Hace veinte años se negociaba el Tratado de Montevideo. Santiago de Chile, Lima y Montevideo, fueron en ,1959 escenario de las reuniones técnicas y negociadoras que concluirían, en febrero de 1960, con la firma del tratado que instituyó la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio.

La negociación y la firma del citado tratado, fueron parte de un proceso más amplio de creación institucional en el ámbito interamericano, y de iniciativas y compromisos económicos y políticos, en los que se destacaron por su liderazgo la Argentina y el Brasil. Se estaban configurando los elementos institucionales de un sistema de interacción económica y política más intensa entre los países de la región. El BID, en el plano interamericano, y la ALALC, en el latinoamericano, fueron las expresiones principales de dicho proceso.

Veinte años después la ALALC está en crisis. Algunos, exagerando, afirman que de hecho ha dejado de existir, o al menos de constituir un elemento significativo de las relaciones económicas de la región. Quizás pierden de vista que un porcentaje elevado del comercio intrazonal se beneficia todavía de los márgenes de preferencia negociados en la Asociación, o de la no aplicación a los productos negociados de aquellas restricciones que periódicamente afectan a las importaciones de algunos de los países miembros (por ej., la no aplicación de la exigencia de depósitos previos para las importaciones originarias en la zona). O también se subestima la importancia que desde un punto de vista jurídico y aún político, tiene el Tratado de Montevideo para justificar preferencias zonales o subregionales ante el GATT.

Los países miembros han reconocido la existencia de una crisis de la Asociación y se han pronunciado por el objetivo de su "revitalización". Más difícil ha sido coincidir en el cómo y en el para qué del replanteo. En la última Conferencia de las Partes Contratantes, celebrada en Montevideo en noviembre pasado, hubo un acuerdo "metodológico". Consiste en fijar una mecánica que puede conducir a la reestructuración de la ALALC. El Comité Ejecutivo Permanente deberá encarar el análisis de una serie de temas, que enumera la resolución 370 (XVIII) y luego deberá establecer el programa de tareas y negociaciones a cumplirse, "el que incluirá la convocatoria de una Conferencia Extraordinaria de alto nivel gubernamental, la cual consolidará los acuerdos indispensables para alcanzar la reestructuración de la ALALC". Todo este proceso debe culminar "a la luz de los resultados obtenidos", con la convocatoria del Consejo de Ministros para que se reúna "a más tardar el 31 de julio de l980".

Un factor jurídico contribuyó a acelerar esta decisión: el 31 de diciembre de 1980 vence el período de transición para "el perfeccionamiento de la zona de libre comercio" que estableciera originariamente el Tratado de Montevideo y prorrogara luego el Protocolo de Caracas firmado en 1969. Las consecuencias jurídicas de este hecho no son claras, pero en principio puede suponerse que de no adoptarse una decisión de prórroga del citado plazo antes de su vencimiento, las relaciones comerciales preferenciales originadas en el Tratado de Montevideo entrarían en un "cono de sombra" jurídico, más notorio aún en lo que respecta a la posibilidad de otorgar nuevas preferencias.

En 1959 la Argentina tuvo una posición de liderazgo en la gestación de la Asociación. Se buscaba claramente un marco preferencial para el comercio regional, que sustituyera al agotado marco de los acuerdos de compensación y trueque y que se adaptara a los compromisos que en el plano internacional global habían adoptado o estaban por adoptar los países de la región que más comerciaban entre sí. La idea de un mercado común regional, impulsada por la CEPAL, contaba en el país con fuertes simpatías, y ello se reflejó en editoriales de los principales diarios y en pronunciamientos gubernamentales y empresariales. Pero predominaba en el fondo una actitud realista que mejor que nadie quizás, la había expresado, ya en 1958, Arturo Frondizi cuando como Presidente electo visitó algunos países latinoamericanos. En su discurso en la Universidad de Chile decía: "el logro de todos estos objetivos (se refería a los del desarrollo) pareciera presuponer la constitución de un mercado común 'latinoamericano, tema que ocupa en estos "momentos la atención de muchos economistas y hombres de gobierno. Compartimos esa finalidad, que juzgamos de largo "alcance, pero consideramos que ella no debe hacernos perder de vista la posibilidad "y la eficacia de acuerdos bilaterales y regionales, que pueden resolver muchos problemas particulares e inmediatos y pueden "contribuir, asimismo, a crear un ambiente "favorable para la realización de aquella ambiciosa iniciativa. Juzgamos que este tipo "de acuerdos es preferible a la concertación "de las llamadas "uniones aduaneras", cuya "aplicación resulta, en el estado actual de "nuestros respectivos desarrollos económicos, "poco menos que "irrealizables". Palabras casi proféticas si se considera al conjunto de la región en el momento actual.

