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La crisis petrolera ha puesto de evidencia que los cambios ocurridos
en los últimos años en el sistema internacional que emergió
de la segunda guerra no se limitan sólo a las relaciones Este-Oeste
y a la estructura del subsistema de potencias centrales, sino que también
afectan las llamadas relaciones Norte-Sur. Existen indicios concretos
de un incremento en la capacidad de negociación internacional de
los países del segmento Sur, o al menos de algunos de ellos, producido
por una revalorización de sus aportes al sistema económico
de las grandes potencias. En particular, dicha revalorización se
refiere al aporte "mercados" y al aporte "materias primas"
[1].
Examinaremos en este informe los cambios en las relaciones Norte-Sur,
y el incrementó del poder de negociación de los países
del Sur, a fin de que dentro de ese contexto podamos comprender mejor
el fenómeno de las empresas multinacionales desde una perspectiva
de países en desarrollo. Este fenómeno tiene alta significación
política, ya que es a través de la acción de las
grandes corporaciones internacionales que se establece lo que podríamos
llamar la "línea de principal tensión" (en el
sentido de Stanley Hoffman) en las relaciones entre los dos segmentos
del sistema internacional. Puesto en otros términos, así
como en pleno apogeo de la confrontación nuclear se entendió
que el resultado de las relaciones Este-Oeste dependería de la
forma en que se resolviera la competencia por la superioridad en materia
de tecnología nuclear, en el período de confrontación
industrial y tecnológica, el lugar que finalmente ocupen los países
en desarrollo en el concierto de naciones dependerá en gran medida
en la forma que resuelvan el desafío -positivo y negativo- que
les plantean la creciente participación de corporaciones internacionales
en su propia actividad económica y política [2].
I. LA LLAMADA RELACIÓN NORTE-SUR Y EL INCREMENTO DEL PODER
DE NEGOCIACIÓN INTERNACIONAL DE LOS PAÍSES "SUR"
¿A qué nos referimos cuando afirmamos que el mundo está
dividido en dos segmentos, denominado uno Norte y el otro Sur? Hablar
de Norte y Sur, si bien presenta ciertas connotaciones geográficas,
en el fondo suele ser una forma de referirse a la distinción entre
países ricos y pobres, industrializados y en vías de industrialización,
desarrollados y subdesarrollados, centrales y periféricos, etc.
Aun reconociendo zonas grises o intermedias entre las dos categorías,
esta dicotomía se relaciona con la existencia de países
que han alcanzado un grado tal de desarrollo económico que les
permite ofrecer a sus habitantes un nivel de bienestar elevado y generalizado;
y con la presencia de otros cuyas economías carecen de la potencialidad
necesaria para alcanzar dichos niveles de bienestar o al menos con tal
extensión. La dicotomía se plantea entonces eh términos
de bienestar y se mide, entre otros indicadores, por el producto per capita.
Si bien siempre han existido países más desarrollados que
otros, es apenas a partir de la década del cincuenta que comienza
a tomarse conciencia de este tipo de bisegmentación del sistema
internacional [3]. Un factor decisivo para ello ha sido la masticación
producida por el fenómeno de la descolonización y su repercusión
en el plano institucional. En especial, es la descolonización la
que crea en las ex metrópolis la necesidad de contribuir a solucionar
problemas económicos que se plantean en las naciones emergentes.
Necesidad alimentada por el interés de mantener una presencia económica
por las exigencias de la guerra fría (temor a qué las ex
colonias entraran en la órbita del Este), y también por
problemas de conciencia [4]. Simultáneamente, en el plano institucional
la acción de las Naciones Unidas fue decisiva para esta toma de
conciencia tanto por el lado de los países del segmento Norte como
por el de los países del segmento Sur. La institucionalización
más marcada de la dicotomía fue la creación de la
UNCTAD en 1964. A partir de entonces la UNCTAD fue el foro formal de una
relación que tuvo mucho más de confrontación que
de diálogo.
"No alineados", "Tercer mundo", "77", han
sido desde entonces fórmulas de identificación entre los
países del segmento Sur, que pronto fueron comprendiendo que su
problema no era sólo el de un desarrollo menor medido en términos
de bienestar, sino sobre todo el de una marginación internacional
medida en términos de poder. Esta hueva toma de conciencia se ha
ido dando en forma lenta como resultado, de un proceso acumulativo en
el que han jugado múltiples factores. Así en forma gradual
la dicotomía Norte-Sur ha ido adquiriendo la forma de la dicotomía
clásica en relaciones entre grandes potencias y pequeñas
potencias, pero en la que el criterio de distinción no sería
ya tanto la dimensión geográfica o de población,
sino la capacidad de movilizar los recursos de poder apropiados .para
influir en las decisiones vitales del sistema internacional actual.
