Introducción

1. Este estudio tiene por objeto [1] examinar la experiencia existente en la región latinoamericana con respecto a medidas preferenciales destinadas a expandir el comercio intra-regional dentro del marco de los esquemas de integración existentes. La finalidad de este examen es la de extraer sugerencias, apropiadas para el establecimiento de un sistema global de preferencias comerciales entre países en desarrollo. Este sistema global de preferencias es concebido como parte de un esfuerzo más amplio de cooperación económica entre los países en desarrollo. El estudio se concentrará en la presentación y evaluación de lo esencial de la experiencia regional en la perspectiva del sistema global mencionado, dando por supuesto que aspectos particulares que tienen incidencia en el tema central serán objeto de otros informes referidos al comercio estatal, al comercio de productos agrícolas, a las empresas conjuntas en el campo de la producción y la comercialización, al financiamiento del comercio y a los mecanismos de pagos, y a las otras experiencias regionales existentes.

2. Los cuatro esquemas de integración en los que se examinan los mecanismos preferenciales son:  la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC); dentro de la misma, el Acuerdo de Cartagena o Grupo Andino; el Mercado Común Centroamericano (MCCA) y la Comunidad del Caribe (CARICOM). Sin embargo, se tendrán en cuenta otros esquemas multilaterales y bilaterales de integración y de cooperación, que conforman el conjunto de mecanismos institucionales referidos a las relaciones económicas intra-latinoamericanas y que contienen en algunos casos elementos preferenciales o que contribuyen a la mayor eficacia de los existentes en los cuatro esquemas principales. Mención especial merece en tal sentido el recientemente establecido Sistema Económico Latinoamericano (SELA).

3. Los esquemas analizados en este estudio forman parte del espectro institucional de una región que presenta a la vez marcados denominadores comunes y profundas diferencias.  Son los denominadores comunes los que han ido creando una identidad regional y la conciencia de una diferenciación de la región dentro del sistema internacional global. Sin embargo, la misma está limitada por el hecho de la inserción de los países que componen  la región en el sistema internacional global y por su pertenencia al subsistema internacional de países en desarrollo. Está limitada también por las disparidades en el nivel de desarrollo y de dimensión económica y, en ciertos casos, por la existencia de vínculos especiales con otras áreas del sistema internacional global.  Desde un punto de vista metodológico, esta realidad ha de tenerse en cuenta cuando se intente comparar los objetivos y mecanismos utilizados en los distintos esquemas y evaluar la eficacia relativa de los instrumentos preferenciales.

4. El estudio no se limita a presentar una experiencia en cuanto a medidas preferencia les y técnicas de negociación.  Se intenta además transmitir una experiencia concreta de un conjunto de países en desarrollo en cuanto a la metodología de construcción de sistemas de cooperación e integración que ha llevado precisamente a utilizar como instrumento funcional las preferencias comerciales, En este docu­mento se incluye un anexo que contiene un estudio sobre los esquemas preferenciales; experiencias; breve descripción de las medidas preferenciales y de las técnicas de negociación adoptadas en los acuerdos multilaterales y bilaterales de integración ,y cooperación celebrados entre países latinoamericanos y evaluación de su eficacia para promover comercio.

Antecedentes históricos de los acuerdos de Integración y Cooperación

5. Desde su independencia hasta finales de la década del cincuenta en este siglo, los países latinoamericanos han tenido experiencias parciales de preferencias Comerciales otorgadas entre los mismos a través de acuerdos bilaterales. También existen algunos precedentes de acuerdos multilaterales, que nunca estuvieron vigentes o que tuvieron vigencia muy corta, en el área andina y especialmente en Centroamérica.

6. Sin embargo, estas experiencias han tenido un alcance parcial y limitado debido a diferentes factores. La marginalidad del contexto económico latinoamericano para cada uno de los países de la región era casi total, con una relativa excepción en el caso de áreas contiguas o de subregiones como la centroamericana. Las economías nacionales, básicamente agrícolas o mineras, estaban fuertemente orientadas en su comercio exterior a uno o pocos países desarrollados y ese comercio se concentraba en uno o pocos productos primarios. Los circuitos de comercialización y de transporte estaban orientados hacia la o las potencias principales compradoras de los productos primarios y vendedoras de productos manufacturados y de servicios.

7. Este hecho se refleja desde los primeros años de la independencia en un marco jurídico tendiente a preservar el acceso al mercado del o de los principales compradores, basado en tratados o acuerdos bilaterales de comercio que incluyen la cláusula de la nación más favorecida, la más de las veces con carácter incondicional.

8. La celebración de este tipo de acuerdos comerciales con la cláusula de más favor, en particular con el Reino unido y otras potencias europeas y con los Estados Unidos, crea un condicionamiento externo de tipo legal que reduce las posibilidades de utilizar el arancel externo como instrumento de política comercial externa y la de celebrar acuerdos de tipo preferencial en la región. Existen casos concretos de dificultades serias que obligaron a alterar o dejar de lado acuerdos preferenciales de carácter bilateral como consecuencia de los compromisos asumidos en acuerdos comerciales con las grandes potencias. Pero a su vez, estos últimos aparecían como indispensables en la perspectiva de los que se consideraban como intereses básicos de la región.

