
cuestionaba muchos valores e intereses vitales para los latinoamericanos.
Y en mucho contribuyó al espíritu constructivo y de consenso
que se logró, el afianzamiento del sentimiento de solidaridad latinoamericana
generado como consecuencia del conflicto del Atlántico Sur, y que
ya se había puesto de manifiesto en otros cónclaves multilaterales
económicos regionales, como fueron el VIII Consejo Latinoamericano
del SELA, en septiembre de 1982, y la reunión ministerial de Cartagena
ya mencionada. Este espíritu se mantendría en todo el proceso
preparatorio de la Conferencia de Quito, y también se observó
luego, en la Conferencia Financiera de Caracas y en el IX Consejo Latinoamericano
de septiembre de 1983.
Como resultado de la reunión se elaboró un acta en la que
se reitera el apoyo de los gobiernos latinoamericanos a la "oportuna
y acertada" iniciativa del Presidente Hurtado, y se le pide que continúe
promoviendo su desarrollo. Este primer punto permitió otorgar un
carácter claramente regional a lo que hasta entonces era la iniciativa
de un solo gobierno, a pesar de las manifestaciones de apoyo que éste
había recibido, y además se logró legitimar el futuro
papel del propio Presidente Hurtado como impulsor de la iniciativa. Se
entendía que en el futuro su participación personal iba
a ser clave para mantener la vitalidad de la idea.
Lo mismo ocurrió con los organismos internacionales involucrados,
ya que se expresó el reconocimiento al SELA y la CEPAL -es decir
a los propios organismos-, por su valiosa contribución al análisis
y tratamiento de los problemas económicos de América Latina,
si bien, como era lógico esperar, no se abrió juicio sobre
el contenido de la carta ni del informe. También se solicitó
a los dos Secretarios que continuaran prestando su concurso y colaboración
en el seguimiento de la iniciativa.
Desde el punto de vista práctico, el principal acuerdo logrado
en esta reunión de Quito fue el de "señalar la conveniencia
de que se celebre durante el mes de julio próximo una reunión
de nivel similar al actual, a efectos de analizar las, propuestas del
documento SELA-CEPAL, y otras que fueran pertinentes, y de acordar las
acciones y procedimientos que requiere el esfuerzo conjunto de América
Latina y el Caribe ante la grave crisis económica regional e internacional".
Este texto fue el resultado de un compromiso para convocar a una Conferencia
Económica Latinoamericana. No se menciona la Conferencia, pero
se transfiere a la próxima reunión la responsabilidad de
"acordar las acciones y procedimientos", que se requieren, o
sea decidir si se convoca o no a una Conferencia o si se recurre a otras
modalidades operativas. Tampoco se prejuzga si quienes asistirán
a la siguiente reunión deben ser o no representantes de los presidentes,
representantes de alto nivel u otra fórmula equivalente. Se utilizó
la fórmula "una reunión de nivel similar al actual"
para indicar que se trataría de una reunión a la que asistirían
personalidades con capacidad cíe decisión, que no deberían
consultar cada paso con sus capitales y que no se escudarían en
la carencia de instrucciones. El hecho de que luego se sostuviera la idea
de que fueran "representantes personales" de los presidentes
facilitó mucho el desarrollo de las siguientes etapas del proceso
preparatorio de la Conferencia de Quito ya que en todos los casos asistieron
"interlocutores válidos", con nivel suficiente para comprometer
a sus gobiernos.
Por último, se aceptó el ofrecimiento del gobierno dominicano
para efectuar la reunión de julio en Santo Domingo. La idea era
precisamente comprometer de manera directa a otros Jefes de Estado en
la iniciativa, a fin de que ella no quedara asociada sólo a un
Jefe de Estado y a un país. Se deseaba destacar la imagen latinoamericana
de la iniciativa. El hecho de que esta idea estaba combinada con la de
la participación personal del Presidente Hurtado quedó demostrado
por el pedido que se le efectuó de que realizara las consultas
necesarias para convocar a la reunión. Y en conversaciones informales
se evidenció la conveniencia de que el Presidente Hurtado mantuviera
el mayor contacto posible con sus colegas para el seguimiento de la iniciativa
y sus distintas etapas, y que también asistiera a la reunión
de Santo Domingo, cosa que efectivamente hizo.
c) El "Compromiso de Santo Domingo"
Entre; el 1º y el 3 de agosto de 1983 se realizó en Santo
Domingo la reunión que había sido programada en Quito. Asistieron
26 países, y el nivel de los representantes personales de, los
Jefes de Estado y de Gobierno de América Latina que asistieron
puso de manifiesto el interés que despertaba y el apoyo político
que se otorgaba a la iniciativa del Presidente Hurtado. En efecto, además
de los Presidentes de la República Dominicana y de Ecuador, que
inauguraron la reunión, catorce delegaciones estuvieron encabezadas
por ministros o funcionarios de rango ministerial, cuatro por viceministros
o rangos equivalentes, y las restantes por muy altos funcionarios o embajadores
especiales.
Una vez más, la participación personal del Presidente Hurtado
fue decisiva en la tónica de la reunión y en sus .resultados.
En su discurso de la sesión inaugural, reiteró su concepto
central de que la crisis económica de América Latina difícilmente
podrá ser solucionada en el ámbito interno de cada país.
Analizó la evolución más reciente de la economía
mundial demostrando que la tendencia es al agravamiento de la situación,
y mencionó como factor adicional del deterioro del cuadro general
de la economía latinoamericana, las catástrofes naturales
producidas por las inundaciones y la sequía, que han afectado a
algunos de los países dé la región.
Planteó claramente la idea de la interdependencia entre el Norte
y el Sur, tanto en las raíces y características de la crisis
cuanto en sus soluciones q en el fracaso: "para bien o para mal,
la humanidad navega una frágil nave que puede naufragar si no contribuimos
todos a mantenerla a flote. Si los; países de América Latina
no pueden pagar sus deudas, si la banca internacional no mantiene sus
líneas de crédito, si los organismos multilaterales no modifican
sus esquemas de cooperación y si los Estados Unidos, permanecen
impasibles, esperanzados en los efectos de su recuperación, bien
podemos terminar hundiéndonos todos". Y de inmediato clarificó
una vez más el alcance de su iniciativa, y lo que ella "no
es" cuando señaló que los países latinoamericanos
se reunieron en Santo Domingo, no para constituir un "club de deudores",
sino para discutir un Programa de Acción, que no está dirigido
contra nadie sino más bien concebido en beneficio de todas las
partes involucradas.
Contempla la antes mencionada preocupación de las respectivas
conducciones económicas y financieras en algunos de los países
deudores, cuando expresa que "si antes en Quito y ahora en Santo
Domingo han sido convocados los representantes de los Jefes de Estado
de la región, es porque hemos considerado que la crisis, interna
y externamente, ha desbordado a quienes tienen a su cargo los asuntos
económicos, para situarse en un nivel político. Ello no
implica que en el interior de cada país y en el ámbito regional,
prescindamos de los organismos especializados o de las instituciones técnicas
correspondientes. Sino más bien, la imperiosa necesidad de que
las más altas instancias de conducción política,
tomen bajo su responsabilidad la discusión de las acciones que
sean menester y el compromiso de llevarlas adelante".