Esto ha resultado más claro para aquellos países que comprenden
que su problema no es exclusivamente el de alcanzar mayores niveles de
bienestar sino el de alcanzar los niveles de poder necesarios a fin de
determinar qué tipo de bienestar desean.[5] Es aquí donde
se plantea en forma aguda el problema de la dependencia. Dependencia entendida
en el sentido de vinculaciones asimétricas de un país con
su contexto internacional global y regional, que limitan mayor o menor
grado su capacidad o voluntad para controlar los efectos internos de factores
externos y su capacidad o voluntad para ejercer influencia real sobre
su contexto externo. Son países que como Brasil, Argentina, México,
Venezuela, Colombia, Perú, Chile, para tomar sólo los principales
del caso de América Latina, tienen la potencialidad necesaria para
aspirar a un grado de participación internacional real superior
a la actual [6]. Participación internacional real en el sentido
de capacidad para influir en las decisiones que afectan decisivamente
la estructura y el funcionamiento del sistema internacional, y en particular,
del sistema económico internacional (por ejemplo el Caso de las
negociaciones monetarias o comerciales). Su problema consiste entonces
en adoptar en el plano interno y en el externo las políticas necesarias
para movilizar o acrecentar sus recursos de poder y utilizarlos en función
de un incremento pronunciado de su capacidad de negociación a efectos
de adquirir el grado de autonomía necesario para determinar qué
tipo de bienestar desean alcanzar.
Se pueden observar tres percepciones vinculadas con los cambios que se
están operando en el sistema internacional, que parecen haber jugado
en la captación del verdadero sentido de la dicotonomía
Norte-Sur. Ellas son: a) la de un aumento del grado de permisibilidad
ofrecido por el sistema internacional como consecuencia del paso de una
era de confrontación nuclear a una de confrontación industrial
y tecnológica; b) la de una tendencia a la congelación en
la distribución del poder mundial como consecuencia de mecanismos
de autodefensa de las grandes potencias vinculados a la necesidad de mantener
la confrontación nuclear en estado latente; y c) la de la emergencia
de un nuevo nivel de relaciones internacionales -las transnacionales-
en el que operan actores no estatales con un poder muchas veces superior
al de muchos estados [7].
La primera percepción se refiere al margen de maniobra existente
en la actualidad para el desarrollo de estrategias, de maximización
de poder en el campo internacional. En, la era dé la confrontación
nuclear que sigue a la segunda guerra mundial, el sistema internacional
tenía características de bipolaridad y heterogeneidad ideológica
en el subsistema de grandes potencias. Todos los demás países,
con excepción de ciertas zonas grises, estaban alineados en uno
u otro bloque. Dentro de cada bloque se estratificaban de acuerdo con
su importancia relativa desde un punto de vista estratégico nuclear.
Todo desafío a la adscripción a uno de los bloques era severamente
sancionado (Hungría, Cuba). Aun los intentos más suaves
de diversificar las relaciones hacia países del otro bloque eran
repudiados por la respectiva potencia hegemónica (por ejemplo,
los casos de Quadros y Goulart en Brasil, y de Frondizi en la Argentina).
La rigidez de este planteo comienza a debilitarse como consecuencia de
la primera dispersión, del arma nuclear (en particular los casos
de la Francia de De Gaulle y de la China de Mao) y de la auto esterilización
de la misma (peligro de destrucción total de los contendientes
en caso de guerra). La confrontación, nuclear se mantiene en estado
latente, pero a partir de los sesenta es visible el surgimiento de una
nueva era en la que la confrontación se plantea en términos
industriales y tecnológicos.
En esta nueva era el subsistema de potencias centrales se caracteriza
por su multipolarismo y, por la atenuación del conflicto ideológico.
Es la era de la política de Kissinger, del viaje de Nixon a Pekín,
del entendimiento creciente entre la URSS y Estados Unidos, y del enfrentamiento
abierto de las grandes potencias a través de sus corporaciones.