9. Una utilización más amplia de la llamada "cláusula Bello" [2] hubiera evitado o atenuado estas dificultades. Sin embargo, la misma fue utilizada sólo en forma limitada y aún el  país que la propició -Chile- no pudo incluirla en su convenio con el Reino Unido,  La "cláusula Bello", así como la cláusula de excepción centroamericana utilizada en forma más amplia por los países de esta subregión, fueron junto con algunos de los convenios multilaterales celebrados en el período, la principal manifestación en el campo comercial del reconocimiento de la existencia de una comunidad histórica (en el sentido del GATT) de alcance regional y/o subregional

10. A partir de la crisis económica internacional de la década del treinta, comienza a operarse una lenta reconversión del tipo de desarrollo de los principales países del área, y de su modo de vinculación económica externa, Las manifestaciones principales, que se acentúan en forma acelerada luego de la segunda guerra mundial, son el proceso de industrialización basado en su fase inicial en la sustitución de importaciones y el cambio del papel desempeñado hasta entonces por el Reino Unido en el plano de las relaciones externas.  Se observa asimismo un aumento gradual del comercio intrarregional, concentrado fundamentalmente en el área meridional de la región y en pocos productos primarios.

11. Este ultimo hecho se refleja en la celebración de una extensa red de acuerdos comerciales bilaterales. El condicionamiento externo creado por los tratados de comercio basados en la cláusula incondicional de más favor, las características de las políticas arancelarias y  cambiarías nacionales, y la marginalidad dé este comercio intra-regional incipiente, explican las características principales de los acuerdos bilaterales de comercio y de pagos existentes en la región en el período de la posguerra hasta mediados de 1a década del cincuenta. Son convenios preferenciales en los que., para regular el comercio recíproco sobre bases de compensación, se recurre a la utilización de instrumentos "paraarancelarios" y cambiarlos,  la selectividad y la discriminación que permite al menos mantener niveles de comercio, deriva de la utilización de instrumentos no arancelarios.

12. Hacia finales de la década de los cincuenta es manifiesta la limitación de este tipo de instrumental aun para mantener los niveles existentes de comercio. Su utilización no es compatible además con los cambios en las políticas arancelarias y cambiarías de los países con más fuerte participación en el comercio intra-regional. Lo es menos con la incorporación de algunos de ellos al GATT.

13. Entre 1957 y 1959 se inicia un período de gestación y negociación de un nuevo marco para el comercio intra -regional.  Un parte, es impulsado por la CEPAL y por la convicción a que se había llegado en el plano técnico acerca do la necesidad del .gradual establecimiento de un mercado regional como condición para superar las limitaciones ya evidentes del proceso de sustitución de importaciones y para ofrecer alternativas de desarrollo industrial a los países medianos y pequeños de la región. Sobre el pensamiento de la CEPAL influye también el proceso de integración económica iniciado en Europa. Pero en buena medida este período se caracteriza por el fuerte interés que tenían los países que más comerciaban en la región por encontrar instrumentos de política comercial regional compatibles con sus nuevas políticas arancelarias y cambiarías, con sus nuevos compromisos internacionales y con su interés para preservar y ampliar las corrientes comerciales ya existentes en la región.

14. La idea de organizar un sistema regional de comercio preferencial, o eventualmente subregional -Cono Sur [3], queda vinculada desde el comienzo de este nuevo período con la idea de iniciar en forma gradual y progresiva un proceso de integración económica de América Latina,  El área centroamericana entra en unperíodo. Similar hacia principios de los años cincuenta como consecuencia de la acción de la CEPAL, de la influencia de otros organismos y de la fuerte presencia de lo que Se ha llamado la "nostalgia federativa". Toda la década del cincuenta ofrece un cuadro de iniciativas y acuerdos, en parte bilaterales y en parte multilaterales, orientadas a iniciar, un proceso de integración económica basado en un sistema de preferencias comerciales subregionales.

15. La vinculación final entre la idea de mantener a través de nuevos instrumentos un área de comercio preferencial, en particular en la parte meridional de América del Sur, y la idea de integración económica es producto no sólo de la acción de la CEPAL y de la existencia de gobiernos proclives a aceptar esta idea como parte de un proceso de raíz histórica y de proyección de largo plazo, sino también y sobre todo, de la necesidad de adaptar el nuevo marco a las exigencias del GATT, la forma que finalmente adoptara la ALALC -zona de libre comercio-, y en particular la utilización de instrumentos tales como la lista común, es consecuencia directa de dicho condicionamiento externo.

Características básicas de los mecanismos preferenciales en los acuerdos de integración y cooperación y evaluación de su eficacia en la promoción del comercio recíproco

A. La Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC)

16. La ALALC permite efectuar progresos sustanciales en el comercio intrazonal. Sus distintos mecanismos de liberación permiten establecer márgenes de preferencia efectivos que explican en buena parte el mantenimiento y la expansión de las corrientes comerciales así como su diversificación. El principal efecto ha sido la consolidación de las corrientes de comercio preferencial preexistentes, básicamente de productos primarios, y el crecimiento significativo del comercio de bienes industriales. Las exportaciones intrazonales de la ALALC eran en 1690 del orden de los 600 millones de dólares en 1977, se alcanzó a 5-4-61 millones de dólares, es decir nueve veces más. Las exportaciones intrazonales significaban en 1960 el 7,4% de las exportaciones totales, en tanto que las de 1977 significaron un 13,4% de las exportaciones de la ALALC al resto del mundo. Una relación similar se da en el plano de las importaciones. En 1960, sólo para tres países las exportaciones a la zona implicaban más de un 10% de sus exportaciones totales; Argentina (15,8%), Bolivia (12,2%) y Paraguay (33%). En 1977; para diez países las exportaciones a la zona representan más del 10% de las exportaciones totales, y para seis de ellos más del 20%; Argentina (23,6$), Bolivia (24,8$), Chile (30,3%), Ecuador (25%), Paraguay (24,7%) y Uruguay (22,5%), la excepción es Venezuela, con el 4,3% Se observa claramente un crecimiento superior de las exportaciones intrazonales con respecto a las totales, si bien este crecimiento se ha manifestado en forma distinta según los años y países. Pero lo que surge más claramente aun es la pérdida de marginalidad de la zona para las exportaciones de los países miembros de la ALALC. Por el lado de las importaciones, en 1960 las intrazonales representaban un 9,6°/o del total de las importaciones de los países de la ALALC y en 1977,  un 13,5% Para nueve países representaron en 1977, mas del 10% de sus importaciones totales, y para seis países más del 20%.