La metodología: que presentó a continuación y los
temas que privilegió para su tratamiento en el marco de la iniciativa,
fueron prácticamente los que se aprobaron en la reunión
de Santo Domingo y los que se aplicaron en el proceso qué condujo
a la Conferencia de Quito. Por ello vale la pena hacer una referencia
a sus principales elementos:
- no realizar en la reunión, de Santo Domingo un análisis
a fondo de cada una de las propuestas contenidas en el documento SELA-CEPAL
o de las sugerencias que formulen los gobiernos;
- establecer un listado selectivo de temas que configurarían
la agenda de una posible Conferencia Económica Latinoamericana,
entre los cuales sugiere: i) los problemas relativos al comercio exterior,
a fin de mejorar el comercio intrarregional y situarlo al menos en los
niveles correspondientes al año 1980, para lo cual será
necesario establecer los mecanismos que sea menester a fin de organizar
mejor el poder de negociación de, América Latina en el
comercio internacional; ii) los medios necesarios para restablecer las
corrientes financieras hacia América; Latina y el Caribe e incrementar
el poder de negociación, deseada uno de los países, en
las reprogramaciones, que hagan de los pagos de su deuda externa, todo
ello a fin de obtener una adecuada disponibilidad de recursos por parte
de la región, que garantice un crecimiento económico,
por lo menos superior al de la población, y permita revertir
la tendencia al deterioro económico que actualmente sufre América
Latina, y iii) el problema del suministra de bienes esenciales, principalmente
alimentos,, combustibles y servicios, de los que en la actualidad algunos
países de la región no pueden, abastecerse;
- la Conferencia sería la culminación de una serie de
reuniones especializadas y de procesos de consulta que iniciarían
los gobiernos con la colaboración dejos organismos especializados
existentes en la región.
- el reconocimiento de que la dirección de esté proceso
preparatorio debería estar a cargo de los gobiernos, y
- seguir contando con/el indispensable apoyo técnico de la CEPAL
y del SELA, lo mismo que de todos los organismos regionales y subregionales,
en sus respectivas áreas de competencia.
Estas sugerencias fueron tratadas en una larga conversación que
el Presidente Hurtado mantuvo con los jefes de delegación en un
almuerzo de trabajo que presidió, y que permitió lograr
consenso en el enfoque y facilitó así el desarrollo de las
reuniones formales de trabajo.
Para dirigir la reunión se formó una Mesa, que no sólo
tuvo á su cargo las deliberaciones dé Santo Domingo sino
que se constituyó en el mecanismo de seguimiento e impulsión
de lo que allí se acordó y, en definitiva, de preparación
de la Conferencia de Quito. Se puede afirmar que la idea de atribuirle
a la Mesa de Santo Domingo el papel de promotora de la iniciativa del
Presidente Hurtado fue un factor tan determinante para asegurar la realización
de la Conferencia de Quitó como lo fuera el papel desempeñado
por el propio Presidente y el Canciller de Ecuador. Se eligió Presidente
de la Mesa al Canciller José Vega Imbert, de República Dominicana;
Vicepresidentes a Fernando Berrocal Soto, Ministro de la Presidencia de
Costa Rica; Manuel Ulloa Elias, Senador de la República del Perú
y ex Primer Ministro y Ministro de Economía, y Neville Gallimore,
Ministro de Estado de Relaciones Exteriores de Jamaica. Al autor de esta
nota le correspondió la responsabilidad de ser el Relator.
Durante los largos debates de los días 2 y 3 de agosto se fueron
decantando las ideas acerca de los aspectos sustantivos y metodológicos,
sobre la base de las sugerencias del Presidente Hurtado y del principio
de consenso que se había logrado en el ya mencionado almuerzo de
trabajo. Si bien en un primer momento se trabajó: sobre algunos
borradores presentados por los representantes de los organismos regionales,
y en particular por la Secretaría del SELA, la discusión
final de lo qué luego sería el "Compromiso de Santo.
Domingo" se centró en un borrador preparado por el Senador
Ulloa.
Una vez aceptadas las áreas temáticas sugeridas por el
Presidente Hurtado, las principales dificultades se presentaron en los
temas o subtemas concretos que deberían ser tratados en los trabajos
preparatorios y luego en la propia Conferencia. Entre los primeros borradores
aportados por el SELA y lo que finalmente se incluyó en el Compromiso
de Santo Domingo y, en particular, en el acta final a título "indicativo",
se puede establecer la distancia entre lo que desde el punto de vista
técnico podía ser deseable y lo que políticamente
los gobiernos estaban en condiciones o con voluntad de aceptar. Inclusive,
si la comparación se hiciera con lo que finalmente se aprobó
en Quito, la distancia en relación con los temas financieros y
el endeudamiento externo aparecería mucho mayor, y ello permitiría
efectuar interesantes reflexiones acerca del margen dé maniobra
real qué los gobiernos entienden tener, con razón o sin
ella.
En este sentido, la reunión de Santo Domingo brindó una
excelente oportunidad para observar cuánto se ha avanzado, y cuánto
la realidad internacional circundante permitió y obligó
a avanzar en la difícil tarea de lograr un consenso regional que
sea algo más que un simple "mínimo común denominador".
Los factores contextúales son fundamentales. Con anterioridad ya
se mencionaron algunos como la influencia de la común percepción
de la seriedad de la crisis y de la vivencia regional del fenómeno
Malvinas, que demostraron la necesidad e importancia de la unidad regional.
Puede agregarse, con respecto a esta reunión, la influencia que
tuvo la profunda sensación de frustración que dejara la
UNCTAD VI realizada en Belgrado, en la que participaron activamente varios
de los protagonistas de Santo Domingo, y donde no se logró eco
alguno por parte de Estados Unidos y de los demás países
industrializados a lo que se entendía era un planteamiento serio,
equilibrado y racional del mundo en desarrollo, producto de una de las
reuniones internacionales más fructíferas realizadas en
los últimos años, como había sido la ministerial
del Grupo de los 77, en Buenos Aires.
Esta experiencia inducía a "introvertirse", a profundizar
en la región la búsqueda de alternativas y de apoyo a un
enfoque que suponía descartar el espíritu de confrontación
y, por el contrario, confiar en el diálogo, la negociación
y la concertación como forma -quizá la única impuesta
por la razón- de revertir una situación internacional que
ya se entreveía como una invitación al caos y a la hecatombe.
Tal como ocurriera con la gestación del "espíritu de
Buenos Aires", el "espíritu de Santo Domingo'' y luego,
el de Caracas (en ocasión de la; Conferencia Financiera de Caracas)
es. producto de la profunda conciencia que han tenido los respectivos
protagonistas de que, por sobre todas las cosas, lo fundamental es preservarla
unidad de acción de los países en desarrollo (en el caso
del Grupo de los 77) y de los latinoamericanos como el bien político
más valioso disponible en un sistema internacional, en el que las
grandes potencias adoptan actitudes orientadas más hacia el "congelamiento
del poder mundial" (en la genial visión; de Araujo Castro,
ex canciller del Brasil) que a su democratización. Una de las grandes
paradojas contemporáneas es, quizá que las grandes potencias
de Occidente que más han evolucionado en su democracia interna
son las que en la práctica se oponen con mayor fuerza a una democratización
del sistema internacional. Tal vez pueda; aventurarse la hipótesis
de que esto es así porque una democratización del sistema
internacional supondría que esas potencias deberían efectuar
el ajuste económico al que actualmente se resisten para no poner
en riesgo su propia vida democrática interna.