Visto desde las potencias centrales, el resto del mundo deja de ser un
campo en el cual deben buscar aliados en función de un conflicto
nuclear, y en el cual deben impedir a toda costa que, el rival penetre,
y comienza a ser un campo en el cual es posible obtener mercados y abastecimiento
de materias primas cada vez más escasas. Las reglas del juego y
los criterios para definir amigos y enemigos cambian en el mundo de las
grandes potencias, primero porque se pasa del terreno militar al económico,
y segundo, porque en lugar de ser dos los actores centrales, comienzan
a ser varios. Y para quienes tienen mercados y materias primas que ofrecer,
comienza a ser posible explotar las ventajas derivadas de la confrontación
entre las potencias más industrializadas, y a ser posible la diversificación
de las fuentes de abastecimiento de los recursos externos necesarios para
su propio desarrollo.
Los países "pobres" en términos de bienestar,
descubren entonces que pueden ser "ricos" en términos
de poder. Por cierto no en poder global, pero sí en términos
de poder en campos específicos [8]. Pueden ser "ricos"
aquellos que tienen mercados de amplia dimensión (aunque éstos
sean potenciales) o los que los pueden obtener a través de un proceso
de integración. Por ejemplo, el caso de Brasil o el de los países
del Grupo Andino. O pueden ser ricos los que poseen materias primas escasas.
Es el caso de los países productores de petróleo, de cobre,
de proteínas, etc. Y es en esos campos específicos donde,
los países del segmento Sur pueden basar sus estrategias -conjuntas
o individuales- [9] para adquirir mayor poder global a fin de traducirlo
en/una participación acrecentada en la adopción de decisiones
vitales para la estructura y funcionamiento del sistema internacional.
Una estrategia que persiga esa finalidad exigirá compensar las
desventajas globales evidentes de los países del Sur, con las ventajas
particulares que tienen en campos vinculados con la vulnerabilidad del
aparato productivo de las grandes potencias.
La segunda percepción se refiere a un peligro externo. Por ende
tiene el carácter de un desafío. Desafío relacionado
con la supervivencia de los países del sur como actores significativos
y aún independientes del sistema internacional.
El desafío se presenta en lo que podríamos Mamar la ''perspectiva
Kissinger" de la organización del sistema internacional. Se
manifiesta en una marcada tendencia al congelamiento de la distribución
del poder mundial. [9 bis] No es contradictoria esta tendencia con la
de la multipolaridad. Por el contrario, es completamente funcional a la
misma, si se recuerda que el conflicto nuclear ha sido controlado gracias
a que en ése plano existe una situación, de bipolarismo.
Sólo los Estados Unidos y la URSS están en condiciones de
afrontar una guerra total. Pero si se pasara de una situación de
multipolarismo económico a una de multipolarismo nuclear, se plantearía
entonces un problema serio de seguridad internacional. Resulta así
fundamental evitar que las reglas del juego de la confrontación
industrial y tecnológica se extiendan a la confrontación
nuclear, pues en este caso ésta dejaría su estado latente
y pasaría nuevamente al primer plano. Por ello, en la perspectiva
de las potencias nucleares, el mantenimiento de un orden internacional
pacífico parece estar vinculado a la no dispersión del arma
nuclear y a un entendimiento estrecho entre las potencias que ya lo han
adquirido. Un mundo en que el orden y la paz sean asegurados por un directorio
de grandes potencias es funcional a su interés nacional. Pero también
podría ser más racional desde el punto de vista de la asignación
de recursos cada vez más escasos, y de la utilización de
las ventajas derivadas del progreso tecnológico. Es que un relativo
congelamiento de la actual estratificación internacional, a través
de la interrupción de la dispersión del poder nuclear, exigiría
asimismo la no dispersión del poder tecnológico. Al menos
de la capacidad de generar tecnología de avanzada. ¿No es
entonces funcional a esta necesidad de división de trabajo tecnológico
que se puede alcanzar a través de las corporaciones internacionales?
[10].
Situado en la "perspectiva Kissinger" del sistema internacional,
nuestra actitud quizá debería ser similar y nuestra respuesta
a la última pregunta quizá sería afirmativa. En toda
estructura oligárquica el problema no se plantea para quien detenta
el poder sino para quien queda marginado. Y muchas veces el cuestionamiento
de la estructura se efectúa aun cuando con la misma se obtenga
más bienestar. No negamos que la cristalización de la actual
distribución del poder mundial y que una división del trabajo
tecnológico pueda redundar en un mayor bienestar material para
la humanidad. Pero nuevamente recordamos que el hombre y los pueblos no
han actuado históricamente sólo motivados por la búsqueda
del bienestar material, y que aun si así fuera, quedaría
planteada la pregunta de qué tipo de bienestar material desean.