17. También se observan cambios pronunciados en cuanto a la diversificación del comercio intrazonal con un aumento sustancial de la participación de las manufacturas en el mismo. En 1965 el comercio de manufacturas representaba sólo el 27% del total, alcanzando en el período 1973-1974 al 50%.  Si bien la participación de los países mayores en el comercio intrazonal sigue siendo superior al 50% del total, en cambio se observa una mayor diversificación por destino de las exportaciones a la zona. Al comienzo el comercio intrazonal de cada país miembro estaba fuertemente concentrado en dos o tres países y casi siempre contiguos. Esta situación ha variado y se observa una tendencia a una diversificación de destino más sustancial en el comercio de manufacturas.  Los países mayores aparecen también como los que más Han acumulado saldos positivos en su comercio en la región.

18. Es en particular en lo que se han denominado beneficios ocultos [4] de la ALALC en que la, misma ofrece un cuadro más positivo.  Cabe mencionar como ejemplo de dichos beneficios el conocimiento recíproco, la interconexión a nivel de operadores económicos, la creación de canales de comercialización y de transporte, la interacción continua entre los medios gubernamentales, los progresos sustanciales en el campo aduanero y de las estadísticas, etc., junto con las medidas que se adoptan en materia de pagos. La ALALC es en sus primeros años un marco institucional apropiado para las finalidades comerciales que se perseguían originalmente por quienes más comerciaban en la región, y para crear la "infraestructura de vinculación económica" necesaria para un período que comienza a caracterizarse por cambios en los procesos de industrialización de los países mayores -orientación a la exportación de bienes, industriales y, de servicios- y por, una mayor industrialización en los medianos y también en los países menores.

19. Sin embargo, la ALALC presenta serias limitaciones que con el tiempo se toman en factores positivos para impulsar nuevas etapas en el proceso de integración y cooperación regional.  Como área preferencial resulta limitada. Las principales limitaciones derivan de las características formales que tuvo que adoptar la Asociación para adaptarse a las exigencias del artículo XXIV del GATT. Pero no deben subestimarse, aquellas derivadas del carácter aún marginal del comercio intra-regional con respecto al comercio exterior global de los países de la región. Los países se resisten, por razones económicas evidentes, a reorientar sus políticas de desarrollo, de comercio exterior y cambiarías, exclusivamente en función de un área de comercio exterior marginal. Tampoco deben subestimarse las resistencias originadas en la falta de un alto espíritu de competencia -nacional e internacional- por parte de un sector empresarial surgido bajo una fuerte protección, ni de las dificultades derivadas de las profundas disparidades existentes entre las estructuras económicas de los países miembros.

20. En el instrumento de las Listas Nacionales [5] es en los primeros años el que permite otorgar más dinamismo al proceso de liberación arancelaria. Las negociaciones producto por producto son complicadas pero producen resultados positivos en términos de concesiones otorgadas.. Sin embargo, este mecanismo de negociación se agota a los pocos años. Influyen en este hecho las profundas disparidades en los niveles de desarrollo de los países miembros, Pero las ventajas concedidas se mantienen y continúan incidiendo en las corrientes comerciales. En muchas ocasiones, sin embargo, los márgenes de preferencia son anulados o disminuidos, aunque sea transitoriamente, por medidas unilaterales en materia de política arancelaria, o por la aplicación de restricciones no arancelarias. El progreso es limitado en cuanto a la adopción de decisiones efectivas para suprimir o atenuar las medidas no arancelarias. Sin embargo, se logró que en las negociaciones de concesiones se trabajara sobre la base de informaciones precisas acerca de las restricciones que pudieran existir con respecto al producto para el cual se ofrecía una concesión. Una vez acordada la concesión y concluido el proceso negociador, formalmente el país oferente queda inhibido de imponer restricciones nuevas. Es importante señalar que, salvo situaciones transitorias, los países no han extendido a los productos negociados las restricciones a las importaciones, cuando han tenido que recurrir a las mismas en particular por razones de balanza de pagos, y que de hecho ésta ha sido una preferencia-, efectiva para el comercio zonal. Con respecto a la Lista Común, que debía ser integrada en cuatro tramos por productos que quedarían liberados al finalizar el período de transición previsto para el establecimiento de la Zona de Libre Comercio, sólo se logró integrar el primer tramo. En la práctica ha-sido un instrumento ineficaz. En distintas ocasiones se consideró la idea de implantar un margen de preferencia zonal, que implicaría una reducción lineal hasta un determinado porcentaje de los derechos, de importación aplicable a los productos originarios de la zona. Esta idea fue propuesta para ser aplicada por todos los países o por los mayores entre sí y para los demás, pero hasta el presente no ha podido ser aprobada. Tampoco prosperaron las propuestas de mecanismos de liberación automática.