Se sabe que la fórmula de "zona de libre comercio" que finalmente adoptara el Tratado de Montevideo fue una respuesta a las exigencias del marco jurídico del GATT, esquema internacional en el que participaba Brasil y al que aspiraba a ingresar la Argentina. Y se sabe que a través de ella se injertó al marco regional de comercio preferencial un elemento de rigidez que conspiró luego contra el logro de los objetivos buscados.

Desde 1959 mucho ha cambiado en nuestro país, en América Latina y en el mundo, como para pretender que las relaciones comerciales regionales continúen siendo encauzadas en un régimen legal que desde su inicio tuvo defectos. No significa ello caer en el juicio superficial de que la ALALC no produjo resultados positivos. Desde el punto de vista argentino bastaría con examinar las cifras del comercio zonal y los resultados de dicho comercio para el país. En 1960 la zona absorbía el 15.8% de nuestras exportaciones totales, en tanto que en 1977 ese porcentaje se elevaba al 23.6. Entre 1961 y 1977 nuestro comercio zonal arrojó un superávit acumulado de 1.300 millones, de dólares. Otros países también se han beneficiado. Desde el punto de vista de la estructuración de un sistema de interdependencia regional, la ALALC ha aportado beneficios directos de generación de comercio, e indirectos de generación de interacciones económicas, incluyendo entre estos la promoción de vinculaciones empresariales. En otros casos, la ALALC no ha sido un obstáculo para que se hiciera dentro de su marco lo que grupos o pares de países deseaban hacer en materia de integración económica en forma más acelerada que otros: es el caso, por ej. del Grupo Andino. O para que fuera de su ámbito se encararan acciones multilaterales y bilaterales de cooperación económica, e incluso se concretara la creación del SELA.

La ALALC en su forma actual es obsoleta, pero sigue siendo necesario un marco institucional que permita estimular corrientes preferenciales de comercio entre los países de la región, intensificar las interacciones económicas y abrir camino para formas más avanzadas de integración, entre quienes así lo deseen. Parecería ser éste el consenso mínimo entre los países miembros. De allí en más se abre un amplio campo para el debate y la negociación, que pueden concluir en distintos grados de "reestructuración" de la ALALC, o en la formulación de un esquema diferente que refleje las exigencias de la época y de los próximos años. O, una vez más, terminar en nada concreto como ya aconteció en 1974.

Como en 1959, creemos que en 1979 la Argentina debería asumir un papel de protagonista activo del debate regional sobre la ALALC. Las dificultades crecientes que se manifiestan en el plano del comercio internacional, y la importancia actual y potencial del área latinoamericana para la economía del país, parecen ser factores que alimenten un interés positivo de la Argentina por un esquema institucional apto para dinamizar el comercio regional. Es prematuro avanzar aquí ideas en cuanto a las fórmulas posibles. Sólo cabe decir que sí son imaginables aquellas que permitan compatibilizar los requerimientos de desarrollo nacional, de inserción en los mercados mundiales, y de vinculación preferencia con la región.

Quizás sea recomendable que el país elabore su propia agenda para el "debate ALALC". Ella debe contemplar, sin duda, la agenda que los asociados se han propuesto al establecer los temas de trabajo del Comité Ejecutivo Permanente (resolución 370). Pero debe incluir aquellos otros que los propios interesados en operar en el ámbito económico latinoamericano pueden fijar. Venezuela antes de entrar al Grupo Andino promovió un gran debate nacional, en el que participaron políticos, técnicos y empresarios, sobre las ventajas y desventajas de una decisión que se percibía como vital para el país. El debate concluyó en la realización de un Foro de Integración, que respaldó la posición favorable del gobierno a la adhesión al Acuerdo de Cartagena. Un debate semejante, cualesquiera que sean sus modalidades, parece recomendable para el país.