Existen signos más que evidentes que al menos en el caso de los
pueblos latinos lo que se valora no es el tipo de bienestar que han alcanzado
los países altamente industrializados, ni que tampoco se desea
pagar el costo individual y social que ha significado alcanzar dicho bienestar
(recordemos solamente las dos grandes guerras, o el costo del modelo soviético).
Pero no sólo creemos que lo que hemos denominado la "perspectiva
Kissinger" del sistema internacional -el nuevo concierto de naciones-
no será aceptado en la práctica por los países del
llamado Sur, sino que también creemos que tal cristalización
de la distribución del poder mundial sería contraria a la
historia, en la que no se conocen experiencias exitosas a largo plazo
en la materia ni en el plano interno ni en el internacional.
La tercera percepción está estrechamente vinculada con
las dos anteriores. Es la de la emergencia en las relaciones transnacionales
a través de la acción de actores no gubernamentales. Es
Aron quien introduce en la teoría de las relaciones internacionales
la idea de "sociedad transnacional" para referirse a una dimensión
de relaciones complementaria o paralela a las interestatales. No puede
negarse que siempre han existido interacciones a nivel social junto con
las intergubernamentales. El turismo, las empresas que actúan a
escala multinacional, las iglesias más o menos internacionales,
los grupos políticos o sindicales que forman parte de movimientos
que traspasan las fronteras, los diarios y libros que circulan por múltiples
países informando e influyendo, son fenómenos ampliamente
conocidos desde hace mucho en la vida internacional; Las innovaciones
revolucionarias en los medios de transporte y comunicaciones, la prosperidad
existente en numerosos países, la ausencia relativa de guerras
o su traspaso a la "periferia", han introducido sin duda un
cambio cuantitativo en las relaciones transnacionales. Pero, sin embargo,
donde entendemos que se ha producido un cambio realmente significativo
es en la incidencia que ese tipo de relaciones y ese tipo de actores no
gubernamentales están adquiriendo en las relaciones propiamente
interestatales.
Puede afirmarse que en particular los actores centrales del proceso de
transferencia internacional de recursos (productos, capitales y tecnología),
que cada vez más revístenla forma de grandes corporaciones
internacionales de producción y de servicios, se han transformado
en agentes significativos de vinculación entre las distintas unidades
del sistema internacional global Por el volumen y calidad de los recursos,
de poder que movilizan y controlan, están adquiriendo una capacidad
tal para influir en los acontecimientos internos e internacionales; que
torna relativamente difícil comprender la política internacional
si se prescinde de su existencia y se continúa con el, mito del
monopolio exclusivo de dicha política por parte de los agentes
gubernamentales (el diplomático y el soldado en el lenguaje de
Aran). Los problemas recientes de la ITT en el campo de la política
interna de Estados Unidos y en las relaciones de este país con
Chile son sólo los ejemplos más publicitados, de lo que
se afirma. Intentemos, por ejemplo, profundizar el análisis del
debate interestatal acerca de la reestructuración del sistema monetario
internacional y de la "crisis" del dólar, o acerca del
reordenamiento del comercio mundial, o del tratamiento a las exportaciones
de productos manufacturados de los países en desarrollo, o de la
forma y las condiciones en que se transfiere tecnología a estos
mismos países, y todo ello sin considerar la confrontación
entre las grandes corporaciones de Japón, Estados Unidos y Europa,
y observaremos que sólo nos hemos detenido en las exteriorizaciones
superficiales de conflictos que nos resultarán así incomprensibles.
No se trata de sostener que la totalidad de las relaciones interestatales
contemporáneas se puedan comprender en función de la confrontación
de poderosos actores no gubernamentales. Sólo se quiere recordar
la emergencia de un nuevo tipo de política internacional en el
que interactúan estrechamente actores gubernamentales y no gubernamentales,
y en el que a veces la evolución de acontecimientos significativos
está muy marcada por el comportamiento de estos últimos,
que llega a escapar al control de los primeros [11].