21. Un instrumento importante en la práctica de la ALALC es el de los acuerdos de complementación industrial. Su importancia crece como consecuencia del estancamiento producido en la utilización de los mecanismos principales del programa de liberación del Tratado de Montevideo. Este instrumento, previsto por el propio Tratado, facilita un enfoque de tipo sectorial y es utilizado en la mayor parte de los casos para concretar en el plano comercial la distribución de mercados de empresas transnacionales. Más recientemente, se lo ha utilizado como instrumento de comercio exterior a corto plazo, para promover el intercambio de excedentes y faltantes. Sólo en un caso puede considerarse que es utilizado como instrumento de integración industrial (acuerdo Nº 6 relativo a la industria petroquímica). Los mecanismos de liberación arancelaria y de eliminación de restricciones, y las técnicas de negociación dentro de los acuerdos varían en cada caso como resultante del marco jurídico muy flexible que ha establecido la resolución 99 de la ALALC que los reglamenta. Cada acuerdo es negociado entre los países interesados, estando abierta la negociación a las demás partes contratantes. Se establecen plazos para la negociación y para la manifestación del interés de participar en la misma. El acuerdo debe ser declarado compatible con los principios y objetivos del Tratado de Montevideo, por el Comité Ejecutivo Permanente de la ALALC. En la práctica el sector empresarial tiene una activa participación en la preparación y negociación de los acuerdos de complementación, en particular a través de las reuniones sectoriales de empresarios que organiza la ALALC. Se han celebrado 24 acuerdos de complementación industrial (los últimos cuatro a finales de 1977), especialmente en los sectores químico, petroquímico, electrónico y máquinas de oficina. Las ventajas no son extensibles a los países no participantes pero sí a los de menor desarrollo económico relativo. En la práctica sólo uno de éstos, Ecuador, ha podido aprovechar dichas ventajas en pocos casos.  En el marco de los acuerdos de complementación celebrados hasta 1974 (veinte acuerdos) el comercio registrado ese año era de 182 millones de dólares.

22. A pesar de que las negociaciones arancelarias en el marco de la ALALC están prácticamente estancadas, el comercio intrazonal ha mantenido su dinamismo. Ello puede explicarse en parte por la utilización de los márgenes de preferencia ya existentes y en parte por el desarrollo de políticas agresivas que varios de los países interesados aplican en materia de fomento de exportaciones. En tal sentido, se observa que el comercio de productos no negociados ha aumentado en forma significativa en los últimos años. También se puede atribuir el hecho a un aumento de la eficiencia del aparato industrial y comercial de los países más avanzados, y a los efectos de ;un largo aprendizaje empresarial y gubernamental en operar en los países de la región incentivado en los últimos años por el fenómeno de una mayor industrialización en los países medianos y menores.

B. El Grupo Andino

23. En 1967, tras el fracaso de distintos intentos de replantear los mecanismos de la ALALC, los países miembros aceptan la idea de la subregionalización en el marco de la .Asociación. Es decir, que un grupo de países miembros pudiera avanzar en forma más acelerada en el proceso de liberación comercial y de integración económica. Surge así el Grupo Andino, con la firma del Acuerdo de Integración Subregional (Acuerdo de Cartagena) en 1969.  Desde el punto de vista de la ALALC, se trata de un medio para lograr, a través del tiempo, atenuar las disparidades que habían dificultado en parte las negociaciones comerciales y la evolución de la propia Asociación. Desde el punto de vista de los países miembros, el Acuerdo de Cartagena es el medio para aplicar técnicas de integración económica más avanzadas que aquellas previstas en el Tratado de Montevideo.  En general, significa el reconocimiento de la conveniencia de desarrollar un sistema de cooperación económica .entre un número amplio de países a través de aproximaciones parciales.

24. El Acuerdo de Cartagena incluye varios mecanismos de liberación arancelaria y preferenciales que son complementarios. El principio es el de la liberación universal, irrevocable y automática. A partir de este principio se establecen distintas modalidades de aplicación. El universo arancelario queda dividido en cuatro modalidades; l) la de los productos incluidos en el primer tramo de la lista de la ALALC, que son liberados de inmediato; 2) la de los productos que no se producen en ningún país de la subregión y que no han sido reservados para, programas sectoriales y que también son liberados de inmediato, salvo un número reducido de productos que son reservados para Bolivia y el Ecuador; 3) la de los productos reservados para los programas, sectoriales de desarrollo industrial", que si no fueran incluidos en dichos programas antes de finales de 1978 serán liberados en forma inmediata cuando se trate de productos no producidos en la subregión, y en forma lineal, automática y gradual en el otro caso; y 4) la de los productos sujetos a desgravación automática, lineal y gradual. Por lo demás están los productos incluidos en listas de excepción por cada uno de los países, y excluidos por un plazo largo del proceso de liberación y los productos reservados especialmente para Bolivia y el Ecuador, para los cuales se estableció un margen de preferencia a su favor. El área preferencial se perfecciona con el establecimiento de un arancel externo común.  Se establece además en-todos los campos cubiertos por el Acuerdo de Cartagena un tratamiento especial para Bolivia y el Ecuador.

25. A diferencia del Tratado de Montevideo, el Acuerdo de Cartagena incluye la cláusula de mantenimiento del, statu quo con respecto a las restricciones no arancelarias, y contempla la eliminación en plazos fijos y en forma coordinada con las arancelarias de dichas restricciones Los progresos en este campo han sido diferentes según los países, y en muchos casos han sido mayores en lo formal, que en lo real.

Los problemas de balanza, de pagos más recientes, las disparidades de situaciones y políticas económicas, la relativa marginalidad del comercio intrasubregional con respecto al comercio exterior global, explican que subsistan aún algunas medidas y prácticas administrativas que se supondría eliminadas. También ha sido difícil progresar con el ritmo deseado en la eliminación de las dificultades administrativas en el transporte terrestre.

26. Si bien incluye elementos de comercio preferencial, el Grupo Andino se caracteriza más por la existencia de medidas encaminadas a lograr una mayor integración económica en el sentido más estricto del término. De allí que se ponga mayor énfasis en las medidas de armonización de políticas y en todas las demás medidas necesarias para interconectar los sistemas económicos nacionales, y no sólo los mercados.