Pero también son fundamentales los factores personales. Así
como el espíritu de confrontación requiere personalidades
y retóricas adecuadas, el espíritu de concertación
también necesita personalidades y retóricas adaptadas al
diálogo, a la comprensión; dispuestas a acortar distancias,
a buscar casi tozudamente los puntos que unen y a desechar los que dividen.
Aquellos que desde hace tiempo nos hemos dedicado al tema de la integración,
que por excelencia supone el diálogo y la concertación,
asociamos este tipo de personas y este espíritu a lo que significó
para la Europa contemporánea Jean Monnet, o para América
Latina y el mundo en desarrollo, Raúl Prebisch. En el plano internacional,
este tipo de personas y de espíritus corresponde a lo que se puede
definir como "personalidad democrática", frente a la
"personalidad autoritaria". No significa debilidad en las ideas
o en las convicciones; por el contrario, supone ideas y convicciones fuertes,
pero un estilo y una actitud que implican el respeto por las ideas contrapuestas,
saber escuchar y, en última instancia, saber transigir. En Santo
Domingo, el peso de algunas de estas personalidades contribuyó
decididamente a lo que con acierto se denominó "Compromiso",
o quizás inconscientemente pronunciaron esta palabra haciendo alusión
al doble sentido que se le puede atribuir.
Existían condiciones objetivas que impulsaban a la búsqueda
del consenso; es decir; del compromiso. Los factores personales contribuyeron
a que tales condiciones fueran aprovechadas. No siempre ocurre así,
ni internamente en nuestros países, ni en lo regional.
El "Compromiso de Santo Domingo" fue el resultado principal
de la reunión. Retoma elementos esenciales del planteamiento latinoamericano
en Cartagena, que luego se volcarían al del Grupo de los 77 en
Buenos Aires, así como los del informe SELA-CEPAL. Lo esencial
del "Compromiso" es que los países latinoamericanos hayan
considerado impostergable "comprometer toda su voluntad política,
a fin de impulsar acciones y procedimientos que requieren el esfuerzo
conjunto ante la grave crisis económica regional e internacional.
Esas acciones estarán destinadas a mejorar sustancialmente las
injustas condiciones internacionales prevalecientes en los campos del
financiamiento y del comercio, así como a fortalecer al máximo
la cooperación e integración regionales. Sólo así
será posible contrarrestar los efectos de la adversa coyuntura
internacional sobre las economías de la región".
Quedó consagrada así la idea política de movilizar
las energías, los recursos, los mercados y las instituciones latinoamericanas
para enfrentar la crisis. La crisis es definida como el "enemigo".
La esencia del compromiso consiste en buscar los medios que permitan explotar
el potencial de acción conjunta, revirtiendo una tendencia a la
acción aislada o, lo que es peor, a una acción unilateral
o bilateral que, reflejo de un instinto de supervivencia ("sálvese
quien pueda"), conduce en mayor medida al agravamiento de la crisis
que a su superación. Tal, por ejemplo, sería el caso de
que al querer todos los países exportar y reducir sus importaciones,
incluso en el ámbito regional, se hubiera producido un marcado
deterioro del comercio intrarregional. El compromiso se orienta, entonces,
a revertir una fuerte tendencia a agudizar la crisis a través de
las políticas comerciales de cada uno de nuestros países
hacia la región, y transformarla en una tendencia a recurrir a
la región, sus mercados y sus recursos para enfrentar la crisis
y superarla. Desde esta perspectiva, resultaba claro que el tema de la,
deuda externa debía ser un tema central, pero no él eje
de todo el planteo. Éste debía ser cómo retomar el
camino del desarrollo económico de cada uno de nuestros países,
sacando para ello fuerza de la adversidad a fin de explotar el enorme
potencial de cooperación regional existente.
A partir de este compromiso político central se consideró
urgente adoptar acciones inmediatas y la realización de estudios
técnicos y consultas políticas, orientados a la adopción
de un plan de acción conjunta frente a la emergencia económica
que vive la región. Se determinó que ese plan se concentraría
prioritariamente en la promoción y fortalecimiento de la cooperación
y la integración regionales; en el estimulo del comercio intrarregional;
en el suministro de alimentos, combustibles y servicios, y en los problemas
financieros y monetarios internacionales. En las tareas preparatorias
del plan, se aceptó considerar como documento de trabajo el informe
SELA-CEPAL. Es que, como se dijo antes, la reunión no entro a examinar
las propuestas concretas contenidas en el informe. Se lo reconoce como
documento de trabajo, sin perjuicio de los que puedan presentar los gobiernos
o que se encomiendan a otros organismos latinoamericanos.
Luego se establece una distinción entre las acciones inmediatas
que se desarrollen en el marco de los organismos existentes y en los próximos
foros económicos y financieros internacionales y regionales, y
las que conformarán el plan de acción. Las primeras se deberían
inspirar en el "Compromiso", y se referirían a las que
pudieran surgir de la Conferencia Financiera de Caracas, prevista para
septiembre; del Consejo Latinoamericano del SELA, que también estaba
previsto para septiembre; y entre otras reuniones; las de los Presidentes
de los Bancos Centrales Latinoamericanos y las Asambleas Anuales del Fondo
Monetario Internacional y del Banco Mundial, también previstas
para septiembre. En todas ellas, el tema central para los países
latinoamericanos sería la crisis económica. Las segundas
debían ser consideradas y formalizadas en una Conferencia Económica
Latinoamericana "a celebrarse en la ciudad de Quito, preferentemente
en el curso del presente año, la cual será, convocada por
el Gobierno de Ecuador, en consulta con los demás gobiernos de
América Latina y el Caribe, a la luz de los avances del proceso
de preparación de la misma''. Ésta también fue una
fórmula de compromiso. Se, aceptó, la idea de la Conferencia,
con fecha tentativa, pero concibiéndola corno la resultante de
un proceso y sujeta su realización a los avances que en él
se logren.
Otro aspecto procesal importante del "Compromiso de Santo Domingo"
fue prever la participación de todos los organismos regionales
en el proceso de preparación del plan de acción y de la
Conferencia. Hasta entonces, tal participación se había
centrado en el SELA y la CEPAL, sin perjuicio de las consultas que éstos
hubieren efectuado con los otros organismos. Una ausencia significativa
había sido, hasta el momento, la de la Secretaría de la
ALADI, confirmándose así una tendencia incomprensible a
la "subregionalización" de un organismo que en su reforma
de 1980 había sido concebido con una amplia vocación "regional"
como el eje del proceso de preferencialidad económica latinoamericana,
y natural, complemento de la acción del SELA. En cierta oportunidad
sostuve que el SELA, la ALADI y la OLADE debían ser los tres pilares
complementarios del esquema institucional de la interdependencia latinoamericana
en el nivel regional. Tengo la impresión de que, inclusive contra
la voluntad de los países miembros, la ALADI ha ido perdiendo terreno
en este esquema, y de alguna manera ello se refleja en los resultados
de la Conferencia de Quito. De hecho, la Secretaría de la ALADI
tuvo una participación muy marginal len las reuniones, que siguieron
a la etapa preparatoria. En el "Compromiso" se resolvió
encomendar a la Secretaria Permenente del SELA y a la Secretaría
de la CEPAL, así como a todos los organismos regionales, subregionales
y especializados pertinentes, dentro de sus competencias y posibilidades,
que concentren su inmediata labor técnica en la elaboración
de estudios y recopilación de antecedentes vinculados con los campos
prioritarios acordados. Sin embargo, en el siguiente párrafo se
observa la preocupación por evitar toda idea de nuevos mecanismos
o redistribuciones de hecho o de derecho de competencias ya otorgadas
a los existentes, especialmente en materia de comercio preferencial: "Las
conclusiones de la Conferencia. Económica Latinoamericana serán
canalizadas para su ejecución, cuando así corresponda, a.
los organismos regionales, subregionales y especializados existentes,
en el marco de sus disposiciones jurídicas y mecanismos institucionales".