En la política "transnacional", los actores nacionales
(gobiernos o empresas) orientan sus acciones hacia actores nacionales
de otra unidad política del sistema internacional, a efectos de
obtener de éstos un comportamiento favorable a sus objetivos y,
en ciertos casos, asumiendo el carácter de actor "interno"
de un determinado sistema político nacional y participando desde
adentro, de una manera directa o indirecta, en el ejercicio de la autoridad
política. Se trataría, en este caso de lo que Rosenau [12]
llama vinculación por penetración entre dos sistemas políticos
nacionales, y este tipo de vinculación se ilustra con el ejemplo
de las filiales de las corporaciones internacionales o con el de los partidos
políticos o sindicatos internacionales. La vinculación por
penetración se basa en la existencia de actores internos de un
sistema político nacional con lealtades duales, una de ellas orientada
a un centro de decisión externo que no es necesariamente estatal,
pero que a su vez puede estar estrechamente relacionado a un Estado. Imaginemos
las filiales en cualquier país de la ITT, la IBM o la General Motors,
o la versión nacional del Partido Comunista [13].
La importancia de las relaciones "transnacionales" y la existencia
de un ámbito de "política transnacional", es un
desafío no sólo a la teoría de las relaciones internacionales
limitada por lo general a las relaciones "intergubernamentales",
sino a la idea misma de lo que es la política exterior de un Estado.
Parece poco realista seguir creyendo que los actos de política
externa del Estado son sólo los que se elaboran y canalizan a través
del órgano tradicional en la materia, es decir, el Ministerio de
Relaciones Exteriores. Junto con los actos de lo que puede llamarse el
área diplomática, la política externa de un Estado
se manifiesta a través de una gama variada de actos externos correspondientes
a otros 'órganos del Estado (por ejemplo, el Banco Central) incluyendo
las corporaciones públicas (por ejemplo, caso del ENI en Italia)
y a través de actos internos con un efecto decisivo en la configuración
del modelo de vinculación externa del país. Son los actos
internos ligados a fenómenos económicos o políticos
originados o: relacionados con el contexto externo de un país.
Quizá en la perspectiva de un país dependiente del aporte
de recursos externos para el funcionamiento y desarrollo de su sistema
económico, un acto interno de política externa que es definitorio
de una concepción de inserción al sistema internacional
es el que se relaciona con las condiciones en que dichos recursos deben
ingresar al país y en que las empresas que los utilizan deben operar:
nos referimos a la regulación de la inversión extranjera,
incluyendo las modalidades de la transferencia de tecnología y
las consecuencias internas derivadas del hecho que una empresa sea controlada
por centros de decisión externos (por ejemplo, acceso al crédito,
o autorización para operar en ciertos sectores de la actividad
económica, como puede ser el bancario). Volveremos luego sobre
este tema.
Retomemos ahora la pregunta inicial, y tratemos de precisar el alcance
actual de la dicotomía Norte-Sur. No se trata entonces sólo
de mayor o menor riqueza, de mayor o menor bienestar, de más o
menos desarrollo industrial. Poseer industrias con lo que ello significa
desde el punto de vista de la estructura económica y social y alcanzar
determinados niveles de bienestar son condiciones necesarias pero no suficientes
para acceder al segmentó Norte del sistema internacional. La diferenciación
más profunda, sin embargo, tiende a residir en el hecho de que
un país posea un grado elevado de capacidad propia de generación
de tecnología que le permita desempeñar un rol particular
en la transferencia internacional de recursos, y por ende, pertenecer
al círculo de potencias centrales de un sistema internacional dominado
por la confrontación industrial y tecnológica. Si la industrialización
basada en la importación tecnológica permitirá por
cierto acceder al bienestar, sólo la industrialización sustentada
en la madurez tecnológica de una sociedad, permitirá adquirir
la capacidad para influir en forma real en las decisiones internacionales
más vitales. En esta perspectiva la bisegmentación es ante
todo un problema de participación política real en el sistema
internacional.