Un instrumento clave del proceso de integración andino es el de los programas sectoriales de desarrollo industrial, que contienen sus propios mecanismos de liberación arancelaria y de protección externa, y que implican la asignación de producciones a cada uno de los países miembros. Hasta el presente se han concluido tres programas, en las industrias metalmecánica, petroquímica y automotriz.  Un indicador importante del impacto real de la creación del Grupo Andino en las economías de los países miembros será el comportamiento de las  inversiones en los próximos dos o  tres años con respecto a las oportunidades de mercado abiertas por los programas sectoriales ya aprobados y los que están negociándose entre los países en el seno de la Comisión y a, propuesta de la Junta. Una medida de armonización de políticas de importancia práctica en el sistema de comercio preferencial es la Decisión 24 que establece el régimen común de inversiones extranjeras y que, entre otras cosas, dispone que sólo pueden tener acceso al mercado ampliado aquellas empresas que se ajustan a la definición de "nacionales" o "mixtas", o que siendo "extranjeras" hayan firmado el convenio de transformación progresiva en "nacionales" o "mixtas".

27. En el cuadro siguiente se puede observar el impacto que el Acuerdo de Cartagena ha tenido en el crecimiento del comercio subregional y la importancia creciente del mismo en relación con las exportaciones totales de los países miembros y las exportaciones totales intra-ALALC.

Fuente;  INTAL;  elaborado sobre la base de los datos de los Repartidos de CEP-ALALC e información directa de la secretaría de la ALALC y del Departamento de Política Económica (Junta del Acuerdo de Cartagena). Cuadro publicado en el informe sobre el proceso de integración de América Latina en 1975, INTAL, Buenos Aires.
a/ Sin Venezuela.
b/ Con Venezuela.

En 1977, las exportaciones (intrasubregionales) intra-andinas alcanzan a 890 millones de dólares -sin Chile que había dejado de ser miembro en 1976- lo que significa un 5,8% de las exportaciones totales y casi un 30% de las exportaciones totales intra-ALALC. Esta tendencia al aumento de la importancia relativa de las exportaciones subregionales con respecto a las totales se observa en forma más pronunciada para Bolivia, el Ecuador y el Perú, siendo en cambio más bien estable en el caso de Venezuela.  En cuanto a la participación' de cada uno de los países en el comercio subregional de exportación (incluyendo Venezuela y Chile) se observa que los cuatro países de mayor desarrollo decrecieron su participación relativa de 88,2% en 1970 a 74,7% en 1976.  El cambio más significativo se ha dado en el caso del Ecuador cuya participación en esas exportaciones pasó del 8,4% en 1970 al 21,1% en 1976 (sin excluir el petróleo). En cuanto a la composición del comercio se nota un efecto positivo de la creación del Grupo Andino con respecto al aumento de las exportaciones de productos agrícolas no tradicionales y de productos manufacturados. La mayor eficacia de los mecanismos de liberación se ha observado en la desgravación automática en cuanto a productos manufacturados nuevos (no tradicionales) y en la Insta de apertura inmediata en particular en el caso del Ecuador.

C. El Mercado Común Centroamericano

28. En el proceso de integración económica de los países centroamericanos, el sistema de comercio preferencial está basado en el principio de libre comercio para los productos originarios de la subregión y en el establecimiento de una equiparación arancelaria externa. El principio de libre comercio fue objeto de excepciones, por lo general transitorias, para productos determinados que debían ser objeto de regímenes de comercio especiales acordados por pares de países. Los productos que están en- el régimen de libre comercio quedan exentos de cualquier tipo de restricción que no sean las clásicas de seguridad, sanidad y policía. Es interesante recordar que, en el caso de Centroamérica, en un protocolo al convenio de equiparación arancelaria de 1959 se había establecido una preferencia arancelaria centroamericana del 20% con respecto a los productos importados de terceros países. También en el establecimiento de la equiparación arancelaria se actuó teniendo en cuenta la situación especial de determinados sectores y productos, y por lo tanto se adoptó una estra­tegia de avance gradual hacia la equiparación En realidad, el sistema del Mercado Común Centroamericano (MCCA) está constituido por una compleja trama de instrumentos jurídicos, y además del Tratado General y el Convenio de Equiparación, corresponde mencionar el convenio de incentivos fiscales y el régimen de industrias, centroamericanas de integración [6].Todos estos instrumentos han sido luego complementados o modificados en sus alcances reales a través del sistema de protocolos. Para ciertos productos agrícolas se previo por lo demás un tratamiento de tipo sectorial instru­mentado en protocolos especiales.

29.  En sus primeros años, la experiencia centroamericana en cuanto a intensificación del comercio recíproco produjo resultados realmente significativos, lo que llevó a considerar este proceso como un modelo para los países en desarrollo. De un promedio anual de 40 millones de dólares para el período 1960-1962 para las exportaciones intra centroamericanas, que significaba sólo un 8,5%  de las  exportaciones totales, que eran del orden de los 470 millones de dólares, se pasa a una relación del 15,3% en el período I963-I965, del 24,3% en el período 1966-1966 y del 25,7% en el período 1969-1971. Ya en 1977 esta relación había bajado al 19,1%. El incre­mento es más sustancial que esos promedios para algunos de los países. En cambio, se observa una disminución sustancial en el caso de Honduras. Este último país, cuyas exportaciones representaban el 24,5% del total subregional en 196O-1962, había disminuido su participación al 9,6%en 1969, llegando a sólo. 2% en 1971. También se observa en la composición del comercio el impacto del Mercado Común sobre la estructura económica interna de los países miembros. En el período 1960/1962, los cinco primeros capítulos de la NAUCA (productos primarios y alimenticios) significaban el 55% del comercio subregional.  Dicho porcentaje había disminuido en 1975 al 22,1$. El aumento sectorial más importante ha sido el de los productos químicos que pasan del 9,5% promedio del período 1960-1962 al 22,9% en 1975. Se han avanza­do más recientemente estudios que demuestran el impacto positivo que ha tenido el MCCA en la industrialización y en la generación de empleo en los respectivos países.