Siempre en lo procesal, el "Compromiso" incluye otros tres
elementos finales: i) solicitar a los integrantes de la Mesa de la Reunión
que asuman las funciones de seguimiento de la aplicación del "Compromiso"
y de preparación de la Conferencia Económica Latinoamericana,
con el asesoramiento de las Secretarías del SELA y de la CEPAL
y de otros organismos latinoamericanos que se considere necesario invitar;
ii) encomendar a los gobiernos de Ecuador y de la República Dominicana
que den a conocer, los resultados de la reunión a los gobiernos
que no hubieran estado representados en ella y a los organismos regionales
y subregionales latinoamericanos y iii) solicitar a ambos gobiernos que
requieran del. Consejo Latinoamericano la inclusión en la agenda
de su próxima reunión -a realizarse en septiembre de un
nuevo tema para considerar las acciones que coadyuven a la ejecución
del Compromiso de Santo Domingo.
El otro documento que surge de la reunión de Santo Domingo es
la relataría o acta final, de la cual el "Compromiso"
fue uno de los anexos. En ella queda más clara aún la idea
de que la Conferencia debería ser "la culminación del
proceso de movilización regional frente a la crisis". Pero
lo más importante es que se incluye en la relataría una
lista "indicativa, no exhaustiva, de temas que deberán ser
objeto de una consideración especial en las tareas preparatorias
de la Conferencia, por parte de los organismos competentes". El hecho
de incluir esta, lista en la relataría fue el resultado de un entendimiento
previo al que se llegó, como consecuencia de, que algunos: representantes,
por falta de asesores técnicos en sus delegaciones, en ese momento
no se consideraban en condiciones de comprometerse en aspectos tan específicos
de una agenda de trabajo. Quizá contribuyó a ello que los
primeros borradores de la agenda detallada contenían puntos formulados
de tal manera que difícilmente hubieran sido aprobados, aun si
hubiese existido el debido "asesoramiento técnico".
La habilidad y rapidez de algunos de los representantes y de la presidencia
permitieron, finalmente, lograr consenso en torno a una "lista indicativa"
que figuraría en la relatoria y que no tenía el alcance
dé la lista original, en: particular en relación con los
problemas del endeudamiento externo.
Al concluir la reunión de mayo en Quito, el saldó era que
una iniciativa ecuatoriana se había transformado en iniciativa
latinoameriacana, y se había legitimado tanto el papel motor desempeñado
por el Presidente Hurtado, cuanto el papel técnico y generador
de ideas del SELA y de la CEPAL. Al concluir la reunión dé
Santo Domingo, sé puede señalar como saldo el de la latinoamericanización
de la conducción de la iniciativa, a través de la institucionalización
de la Mesa y, más importante aún, el de la latinoamericanización
del enfoque conceptual, a través del "Compromiso", de
la agenda y. de la lista tentativa. En relación con ellos, el informe
SELA-CEPAL había actuado como: detonante, como provocador de ideas
y enfoques. A partir de Santo Domingo, el eje de la iniciativa no es más
el informe de los organismos sino la posición de los gobiernos.
Cabe reconocer aquí que esto también es producto de la clara
comprensión que tuvieron los responsables de los dos organismos
acerca de los límites que tenían para desarrollar su acción
y lo fundamental que era que los gobiernos se sintieran los verdaderos
protagonistas de la iniciativa. Ésta experiencia debe servir, por
contraste con similares experiencias del decenio de 1960, para ilustrar
cuál es el tipo de relacionamiento que conviene que se produzca
entre organismos internacionales y gobiernos si es que se desea alcanzar
efectividad en la acción. Esto es: particularmente válido
cuando la acción de los organismos internacionales, a través
de sus ideas y de sus propuestas, incide o puede incidir en las relaciones
exteriores de los gobiernos, en la posición relativa de poder de
un país en el mundo o en la región; en fin, en la forma
en que el poder esta distribuido dentro de la región o en una subregión
en particular.
e) La etapa final de la preparación de la Conferencia. Caracas,
San José y otros pasos hacia Quito
A partir de Santo Domingo, y aun cuando no se hubiera fijado la fecha
definitiva de la Conferencia, ya se sabía con certeza que ella
se realizaría y que la fecha probable sería en noviembre
de 1983; En las decisiones que a partir de allí se adoptan, desempeña
un papel fundamental la Mesa de Santo Domingo y en particular su, Presidente,
el Canciller Vega lmbert junto con el embajador Eduardo Santos Alvité,
a quien el Presidente Hurtado le había encomendado que se hiciera
cargo de la organización de la Conferencia. Desde el punto de vista
técnico, los intensos trabajos y gestiones que se efectuaron corrieron
por cuenta de los Secretarios de la CEPAL y del SELA junto a algunos de
sus principales colaboradores.
La Mesa celebró tres reuniones antes de la de Quito. La primera
fue en Caracas, en ocasión del Noveno Consejo Latinoamericano del
SELA, del 18 al 20 de septiembre. En ella se fijó la fecha de la
Conferencia Económica Latinoamericana, que teniendo en cuenta la
de la Cumbre del Commonwealth en Nueva Delhi, prevista para fines de noviembre
y que impedía que los países del Caribe inglés pudieran
acudir en tal oportunidad a Quito, y considerando además el calendario
electoral de la Argentina, Venezuela y el Ecuador, finalmente se estableció
del 9 al 14 de enero de 1984. Se decidió, además, que estaría
presidida de una última reunión de la Mesa, que duraría
dos días, pero abierta a todos los países interesados en
asistir. Luego se aprobó recomendar como agenda de la Conferencia,
a fin de que el Presidente Hurtado la consultara con los demás
Jefes de Estado, la siguiente: 1. Análisis de la situación
económica internacional y regional y sus perspectivas; 2. Formulación
de un Plan de Acción Latinoamericano para hacer frente a la emergencia
de la región, con especial énfasis en los siguientes temas:
a) promoción y fortalecimiento de la integración y cooperación
regionales; b) estímulo del comercio intrarregional; c) suministro
de alimentos, combustibles y servicios, y d) problemas financieros y monetarios
internacionales; 3. Recomendaciones y medidas para la ejecución
del Plan de Acción. También se estableció el nivel
de la Conferencia, y se tuvo en cuenta que debía tratarse de una
instancia política para formular un programa de acción conjunto
de América Latina frente a la crisis. Se decidió que la
Conferencia tendría una etapa previa en el nivel de altos funcionarios
gubernamentales y luego sesionaría en el nivel ministerial de los
representantes de los Jefes de Estado y de Gobierno de América
Latina y el Caribe. Ya para ese momento se conocía la intención
del Presidente Hurtado de invitar a Quito a los Jefes de Estado y de Gobierno
de los países integrantes de la Mesa. Sobre la base de estas recomendaciones,
el presidente Hurtado procedió a cursar en octubre las invitaciones
a la Conferencia.