No hay duda que la estratificación o distribución desigual
de poder ha sido la esencia de todo sistema internacional. Pero siempre
se ha basado en una diferencia cuantitativa de capacidades actuales o
potenciales. Lo que variaba de país a país era el volumen
de la "oferta" de poder, entendida como reserva de "capacidades"
y como posibilidad y voluntad de movilización de las mismas. Se
sabe que en la actualidad dicha estratificación es cualitativa
además de cuantitativa. No es sólo cuestión de tener
más poder. Se trata de tener más poder basado en una marcada
superioridad en el plano científico y. tecnológico. No sólo
en materia nuclear. En los sectores de producción que hoy se consideran
básicos para el desarrollo de un sistema económico nacional
un grupo de países -los del segmento "norte"- posee en
forma casi exclusiva los conocimientos tecnológicos necesarios
para saber cómo producir la infraestructura científica para
continuar el proceso de innovación tecnológica, y el control
sobre los canales y las condiciones en que dicha tecnología -y
los productos ligados al uso de la misma- se trasmite a los países
del llamado segmento "Sur". Es evidente que ello no impide en
estos últimos países el desarrollo industrial ni que entren
a competir en el mercado mundial con la exportación dé manufacturas.
Sólo que para lograr dicho desarrollo industrial y para llegar
a desempeñar un rol significativo en el comercio de manufacturas
estos países dependen en gran medida del aporte de conocimiento
tecnológico por parte de los países industrializados. Y
esta dependencia puede llegar a condicionar el tipo de desarrollo industrial
al que pueden aspirar y obligar de hecho a aceptarlo aun cuando el mismo
no sea funcional a la combinación de recursos que poseen o a los
valores predominantes' en sus sociedades, y puede llegar a condicionar
el modelo de vinculación externa del país.
Organski distingue un período anterior a 1750, en el cual ningún
país era industrializado; el período en el que vivimos en
el cual existen países industrializados, en proceso de industrialización
y en una etapa preindustrial y un período previsible en el cual
todos los países serán industrializados [14]. Sin embargo
aun cuando se llegue a este, período existen motivos para temer
una especie de cristalización de la actual bisegmentación
como consecuencia de una división de trabajo en el proceso de generación
de tecnología y en el tipo de producción industrial que
se encare en cada grupo de países. Es ese temor el que conduce
a algunos países a cuestionar sistemáticamente todo intento
de consolidación del actual esquema de distribución de poder
en el mundo, y les impulsa a intentar maximizar las posibilidades de participar
en las decisiones más vitales como son, por ejemplo, las que se
refieren al ordenamiento del sistema monetario o del sistema comercial
internacional, evitando además por todos los medios posibles que
se les impongan pautas de comportamiento que puedan ser de alguna forma
funcionales a objetivos de "congelación" de la estructura
de poder como, por ejemplo, entienden que ocurre en relación con
¡as políticas de control de nacimientos o de protección
del medio ambiente.
Pero seamos realistas, los países que perciben, desean y pueden
cuestionar las tendencias a la cristalización de la bisegmentación
del sistema internacional, no lo hacen necesariamente por considerar que
en sí tal bisegmentación es "buena" o "mala".
Lo hacen a fin de evitar situarse definitivamente en el segmento sur.
No comprenderlo así puede conducir a errores de apreciación
al analizar el comportamiento del conjunto de países en desarrollo
en mecanismos tales como la UNCTAD. El segmento sur no es homogéneo
y los intereses comunes a la totalidad de países que lo componen
son escasos. Todos invocan la justicia internacional: algunos porque creen
en ella, por convicción o por no desesperar; otros, pues invocarla
les resulta útil en su política orientada a adquirir un
lugar en el segmento norte.
Las grandes potencias conocen esto y por ello no les preocupa en lo inmediato
lo que puede ocurrir en la UNCTAD. Nueva Delhi y Santiago de Chile confirman
los límites que existen para el entendimiento entre los países
en desarrollo. Algunos llegan más lejos y sostienen que en general
los países en desarrollo son prescindibles para las grandes potencias.
Es decir, que en la era de la-confrontación industrial y tecnológica,
por la existencia de mercados inmensos aún no suficientemente explotados
en países del segmento norte y por el descubrimiento reciente de
cuantiosos recursos naturales en los mismos o en países "seguros"
(Australia, por ejemplo), los países industrializados pueden llegar
a prescindir y marginar definitivamente a aquellos países en desarrollo,
que no se adapten a sus condiciones y exigencias. Otros en cambio consideran
que la dinámica misma de la competencia oligopolística entre
las grandes empresas de los países industrializados les obliga
a buscar y valorar todo mercado, posible, o en el que pueda eventualmente
penetrar el competidor. El comportamiento de las grandes corporaciones
en los años recientes parece dar razón a quienes están
en esta última posición, y permite prever que en los próximos
años la competencia entre las grandes potencias por la conquista
de mercados mundiales se ha de intensificar.