30. La eficacia de los instrumentos utilizados a partir del Tratado General para incrementar y diversificar el comercio es innegable. Sin embargo, esos instrumentos han sido considerados como insuficientes para crear condiciones para que este comercio subregional mantenga su dinamismo a largo plazo,  es decir, para crear condiciones de modernización e integración en el sector agrícola y de complementación e integración industrial. Los gobiernos y el sector empresarial tomaron conciencia, de ese hecho y ello explica los alcances del proceso de reestructuración  del MCCA iniciado como-consecuencia de la crisis de 1969. Pero esta crisis  puso de  manifiesto otra seria insuficiencia de los mecanismos de liberación comercial, y ella se refiere, al problema de la distribución de costos y beneficios entre los países participantes. Honduras ofreció un ejemplo elocuente del tipo de situación que puede generar un sistema de comercio preferencial entre países de nivel de desarrollo desigual, si no se adoptan simultáneamente medidas correctoras de los efectos de disparidad o medidas que coloquen a los países de menor desarrollo en condiciones de aprovechar las ventajas generadas por el mercado ampliado. También esta situación ha sido tomada en cuenta en el replanteo del proceso de integración.

D. La Comunidad del Caribe (CARICOM)

31. La convicción de que, entre un grupo de países en desarrollo y de dimensiones reducidas, las medidas que se adoptaran en el plano comercial serían insuficientes para crear, condiciones para que a largo plazo las relaciones comerciales mantuvieran su dinamismo y para atenuar los efectos de disparidad que se producen a. favor de los países de mayor desarrollo del grupo, llevó a los países de habla inglesa del área del Caribe a transformar su experiencia de zona de libre comercio (CARIFTA) en un proceso de integración económica a través de la creación de la Comunidad del Caribe (CARICOM), La base económica de la Comunidad es un mercado común que implica la coordinación de políticas y la cooperación funcional en una serie de áreas. En lo comercial el mercado común incluye un régimen de liberación del intercambio, un arancel externo, común y política protectiva común. Existen normas y políticas especiales para el sector agrícola y para los países de menor desarrollo relativo. En materia de libre comercio, el principio es el de la no aplicación de derechos a la importación y de otras medidas restrictivas para los productos originarios de la subregión.  Pero también en este caso se establecen excepciones temporales son indefinidas, además de las medidas especiales para los países de -menor desarrollo. El arancel externo común es de aplicación gradual y establece un régimen especial para los países de menor desarrollo.  Un factor fundamental en la participación de los países de menor desarrollo en la CARICOM ha sido su agrupación en el Mercado Común del Caribe Oriental.

32. Los datos para los últimos tres años son incompletos para esta subregión. Se puede notar empero un estancamiento de la importancia relativa de la subregión en las exportaciones totales de los países miembros.  De los cuatro casos examinados, éste es el que revela una más pronunciada marginalidad del área en términos del Comercio exterior de los países que la integran. En 1970 las exportaciones subregionales eran de 86,3 millones de dólares y las totales de 1.055 millones de dólares, lo que implicaba una relación del 8,2%.La relación alcanza el 10,7% en 1973, y se estabiliza en aproximadamente el 8%en el período 1975-1976. Ese porcentaje es superior al 15% en él caso de dos de los países de mayor desarrollos Barbados y Guyana. En el caso de Barbados llega al26%en 1976. Tanto en 1975 como en 1976, las exportaciones de los países miembros de menor desarrollo apenas superan el 5% de las exportaciones intra-CARICOM. En 1970 esa relación era del 8%-En el caso de la CARICOM tiene particular importancia también observar la relación entre los países de mayor desarrollo y los de menor desarrollo en cuanto a las importaciones. Se observa que la importancia relativa, de las importaciones desde los países mayores es sustancialmente superior a las de las exportaciones a los mismos; en 1970 significaron el 30% del total de las importaciones subregionales, y en 1976, un poco más del 20%.

33. Son demasiado incompletos los datos para un análisis de los cambios en la estructura del comercio intrasubregional en el período CAPIFTA-CARICOM. En 1974 se observa una fuerte .participación de los productos manufacturados, especialmente si se excluye el petróleo. Según datos preparados por la CEPAL en 1974, más del 40%de las expor­taciones de manufacturas se destinaban a la subregión. En 1965 esa relación eradel 15%. En 1974, el 35% de las exportaciones intrasubregionales correspondía a los capítulos 5 a 8 de la CUCI.

34. El impacto de la crisis económica internacional sorprende a la CARICOM en su etapa inicial y produce una situación crítica que ha cobrado mayor importancia en los últimos dos años.  Por lo menos dos de los países han debido recurrir a la aplicación de restricciones cuantitativas a las importaciones intrasubregionales, sin que hasta el momento los países miembros, hayan podido acordar una reglamentación del uso de las mismas. En esta agrupación subregional, a diferencia del caso del MCCA -con la excepción de Honduras- se está poniendo de manifiesto la importancia que tiene para explicar el funcionamiento de un mecanismo de integración la mayor o menor marginalidad del comercio recíproco para cada, uno de los, países participantes. Como ya se señaló, en el caso de la mayoría de los países el comercio intra CARICOM es fuertemente marginal. Por otro lado, la dimensión reducida de sus respectivos espacios económicos y la gran proximidad física -a pesar de las dificultades de transporte- actúan como factores de impulso hacia acciones conjuntas. Como en el caso de Centroamérica, puede observarse, sin embargo, una mayor predisposición-, a buscar dichas acciones conjuntas sobre la base de proyectos concretos y a no depender exclusivamente de los resultados de los mecanismos de apertura comercial. Esta orientación parece fortalecerse cuando aumenta la disparidad de grado de desarrollo entre los países. En el caso concreto de la CARICOM la importancia creciente del comercio de Estado en algunos países plantea algunos problemas que hacen al funcionamiento normal de los mecanismos de: liberación comercial.  La complejidad de la situación actual del proceso de integración subregional y lo reciente de la experiencia de la CARICOM incitan, a una gran prudencia en la evaluación de los mecanismos preferenciales aplicados. Sólo se podría avanzar la hipótesis de que en el futuro se observarán acciones más centradas sobre programas y proyectos concretos; y en el campo del estímulo al comercio, será preciso definir fórmulas adaptadas a las diferentes características de los regímenes económicos de los principales países, lo que probablemente inducirá a una mayor utilización de medidas directas de promoción de comercio.