También en Caracas, en esa ocasión, se informó al
Consejo Latinoamericano sobre la iniciativa del presidente Hurtado y sobre
lo actuado a partir de ella. El Consejo aprobó la resolución,
respaldó lo hecho hasta ese momento y apoyó la convocatoria
de la Conferencia Económica Latinoamericana. Se completaba así
el proceso de formalización y legitimación institucional
de la iniciativa y de la participación de los organismos regionales
en ella.
Los organismos regionales y subregionales de cooperación e integración
de América Latina se habían reunido en su IV Reunión
en el marco del SELA, durante los días 22 a 24 de agosto, en Antigua,
Guatemala, y allí habían adoptado un cronograma y un organigrama
de sus trabajos de apoyo a la preparación del Plan de Acción,
respondiendo a la exhortación que se les había efectuado
en Santo Domingo. La idea había sido, precisamente, dar una activa
participación a todos los organismos en la elaboración del
Plan de Acción, al recoger su amplia experiencia en lo que serían
los temas de la Conferencia. En Caracas, la Mesa se reunió con
los directivos de casi todos los organismos especializados de la región,
y ellos tuvieron, a continuación, su propia sesión de trabajo.
Resultó, así, la determinación de un conjunto de
prioridades sobre cada uno de los cuatro temas del proyecto de agenda,
y se acordó que para recibir las propuestas elaboradas por los
distintos organismos, la Mesa o Comité Preparatorio de la Conferencia
se reuniría con ellos durante el mes de noviembre, en San José
de Costa Rica.
La segunda reunión de la Mesa tuvo lugar en San José de
Costa Rica, del 4 al 5 de noviembre. Además de los integrantes
de la Mesa, participaron representantes de otros países interesados
en seguir los trabajos preparatorios, ya que se le había dado a
la reunión un carácter abierto. Y los Secretarios y otros
altos funcionarios de los organismos invitados asistieron a brindar su
colaboración. Por el SELA participó su nuevo Secretario
Permanente, Sebastián Alegrett. La finalidad de la reunión
fue escuchar las propuestas concretas que habían elaborado: los
distintos organismos; contándose también con papeles de
referencia de la Secretaría del SELA y la CEPAL. Todas las propuestas
que emergieron de esa reunión fueron transmitidas al gobierno de
Ecuador, para que con la asistencia del SELA y la CEPAL preparara el primer
borrador de un Plan de Acción. Además; se acordó
un ayuda-memoria de la Mesa acerca de las actividades a desarrollar hasta
Quito y del desarrollo de la Conferencia.
En los días siguientes a la reunión de San José,
se trabajó en Quito en la preparación de lo que se denominó
"Guía para la consideración de la Agenda de la Conferencia
Económica Latinoamericana", con la sugerencia de los elementos
que podrían ser incluidos en el Plan de Acción de Quitó.
Esta Guía fue presentada por el Canciller del Ecuador a sus colegas
latinoamericanos el 15 de noviembre, en ocasión de la Asamblea
de la OEA, en Washington, durante un desayuno de trabajo destinado a explicar
el estado de los trabajos preparatorios de la Conferencia y a asegurar
un alto nivel político en la representación de los países
que acudirían a Quito. Con la misma finalidad se organizó
una misión integrada por el embajador Santos Alvite -organizador
de la Conferencia por el gobierno de Ecuador -Enrique Iglesias y Sebastián
Alegrett, que viajaría a Buenos Aires y a Brasilia para conversar
con los respectivos gobiernos, y en el primer caso con las autoridades
recientemente electas. Finalmente, el 11 de diciembre, en ocasión
de la asunción del gobierno por el Presidente Alfonsín,
se realizo una reunión informal de la Mesa en Buenos Aires. Culminaban
así los trabajos preparatorios, y a partir de allí la acción
se trasladó a Quito, sede de la Conferencia.
Los resultados de la Conferencia Económica Latinoamericana
de Quito
Ya hemos mencionado el alto nivel político que tuvo finalmente
la Conferencia de Quito. Ello le da una trascendencia particular a la
"Declaración de Quito", que fue uno de los dos instrumentos
finales de la reunión. Es la expresión autorizada del pensamiento
gubernamental latinoamericano con respecto a los serios problemas que
ha ocasionado la crisis económica internacional. Por su naturaleza
tiene un alto valor político, y no pretende, ni podría hacerlo,
tener valor jurídico.
También es un texto de compromiso entre distintas posiciones y
puntos de vista nacionales sobre los problemas objeto de la convocatoria
de Quito, y esas posiciones quedan reflejadas en los diversos enfoques
y matices que caracterizan a, los discursos políticos pronunciados
en Quito. Si lo comparamos con la Declaración de Cartagena antes
citada, con el propio Compromiso de Santo Domingo o con las Bases de Entendimiento
de Caracas no encontraremos elementos sustantivamente nuevos en relación
con el problema del endeudamiento externo. Hay, sí, una ciara advertencia
sobre las consecuencias que acarrearía no atacar los problemas
de fondo planteados por la deuda externa sobre la base del principio de
corresponsabilidad y de distribución equitativa del ajuste. Y ésta
advertencia fue formulada de la siguiente manera: "La actitud de
los gobiernos de América Latina y del, Caribe, al reconocer y asumir
sus obligaciones, reclama de parte de los gobiernos de los países
acreedores, de los organismos financieros Internacionales y de la banca
privada internacional, una actitud de corresponsabilidad en la solución
del problema de la deuda externa teniendo en cuenta, además, sus
implicaciones políticas y sociales. En consecuencia, se requieren
criterios "flexibles y realistas para la renegociación de
la deuda, incluyendo plazos, períodos de gracia y tasas de interés,
compatibles con la recuperación del crecimiento económico.
Sólo de esta forma podrá garantizarse la continuidad en
el cumplimiento del servicio de la deuda".
Es indudable que esta categórica afirmación, leída
en el contexto de la Declaración y de los problemas y principios
que allí se plantean, no puede ser considerada como una advertencia
sino más bien como una simple comprobación de una situación
táctica, y es quizás en esa comprobación donde reside
la fuerza y la dramaticidad de la argumentación latinoamericana
frente a los gobiernos de los países acreedores y frente a sus
instituciones financieras. Este mensaje -para mí lo mas sustancial
de la Declaración-, se reafirma, al final, cuando se dice: "Hacemos
un Mamado formal a los dirigentes de los países industrializados
sobre la gravedad' de la situación económica de la región,
su alto costo social y la necesidad de participar urgentemente en medidas
que permitan enfrentar la crisis, directamente a través de sus
gobiernos y de los organismos internacionales". Estos párrafos
me recuerdan los comentarios escuchados mas de una vez en conversaciones
con ellos funcionarios de países industrializados y acreedores,
en Belgrado, en Caracas ye n otras ocasiones en que se han efectuado reuniones
internacionales, inclusive en reuniones bilaterales, en el sentido de
que si finalmente se cumplen los sombríos pronósticos sobre
la evolución del cuadro político y social latinoamericano,
de no mediar un cambio sustancial del actitud y de políticas por
parte del mundo industrializado, lo único que no podrá decirse
es que no se les advirtió a tiempo de la situación.