¿Afirmar que la bisegmentación es la característica
central del sistema internacional en la perspectiva de países como
los latinoamericanos, significa desconocer la importancia de la estructura
bipolar o multipolar de dicho sistema? Todo lo contrario. Lo que ocurre
es que el bipolarismo o multipolarismo del sistema internacional es una
característica central producida por la forma en que se distribuye
el poder en la cúspide, es decir, en el segmento norte. La idea
de bisegmentación precisamente es útil para comprender el
verdadero significado del bipolarismo o multipolarismo del sistema internacional
para los países que no están en dicha cúspide ó
próximos a ella.
Para un país perteneciente al llamado segmento "sur",
el hecho que el poder entre las grandes potencias se distribuya originando
una estructura bipolar o una multipolar (con o sin bipolaridad latente),
delimita el margen de maniobra del que puede disponer a efectos de desarrollar
con éxito una política orientada a impedir la cristalización
de la bisegmentación internacional y a acceder a posiciones de
poder superiores en el sistema internacional.
Completando lo sostenido más arriba, podemos ahora proponer para
su discusión, que en un sistema internacional con las características
mencionadas los países en desarrollo, y en especial los que tienen
reservas significativas de poder, pueden perseguir en condiciones aceptables
de viabilidad objetivos de maximización de bienestar y de poder,
obteniendo de! exterior recursos financieros, tecnológicos y empresariales
de valor para su desarrollo industrial. Para ello deberán aprovechar
las consecuencias de la confrontación industrial y tecnológica
entre los países poseedores de dichos recursos a fin de optimizar
su posición negociadora en la adquisición de los mismos
de manera tal que la utilización de recursos externos no intensifique
la vinculación por penetración. A su vez, entendemos que
pueden impedir la tendencia a la cristalización de la bisegmentación
en su estado actual, en la medida que la utilización de recursos
externos no inhiba el desarrollo de una capacidad tecnológica propia
que les permita desempeñar en el sistema de transferencia internacional
de recursos un rol similar al de las actuales grandes potencias.
El hecho de que los recursos productivos que valoran nuestros países
están en poder de grupos económicos o empresas de distintos
países que compiten entre sí; el hecho de que quienes poseen
dichos recursos valoran los mercados que poseen nuestros países
en función de esa competencia oligopolística y de su supervivencia
como grandes empresas; el hecho de que se ha atenuado la rigidez de la
confrontación nuclear e ideológica; el hecho de que al menos
algunos países en desarrollo han tomado conciencia de lo señalado
y que están dispuestos a extraer consecuencias, son en nuestra
opinión datos significativos que no pueden escapar al analista
de la vida internacional contemporánea y mucho menos a quien debe
elaborar decisiones.
Hasta aquí el análisis sobre las características
actúales de las relaciones Norte-Sur y sobre el incremento de la
capacidad de negociación de los países del segmento Sur.
El mismo es provisorio, apunta a provocar debate, y está basado
en la percepción de tendencias. Si nos detuvimos aquí fue
por dos razones.
En primer lugar porque entendemos que sólo en esta perspectiva
es posible comprender el porqué del comportamiento de los países
del segmento Sur frente a las corporaciones internacionales. Y. diría
aún que sólo así es posible comprender el comportamiento
actual de los citados países frente a las graneles potencias.
En segundo lugar, porque creemos que en los documentos "Agenda for
Action" y "Reassessing nort-south economic relations" (en
especial, este último), [14 bis] se presentan insuficiencias en
el esfuerzo por comprender la naturaleza de la relación que preocupa
a sus autores. Ello es natural, pues la perspectiva es la de los países
del segmento Norte. Por, un lado se insinúa un enfoque idealista.
El mismo debe ser bienvenido y apreciado. Pero no coincide probablemente
con lo que luego son las motivaciones de las actitudes y del comportamiento
de los países grandes, y en particular de sus grupos económicos
frente a los otros. Por el otro (por ejemplo p. 11 de la "Agenda")
se dan legítimos argumentos basados en el interés nacional,
en este caso de los Estados Unidos, que confirman la percepción
de la tendencia al congelamiento del poder mundial a que habíamos
hecho referencia.