E. Acuerdos bilaterales

35. Tanto antes como después de iniciado el período de integración y cooperación mul­tilateral en América Latina, los países han recurrido a acuerdos bilaterales comerciales y de cooperación económica, preferenciales o no.  Ya se ha hecho mención de las características e importancia de estos acuerdos en la ALALC y el MCCA, En el ámbito de la ALALC, una vez firmado el Tratado de Montevideo, y como consecuencia de la cláusula incondicional de más favor (artículo 18), resulta legalmente imposible concluir acuerdos preferenciales entre pares de países que contengan ventajas no extensibles al comercio con los otros países miembros. La excepción más significativa es la que permite otorgar ventajas sobre bases bilaterales y no recíprocas a los países de menor desarrollo relativo a través del sistema de listas especiales. Más recientemente en la ALALC se autorizó al Uruguay, en forma transitoria, a extender ventajas no extensivas al Brasil y a la Argentina facilitándose así el desarrollo de convenios bilaterales entre ese país y cada uno de estos últimos. Sin embargo, no prosperó la idea de extender esta autorización a otras situaciones bilaterales.

Nada obsta, sin embargo, a la celebración de convenios comerciales y de cooperación y complementación económica, sobre bases bilaterales y entre países miembros de la ALALC en la medida en que no contengan ventajas preferenciales que puedan caer bajo el artículo 18 del Tratado de Montevideo (cláusula de nación más favorecida).

36. En los últimos años se han celebrado un número muy significativo de acuerdos de esta naturaleza entre pares de países, en muchos de los cuales se encuentran medidas destinadas a fomentar a corto y largo plazo el intercambio comercial y la cooperación industrial entre los países signatarios.  Es en este nivel donde pueden encontrarse numerosos ejemplos de medidas directas de estímulo al comercio; contratos de suministro a largo plazo con mecanismos de fijación periódica de precios; acuerdos de abastecimiento en los sectores agrícola y minero; sistemas de intercambio de información y do facilitación del comercio y transporte de productos; cooperación técnica y transferencia de tecnología; promoción de proyectos conjuntos en el campo de la infraestructura, de la industria y de los servicios, y constitución de empresas conjuntas; líneas de crédito e incluso, en algún caso, compromiso de financiar importaciones originadas en el otro país, etc. En general, existen a nivel bilateral mecanismos permanentes de consulta y negociación periódica, que bajo la forma de comisiones mixtas u otras similares, permiten canalizar los intereses de los países y llevar adelante los acuerdos. Es normal la participación del sector empresarial en estos mecanismos y reuniones. También existen convenios de integración bilateral fronteriza, que no sólo tienden a estimular y a regular el tráfico comercial fronterizo, sino también a encarar proyectos de interés común en el campo de la infraestructura, del transporte e incluso de la producción. Además de los entes mixtos encargados de llevar adelante estos acuerdos bilaterales de integración, existen otras experiencias recientes como la de la compañía mercantil "Promotora de Integración fronteriza colombo-venezolana" (PROINTEGRACION) que tiene como objetivo promover el desarrollo industrial de la zona fronteriza colombo-venezolana, y que está integrada por instituciones de fomento de los dos países y la Corporación Andina de Fomento (CAF). Es indudable, por otro lado, que el desarrollo de proyectos conjuntos en el campo de la infraestructura física, especialmente en el área de la Cuenca del Plata, ha de constituir un importante factor en el incremento del intercambio comercial entre los países participantes Un ejemplo concreto es el del Paraguay y sus proyectos hidroeléctricos con el Brasil y la Argentina.

F. Tratamiento especial a los países de menor desarrollo

37. En la experiencia regional se observa el reconocimiento explícito del principio del tratamiento especial para los países que son definidos por los respectivos esquemas como de menor desarrollo relativo [7]. En la ALALC, el Grupo Andino y la CARICOM, al reconocimiento del principio se agrega el desarrollo de un conjunto de instrumentos y medidas especiales al respecto. A ellas deben agregarse las que resultan en los cuatro esquemas de la acción preferencial que con respecto a los mismos han desarrollada, los organismos multinacionales de financiamiento, sean ellos regionales o subregionales. En el caso de la CARICOM, la Corporación de Inversiones del Caribe ha sido creada específicamente para promover el desarrollo industrial de los países de menor desarrollo. En el plano del sistema de comercio preferencial, el tratamiento especial reviste varias formas condiciones y plazos más favorables para la abolición de aranceles; desgravaciones extendidas exclusivamente a favor de los países de menor desarrollo; condiciones y plazos especiales para la aproximación al arancel externo común. La experiencia ha demostrado, sin embargo, que estas medidas preferenciales son insuficientes para promover la participación de productos originarios de los países de menor desarrollo en el comercio dentro de la agrupación de que se trate. Los resultados han sido limitados. Por ello la tendencia actual es a operar en forma más directa a. través de cooperación financiera y técnica que permita a estos países aprovechar las ventajas especiales que le son otorgadas.