Sin duda, la declaración tiene fuerza cuando se refiere a la dimensión
internacional de la crisis y de la respuesta latinoamericana, inclusive,
al comienzo incursiona en la reafirmación, de principios básicos
de política internacional y en la fijación de posiciones
con respecto a los problemas de Centroamérica. Sin embargo, carece
de la mima furaza cuando se refiere a ala dimisión regional de
la respuesta latinoamericana. No pasa de referencias muy genéricas
a la unidad regional, a la integración y a la cooperación
económica. Esto también se observa en algunos de los principales
discursos pronunciados en Quito. De alguna manera, esta marcada debilidad
de la declaración significa una contradicción en la tesis
básica que surge del informe SELA- CEPAL en el sentido de que es
a través de la movilización de las energías y los
recursos regionales que América Latina encontrará la base
de su respuesta a la crisis y a la sustentación de un nuevo esfuerzo
de desarrollo. Podría agregar que la necesaria convergencia externa
de la región solo se puede sustentar sólidamente en una
intensa convergencia interna, lo que significa básicamente alterar
la actual tendencia al deterioro del comercio intralatinoamericano y al
debilitamiento "in extremis" de la cooperación de integración
económica regionales. En Quito se perdió la oportunidad
de darle fuerza política a un cambio radical de ciclo en las relaciones
de cooperación económica intralatinoamericana. Sin embargo,
como veremos enseguida, en el plan de acción la dimensión
regional adquiere una fuerza que no tiene en la declaración. Se
puede suponer, entonces, que la falta de equilibrio que tiene la declaración
entre la dimensión internacional y la regional no responden a una
falta de voluntad política con respecto a la última, sino
a que los dos textos se trabajaron de manera separada, siendo el primero
de ellos el fiel reflejo de lo que, en el mayor nivel político,
se presenta como mas angustiante y prioritario. Pero parece fundamental
que el equilibrio se logre en la ejecución del plan de acción.
El plan de acción- segundo instrumento resultante de la reunión
de Quito-, contiene los compromisos y medidas través de los cuales,
en el plano internacional y en el regional, los países latinoamericanos
entienden que podrán articular una respuesta a los desafíos
que plantea la crisis económica mundial. Como bien lo señala
la propia Declaración "hemos acordado una respuesta que encierra
desafíos y promesas. Su ejecución está obviamente
subordinada a la eficiencia de nuestra capacidad negociadora y a la seriedad
con que las instituciones y organismos regionales y subregionales cumplan
los encargos que aquí le hacemos". Si bien hay reenvío
de responsabilidad a los organismos, éstos en definitiva son los
que los gobiernos quieren. Es decir que serán los propios gobiernos
los que en el seno de los organismos pondrán de manifiesto su voluntad
y capacidad real de llevar adelante la estrategia acordada. El plan de
acción se encuentra precedido por el siguiente párrafo:
"el plan de acción que aparece a continuación en lo
que se refiere a la cooperación intrarregional, constituye un conjunto
equilibrado de compromisos y medidas, tanto en su formulación como
en su aplicación práctica y s concordante con el tratamiento
diferencial en función del grado de desarrollo económico
de los países y tiene el propósito de fortalecer la cooperación
y el desarrollo de la región. La pronta ejecución de cualquiera
de estas medidas contribuirá eficazmente a la realización
de las restantes". El mensaje es claro, en cuanto vincula el desarrollo
y la aplicación de cualquier medida con los de las restantes. Resulta
difícil entender la razón de ser de este párrafo
inicial en un texto que no constituye, ni pretende constituir, un compromiso
jurídico, y que, por lo tanto debería haber mantenido la
altura y el estilo de un compromiso político. La impresión
que un observador tiene es la de un mensaje planteado en los términos
de "te daré esto si me das aquello". Esto que es natural
en ciertos enfoques negociadores no parece congruente con el esfuerzo
de movilización internacional al que convocan Santo Domingo y luego
la propia declaración de Quito, y con la realidad de que en definitiva
las negociaciones para alcanzar el equilibrio y la reciprocidad de intereses
que sustenten la acción común se desarrollarán en
los otros foros apropiados, tampoco parece tener sentido la declaración
sobre los distintos grados de desarrollo de los países, ya que
el principio y sus consecuencias prácticas están firmemente
establecidos en los instrumentos jurídicos y en los marcos institucionales
con los que se actuará en definitiva. En mi opinión refleja
una concepción de la diplomacia económica multilateral latinoamericana
que predominó durante mucho tiempo, que explica tantos fracasos
y que debería estar superada.
El plan comprende compromisos y medidas en 5 campos: a) el del financiamiento
a su vez con secciones referidas a la deuda externa, y que incluyen tantos
criterios básicos cuanto el intercambio de información y
de asistencia técnica; mecanismos de apoyo a la expansión
del comercio intrarregional, con secciones que se refieren al fortalecimiento
de los mecanismos de compensación, y los mecanismos de apoyo financiero
al comercio intrarregional: relaciones económicas internacionales
con secciones que tratan el sistema monetario y financiero internacional,
el comercio y el financiamiento del desarrollo: b) el del comercio con
secciones referidas al compromiso sobre restricciones no arancelarias
ala comercio intralatinoamericano; al incremento del intercambio de bienes
y servicios entre los países latinoamericanos y del Caribe, a su
vez con subsecciones sobre preferencia arancelaria regional latinoamericana,
negociaciones comerciales, compras estatales, medidas proteccionistas
y discriminatorias aplicadas a las exportaciones latinoamericanas y el
intercambio compensado y acuerdos de complementación económica;
y a las acciones para promover el comercio intrarregional; c) el de la
seguridad alimentaria regional; d) el de la cooperación energética
y e) el de los servicios. [1]
Se trata, en realidad, de una verdadera hoja de ruta para la acción
latinoamericana en los campos mencionados, que en algunos casos contiene
compromisos políticos muy precisos - por ejemplo, en materia de
comercio intrarregional - pero cuya efectividad dependerá de los
pasos siguientes que se adopten. Se podría decir que el plan de
acción no significa en sí mismo un cambio en la tendencia
de la cooperación regional o del tratamiento de los problemas financieros
y del endeudamiento, pero si es aplicado con la misma energía y
voluntad con que fuera formulado tiene todo el potencial para introducir
una innovación profunda en el panorama actual. Muchos de los elementos
del plan ya existían e inclusive no es mucho lo novedoso. Sin embargo,
hay que recordar que el sentido de toda la iniciativa del Presidente Hurtado
y luego del Compromiso de Santo Domingo, no era tanto el de inventar nuevas
fórmulas cuanto el de darle a los elementos potenciales y desperdigados
ya existentes para la acción conjunta latinoamericana, toda la
coherencia y el respaldo político que las circunstancias críticas
requieren. Siempre se encaró el ejercicio diplomático y
político que conducía a Quito como una forma de dinamizar
energías latentes e impulsarlas a favor de la necesidad de revertir
un ciclo depresivo de la economía y de la cooperación latinoamericana
y de iniciar un nuevo ciclo en el que el "factor latinoamericano"
se transforme en el factor dinámico por excelencia del desarrollo
nacional de cada uno de nuestros países.