Se cuentan con los elementos necesarios: el país tiene una vasta experiencia en la ALALC y son numerosos los empresarios que negocian o han negociado en los países de la región. El gobierno ya ha dado su opinión sobre la necesidad de encarar la reforma de la ALALC y de insertar dicha reforma en un marco más amplio de la organización de un sistema de comercio preferencial regional. El 29 de junio de 1977 al visitar la sede de la ALALC fijó la posición argentina el presidente de la Nación, y el 29 de marzo de 1978, en ocasión de su visita a la sede del Grupo Andino en Lima, nuestro Canciller decía "la "creación de un área de preferencias económicas parece ser el auténtico camino realista "que permitiría a los países latinoamericanos "construir un instrumento apto de integración "ajustado a su actual etapa de desenvolvimiento histórico. Pero, si por cualquier razón se "decidiese mantener la actual filosofía de integración que preside la ALALC, cabe también la posibilidad de imaginar y concretar "algunos enriquecimientos básicos al enorme "acerbo jurídico de la institución, para lo cual "está mi Gobierno preparado para presentar "propuestas que estimamos equitativas para "todas las partes y realistas en sus fundamentos". Por otra parte, nuestro representante ante la ALALC, el embajador Carlos García Martínez, ha avanzado una propuesta fundada y sistemática, que en sí misma brinda los elementos para un debate serio y profundo sobrio cómo organizar el comercio y las relaciones de integración en América Latina. En apretada síntesis, podemos recordar que la propuesta se basa en la firma de un nuevo tratado de integración económica, cuyo objetivo central sería "la constitución, negociada y flexible, "de un área latinoamericana de preferencia económicas, sin plazos determinados, sin metas cuantitativas y sin compromisos irrevocables fijados obligatoriamente a priori". El tratado sancionaría "el principio fundamental "de que los objetivos principales de la integración pasan por las subregiones, acordándose "en consecuencia la libre negociación entre "todas las partes interesadas para realizar con "quienes juzguen adecuado la formación de "polos subregionales de integración". Los polos de integración, para cuya formación regiría el principio de la libertad de creación institucional, se interconectarían entre sí de acuerdo a los mecanismos previstos en el tratado a tal efecto, y también se preverían mecanismos de interconexión entre "polos" y Estados individuales y entre estos entre sí. La propuesta comentada contiene, por cierto, otros elementos técnicos que permiten configurar un cuadro de suma flexibilidad.

Al igual que hace veinte años, el "debate ALALC" no podría estar disociado de un planteo de fondo sobre nuestra política exterior en la región, entendida ésta corno pieza clave de la política exterior global del país. La Argentina no se puede dar el lujo de carecer de iniciativas y de presencia activa en la región. El tema del futuro de la ALALC no agota, por cierto, el de la presencia regional del país ni el campo para sus iniciativas. Sin duda, que éstas deben darse en muchos otros planos y en todas las ocasiones. Pero tampoco caben dudas que en la discusión sobre el futuro de la ALALC, la Argentina ha de encontrar uno de los campos y de las ocasiones más inmediatos y propicios.

Como en 1959, el "debate ALALC" es importante por sí mismo. Pero mucho más aún por brindar una oportunidad para definir nuestro estilo de acción regional y para contribuir a modelar un marco de cooperación latinoamericana en el cual el país y sus socios, puedan canalizar sus aspiraciones de desarrollo y de participación internacional. [1]

[1] Ver "Hacia un esquema realista de integración económica en América Latina", conferencia pronunciada por Carlos García Martínez en el ciclo Cátedra INTAL, el 28 de septiembre de 1977, y publicada en Integración Latinoamericana, revista del INTAL, N° 18 octubre 1977, ps. 24 y ss.