38. En la ALALC la resolución 157 de 1966 reconoció la necesidad de adoptar en los distintos programas medidas más directas en favor de los países de menor desarrollo, a fin de hacer más efectiva la apertura de mercado. Entre esas medidas- cabe mencionar las siguientes: estabilidad de las- concesiones; su extensión a todo un sector o rama productiva; márgenes de preferencia adecuados; no estímulo a inversiones en los otros países para actividades sobre las cuales se hubieran otorgado concesiones; estímulo a la creación de empresas conjuntas, etc.; tratamiento especial en la aplicación de cláusulas de salvaguardia y de medidas restrictivas de carácter administrativo, cambiarlo y monetario; tratamiento preferencial crediticio para facilitar las importaciones provenientes de estos países, etc. La acción concreta, sin embargo, se ha manifestado sobre todo en el plano de las relaciones bilaterales. Recientemente, dentro de las actividades de la -Asociación de apoyo a los países de menor desarrollo se ha aprobado un programa de cooperación con el Paraguay, en el campo industrial y agropecuario, tendiente fundamentalmente a identificar actividades productivas que le permitan aprovechar las ventajas del mercado de la ALALC.

39. El Grupo Andino, además de sistematizar el tratamiento especial en el propio Acuerdo de Cartagena, transformándolo en uno de los ejes de su acción ha aprobado recientemente un programa especial de apoyo a Bolivia [8], de cuyos resultados puede depender en gran medida la capacidad de este país de aprovechar las ventajas generadas especialmente por los programas sectoriales de desarrollo industrial. Entretanto las medidas preferenciales en lo comercial han demostrado mayor eficacia con respecto al Ecuador. En las cuatro agrupaciones, en concreto, se ha aceptado el hecho de que las ventajas comerciales son sólo un elemento del conjunto de medidas de apoyo que requieren los países de menor desarrollo y se han comenzado a extraer consecuencias prácticas. La estrategia se orienta a aplicar un conjunto de medidas, especialmente de cooperación financiera y técnica, para los sectores o productos concretos en los que estos países están más en condiciones de basar su capacidad de participar en los mercados regionales o subregionales Se ha pasado así del reconocimiento del principio al tratamiento especial, y de la extensión de condiciones y plazos preferenciales al reconocimiento de la necesidad de establecer programas especiales de apoyo para cada país sobre la base de proyectos y medidas concretas.

SIGLAS

ALALC: Asociación Latinoamericana de Libre Comercio
ALIDE: Asociación Latinoamericana de Instituciones Financieras de Desarrollo
BCIE: Banco Centroamericano de Integración Económica
CAF: Corporación Andina de Fomento
CARICOM: Comunidad del Caribe
CARIFTA: Zona de Libre Comercio del Caribe
CEPAL: Comisión Económica para América Latina
GATT: Acuerdo General sobre A.ranceles Aduaneros y Comercio
MCCA: Mercado Común Centroamericano
SELA: Sistema Económico Latinoamericano

NOTAS
[1] La Conferencia sobre Cooperación Económica entre Países en Desarrollo, celebrada en México en septiembre de 1976, pidió que la secretaría de la UNCTAD emprendiera un estudio detallado sobre los diversos aspectos del establecimiento de un sistema global de preferencias comerciales entre los países en desarrollo, tomando en cuenta la experiencia de los esquemas regionales y subregionales de integración. La Comisión de Cooperación Económica entre Países en Desarrollo, en su primer período de sesiones celebrado en febrero y mayo de 1977,  solicitó al Secretario General de la UNCTAD que diera una prioridad especial a la realización de los estudios sobre un sistema global de preferencias comerciales entre los países en desarrollo.

[2] Cláusula que el entonces Ministro de Relaciones Exteriores de Chile, el internacionalista Andrés Bello propuso incluir en los convenios comerciales que celebraran los países hispanoamericanos con otras potencias a fin de exceptuar del tratamiento de más favor que se incluyera en éstos, a las ventajas recíprocas que se otorgaran los países de la región. Su equivalente fue precisamente la cláusula de excepción centroamericana.

[3] Denominación que se le ha dado en América Latina al conjunto de países que componen la parte meridional de la región (Argentina, Brasil, Chile y Uruguay).

[4] Es decir aquellos efectos producidos por la existencia de la ALALC y que no se reflejan necesariamente en los indicadores más utilizarlos de interacción económica.

[5] En la práctica las negociaciones, producto por producto, se efectúan por pares de países, sobre la base de listas de ofertas y pedidos. Luego se efectúa una apreciación multilateral de los resultados de las negociaciones.  Las concesiones otorgadas a través de cada lista nacional se extienden a todos los países miembros, es decir que tienen un efecto multilateral.  En las distintas instancias del proceso negociador del sector empresarial ha tenido una participación importante, especialmente en la conformación de las listas, y luego en las negociaciones propiamente dichas.  Las delegaciones nacionales a la Conferencia de Partes Contratantes (reunión anual en que se efectúan las negociaciones) están normalmente integradas también por representantes del sector empresarial.

[6] Al igual que en el Grupo Andino con la Corporación Andina de Fomento (CAF) y que en el CARICOM con el Banco del Caribe, cabe destacar la importancia práctica del Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) en el caso del MCCA.

[7] Los criterios para la definición de países de menor desarrollo relativo (o países menos adelantados) no son necesariamente los mismos que se han utilizado en el sistema de las Naciones Unidas.

[8] Aprobado por la decisión 119 (abril de 1977) de la Comisión, comprende en una primera etapa cinco proyectos concretos, de cooperación en materia de producción industrial y comercialización.

[9] Tales como granos básicos y leche deshidratada en el MCCA y aceites y grasas en CARIFTA-CARICOM.  Véase al respecto Problemas actuales de la integración económica; La cooperación agrícolas e industrial entre países  en   desarrollo (TD/B/374) publicación de las Naciones Unidas, Nº de venta; S.72.II.D.6.

[10] Para una descripción de estas medidas y de otras que completan los mecanismos de los respectivos esquemas, véase: "Cooperación e integración económica entre países en desarrollo: Estudio de los organismos regionales y subregionales", preparado por la secretaría de la UNCTAD"(TD/b/609 (vol. I y II) y Corr.l).