Entiendo que Quito ha cumplido en tal sentido su objetivo. Se podría
haber ido más lejos, y siempre pensé que ésta esta
una excelente oportunidad para formalizar en el más alto nivel
político un verdadero pacto de "compre latinoamericano",
que significara el compromiso de nuestros países, en particular
aquellos de mayor potencial económico, de formular y aplicar, conforme
a sus propios instrumentos, una política de estímulo real
a las importaciones de bienes y de servicios de la región. Un pacto
de esta naturaleza permitiría a cada país poner de manifiesto
su verdadera disposición para desarrollar una actitud preferencial
hacia América Latina en sus compras externas. Los eventuales desequilibrios
que se podrían producir como consecuencia de la disparidad de políticas
entre países de dimensión económica similar se corregirían
luego en instancias bilaterales y multilaterales. Pero con lo pactado
en Quito puede ser suficiente para obtener resultados significativos en
el corto y mediano plazo. Están la "hoja de ruta", la
voluntad política, el marco jurídico e institucional. Y
por sobre todo está la necesidad.
Por ello es tan fundamental que nos interroguemos ahora acerca de los
pasos siguientes, ya que desde el comienzo quedó claro entre los
protagonistas de este proceso que la Conferencia no era ni podía
ser un fin en sí misma. Era y debía ser una instancia política
para formalizar un plan de acción y a partir de allí actuar.
Los próximos pasos
Señalamos al principio que la Conferencia Económica Latinoamericana
no podía ser encarada como un hecho político aislado, y
que sus resultados se debían insertar en el contexto de los esfuerzos
que en distintos planos en el contexto de los esfuerzos que en distintos
planos desarrollaban o podían desarrollar los países latinoamericanos
para hacer frente a la mas angustiante y dramática crisis económica
que los ha afectado en los últimos decenios. Y sosteníamos
que solo en la medida en que se alcanzara un grado satisfactorio de coherencia
entre estos distintos planos, tales acciones y las que emergieran de Quito
serían efectivas y eficaces. Es decir que penetrarían en
la realidad y lograrían los objetivos buscados por sus autores.
¿Cuáles son los distintos planos a que nos referimos? En
primer lugar, el de las acciones unilaterales que forman parte de las
respectivas políticas económicas externas, tanto en lo financiero
cuanto en lo comercial. Se trata de las acciones y medidas que ponen en
práctica los distintos países para refinanciar o reprogramar
sus respectivas deudas, o para encarar los problemas de su sector externo;
es decir, aquellas que hacen a sus paridades cambiarias o al nivel de
sus importaciones y exportaciones.
En segundo lugar están las bilaterales, que se refieren tanto
a las extrarregionales - en particular aquellas relacionadas con las administración
de su endeudamiento con los países industrializados y sus instituciones
financieras, y con las instituciones financieras internacionales - cuanto
a las regionales, que se relacionan con la necesidad de expandir las exportaciones
hacia América Latina y con la posibilidad de sustituir importaciones
de origen extrarregional a fin de ahorrar el uso de divisas fuertes.
En tercer lugar encontramos las acciones multilaterales de carácter
global o internacional, que son aquellas que se desarrollan en el marco
de la diplomacia económica multilateral de la UNCTAD, el GATT,
el FMI y el Grupo de los 77, las multilaterales de carácter interamericano,
es decir, las que surgen de la Conferencia Financiera de Caracas y que
dan lugar a las "Bases para un Endeudamiento" de Caracas, y
a la constitución y funcionamiento de la Comisión sobre
Financiamiento y Comercio que, a instancias de la Conferencia de: Caracas,
crea en Asunción el CÍES, y que celebra su; primera reunión
de trabajo en enero de 1984, en Lima, para concluir sus trabajos con recomendaciones
concretas, a fines de marzo; y por último, las multilaterales de
carácter regional, tales como las de Quito, y las que se desarrollan,
entre otros ámbitos, en el SELA y en la ALADI.
Éstos son distintos circuitos a través de los cuales se
canaliza la acción de los gobiernos latinoamericanos en la presente
emergencia. La experiencia reciente, y quizá también la
no tan reciente, indica que por lo general no hay conexión entre
lo que se plantea en un circuito y lo que ocurre o se plantea en los otros.
A veces no sólo no existe conexión sino que se observa una
abierta contradicción. La distancia que separa las realidades de
losados primeros circuitos de las del tercero suele ser enorme. Es casi
la distancia que existe, en la vida económica y política
de nuestros países, entre la retórica y los comportamientos
concretos, entre teoría y realidad. Esto ha conducido á
una desvalorización del circuito multilateral y a una pérdida
de credibilidad ante los operadores económicos, que terminan porno
tomarlo en consideración.
Con la crisis y el fenómeno del endeudamiento externo, la desconexión
y aun la contradicción entre los distintos circuitos se han acentuado.
Las formulas de ajuste recesivo que se aplicaron han obligado a restringir
drásticamente las importaciones, y al hacerlo muy pocos países
siguieron manteniendo la distinción a favor de las importaciones,
de origen regional. Tengo presentes algunos casos en que los responsables
de la política exterior tuvieron que hacer esfuerzos ímprobos
para que las autoridades económicas mantuvieran, la excepción
latinoamericana en la aplicación de medidas restrictivas a las
importaciones y a sus pagos. A su vez, los países se vieron obligados
a redoblar sus esfuerzos para exportar, inclusive fuera de aquella "disciplina
multilateral" a que hiciera referencia el informe SELA-CEPAL, y que
se supone que el tratado de Montevideo de 1980 establece para sus signatarios.
La expresión "todo el mundo quiere vender, nadie quiere comprar",
sintetiza una situación que es la que se ha querido revertir con
la Conferencia Económica Latinoamericana.
Mi experiencia reciente me indica que no hay una explicación para
este comportamiento aparente de los operadores gubernamentales de las
economías nacionales. Todos ellos están apremiados por problemas
inmediatos que de no ser atendidos-ya sea solucionándolos o postergando
sus efectos- pueden; producir consecuencias políticas negativas
visibles para los respectivos operadores e incluso para sus gobiernos.
Esos problemas son vencimientos internacionales imposibles de atender
con los recursos disponibles; tasas de inflación que se descontrolan,
empresas que quiebran por problemas de iliquidez o a raíz del costo
del dinero, desempleo creciente, etcétera. Citando una expresión
popular y muy gráfica, podemos decir que un alto porcentaje del
tiempo y las energías físicas e intelectuales de los responsables
de las políticas económicas nacionales está destinado
a "apagar incendios". La crisis ha acentuado nuestra propensión
a concentrarnos en atender problemas del corto plazo con medidas de emergencia
y do corto plazo. Nuestros operadores económicos gubernamentales
se están transformando en administradores de crisis. Y en la administración
de las crisis la variable latinoamericana tiene poco espacio en buena
medida por la marginalidad actual del mercado latinoamericano, a pesar
de lo mucho que se ha avanzado en los últimos decenios para generar
una interdependencia económica regional.
Donde sí se reconoce el espacio de la variable latinoamericana,
es en la solución de la crisis. Cuando se sale del marco de la
emergencia, y se buscan las respuestas de fondo, las que requieren tiempo,
allí se torna evidente para el raciocinio más elemental,
la importancia estratégica que tiene aprovechar el potencial que
significan los mercados y los recursos de la región. En el desfase
que existe entre el corto tiempo que requiere el administrador de la crisis
para adoptar sus decisiones, y el largo tiempo que insume la maduración
de las medidas para una "respuesta latinoamericana", es donde
se encuentra una explicación más profunda a esa desconexión
y aun a la contradicción que existe entre los distintos circuitos
a que hemos hecho, referencia.
Sólo al acortar el tiempo de maduración y, por ende, de
eficacia de las medidas que se plantean en el circuito multilateral interamericano
o intralatinoamericano es posible pensar que ellas comenzarán a
ser efectivas. Tomemos el caso del comercio compensado sobre bases multilaterales,
o el de una actitud preferencial real en las compras estatales o en los
servicios. Conceptualmente es difícil negar que la efectivización
de este tipo de medidas produciría efectos positivos en el comercio
intralatinoamericano de bienes y servicios. Pero el tiempo que demandaría
ponerlas en práctica es muy superior al que requieren los administradores
de crisis en su apremio. Y el tiempo que consume la administración
de la crisis hace que no queden disponibles energías físicas
ni intelectuales para estudiar y decidir su aplicación en un nivel
político adecuado.
Después de Quito queda poco espacio para nuevas definiciones conceptuales
o nuevos planteamientos generales. En plena guerra del Atlántico
Sur, cuando la fuerza de los hechos nos preemitía ver en Argentina
el extraordinario valor práctico de la alianza latinoamericana
para algunos de nosotros no fue un''descubrimiento, fue simplemente la
confirmación de una vieja convicción- un amigo venezolano
me decía con razón, al referirse a las dificultades que
teníamos para concertar una evidente necesidad con la posibilidad
de reorientar el comercio entre Argentina y Venezuela, que en Amé
rica Latina se había agotado la etapa de los "arquitectos",
de los diseñadores de la cooperación regional, y había
llegado la hora de los "albañiles", los "carpinteros",
los "electricistas", es decir, los operarios. Y que los operarios
escaseaban, en tanto que sobraban los diseñadores. Creo que aquí
reside la clave para acortar la distancia entre teoría y realidad,
entre discursos y efectividades, en las relaciones económicas latinoamericanas.
Los "operarios" existen. El problema consiste en estimularlos
a operar en el mercado regional. Como lo he planteado antes, pienso que
si los gobiernos de las principales economías de la región
adoptaran medidas concretas y nítidas para estimular sus importaciones
de origen regional, ello produciría un efecto mucho más
contundente en la dinamización del comercio intrarregional que
las medidas que adoptaron o adoptan para estimular sus exportaciones a
la región. Y esto es así porqué en el cuadro económico
latinoamericano actual, la pérdida de dinamismo de! comercio, intrarregional
se produce cuándo los países mayores no pueden expandir
sus exportaciones hacia los demás, por no comprar, por haber reducido
sus importaciones. La fórmula es simple: "si quieres vender
tienes que comprar". En la medida en que los países mayores
canalicen su esfuerzo en reorientar compras a terceros países hacía
países de la zona, y en la medida en que los organismos regionales
-de cooperación pongan su capacidad técnica y sus recursos
intelectuales a servicio del desarrollo de este esfuerzo, será
posible cambiar realmente y en plazos razonables la actual tendencia al
deterioro del comercio, intralatinoamericano, sin que ello suponga como
requisito previo el cambio del cuadro económico dominante en la
región."
Por lo tanto, el Plan de Acción de Quito requiere, para ser aplicado,
un gran esfuerzo de cooperación técnica de los organismos
regionales y los gobiernos, a fin de que, en los planos unilateral y bilateral
se puedan poner en práctica medidas orientadas por el marco de
referencia de lo acordado en el circuito multilateral. Medidas de tipo
general como el margen de preferencia regional pueden ser efectivas, pero
ya conocemos las dificultades que presenta su aplicación. Más
efectivo puede ser dejar librada a cada gobierno la determinación
del conjunto de medidas y prácticas que pueden concretar una actitud
preferencial en las compras hacia. América Latina, y luego de que
se pongan en vigencia, y se apliquen, conciliar en el marco multilateral
las eventuales disparidades que se produzcan en la intensidad del "compre
latinoamericano", entre países pertenecientes a una misma
categoría de desarrollo. La fórmula consistiría en
elaborar un plan regional de integración sobre la base de los respectivos
planes nacionales para la integración y el fomento de la cooperación
y el comercio intralatinoamericanos, y no al revés, como se ha
hecho siempre.
En los próximos meses, en distintos foros y organismos regionales
se pondrá a prueba la voluntad real -o la posibilidad real, más
allá de la voluntad que debemos suponer que es real-, de poner
en práctica, el Plan de Quito. En el circuito multilateral interamericano,
los trabajos de la Comisión Especial de Financiamiento y Comercio
del CÍES, que deben concluir el 31 de marzo y que serán
sometidos a la reunión anual del CÍES, esta vez en Santiago
de Chile, darán la pauta del grado de cohesión que han logrado
los países latinoamericanos frente al interlocutor industrializado
más importante del hemisferio y a su vez principal acreedor, y
también revelarán hasta qué punto los mensajes de
Caracas y Quito han sido captados; en toda su profundidad política,
en Washington. En el circuito multilateral latinoamericano, el Consejo
de Ministros de la ALADI, previsto para el mes de marzo y el Consejo Latinoamericano
del SELA, un poco después, darán la pauta de las posibilidades
reales que hay para detener y revertir la tendencia al deterioro del comercio
regional y al estancamiento de la cooperación multilateral. Quizás
lo que se pueda avanzar en concreto para facilitar el comercio compensado
en un nivel superior al actual y en lo posible con carácter multilateral,
y para desarrollar una auténtica actitud preferencial en las importaciones
regionales, en las compras estatales y en el suministro de los servicios,
permitirá medir el cambio que se ha operado iras, la reunión
de Quito. También en el circuito multilateral, un análisis
de la Conferencia de Quito demostrará el grado de cumplimiento
de los compromisos asumidos en el Plan de Acción en materia de
cooperación energética a través de la OLADE, y de
seguridad alimentaria a través del Comité de Seguridad Alimentaria
establecido eh 1983, en Buenos Aires, dentro del marco del SELA.
Los términos de referencia para la acción de los organismos
regionales, en particular el SELA y la ALADI, cada uno dentro del marco
de sus competencias formales, que en Quito no han sido alteradas -ni podrían
haberlo sido-, surgen de lo acordado en la Conferencia. La hoja de ruta
es clara tanto para los secretariados cuanto para los gobiernos. La voluntad
política ha sido nítida y el nivel el más alto. La
sabia recomendación de Ortega y Gasset "¡argentinos,
a las cosas!", se puede aplicar ahora a nosotros, los latinoamericanos:
¡después de Quito, a las cosas!
[1] Véase el texto completo de la Declaración y del Plan
de Acción, en Información Latinoamericana Nro. 87, enero-
febrero de 1984, Sección Documentación y estadísticas,
pág 70 y ss.
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