En última instancia, se insiste en la creencia de que el problema
"sur" es un problema de países "pobres": Sin
duda, ello es cierto para los casos más dramáticos de atraso
social y económico y de subdimensionamiento como unidades del sistema
internacional. Pero sería un error serio asimilar a esta situación
a los quince o veinte países del segmento sur, que agrupan a la
mayoría de su población, y que si bien presentan insuficiencias
estructurales marcadas y bolsones de atraso innegables, poseen recursos
de poder suficientes como para que su relación con los países
del segmento Norte no se siga considerando en términos de ayuda.
Lo que sí resulta claro es que sólo la acción concreta
de los países del llamado segmento sur que así lo han comprendido
podrá a través del tiempo cambiar los términos de
la relación actual. Uno de los campos en que dicha acción
se podrá manifestar, o se está manifestando, es precisamente
el tratamiento de las corporaciones internacionales.
II. ALGUNOS ASPECTOS DEL FENÓMENO DE LAS EMPRESAS MULTINACIONALES
EN. LA PERSPECTIVA. DE PAÍSES DEL SEGMENTO "SUR"
Existe ya una acumulación dé conocimiento empírico
sobre el fenómeno de las corporaciones internacionales y su significación
en el funcionamiento de la economía internacional, así como
sobre sus efectos en los países sede y huéspedes. También
se ha avanzado mucho en el análisis de estas empresas como actores
significativos del sistema internacional. Sería superfluo insistir
aquí en .lo ya conocido, así como comenzar por las ya clásicas
precisiones conceptuales [15].
También existe un cierto acuerdo sobre el hecho de que este tipo
de corporaciones pueden ser fuerzas dinámicas de importancia en
función del crecimiento de la economía internacional. Donde
quizá comienzan las disidencias es en precisar quiénes son
los principales beneficiados por la existencia y acción de este
tipo de empresas [16]. ¿Los países "exportadores"
de empresas multinacionales? ¿Los receptores? ¿La humanidad
en su conjunto? ¿Sólo un segmento de ella?
Siguiendo la línea de argumentación que esbozáramos
en el apartado anterior, quisiéramos ensayar ciertas reflexiones
sobre el significado de la presencia de estas corporaciones internacionales
en los países del llamado segmento "sur". Pondremos el
acento no tanto en los efectos de estas corporaciones en términos
de "bienestar" sino en sus efectos en términos de "poder",
ya que es aquí donde creemos que reside el problema principal.
Daría la impresión, en efecto, que la fuerza que alimenta
lo que se ha denominado reacción "nacionalista" de muchos
países huéspedes con respecto a la presencia de las corporaciones
internacionales [17] no se basa sólo en el temor de que a través
de las mismas no se obtenga progreso material. Por el contrario, si bien
existen algunas dudas sobre los beneficios estrictamente económicos
derivados de la presencia masiva de filiales de empresas extranjeras en
determinado país, [18] el temor principal es de naturaleza política.
Se relaciona, cómo sostuvimos antes, con la percepción de
una tendencia aguda a acentuar el modelo de vinculación por penetración
con respecto a sistemas políticos de grandes potencias de sistemas
políticos que aún no se han consolidado [19]. También
se relaciona con la percepción de una división del trabajo
tecnológico que cristalizaría la actual bisegmentación
internacional, marginando a muchos países de las decisiones centrales
que afectan la estructura y funcionamiento del sistema internacional.
"Por ello se vincula a la corporación internacional con el
tema de la dependencia y de la participación internacional.
Son muchos los aspectos que pueden seleccionarse para evaluar lo positivo
o negativo de la presencia de empresas internacionales en un determinado
país. Los criterios de selección variarán según
se trate de efectuar la evaluación desde una óptica predominantemente
económica (bienestar) o predominantemente política (poder)
[20]. Al examinar lo, mucho que sé ha escrito y dicho en los países
en desarrollo [21] sobre las corporaciones internacionales podríamos
sostener que en una óptica de poder los siguientes son algunos
de los aspectos que más preocupan:
- El hecho de que las filiales de corporaciones extranjeras tengan
una gravitación importante en el sector extractivo o industrial,
y en algunos servicios (bancarios y de transporte internacional), sin
que existan suficientes mecanismos de contrapeso. [22]
- El hecho de que las corporaciones internacionales tengan una gravitación
pronunciada como agentes de vinculación externa, a través
de su participación en el comercio y en la transferencia de recursos
productivos [23].
- El hecho de que esa gravitación como agentes de vinculación
externa las transforme en canales decisivos de transferencia de valores
y de pautas de consumo que pueden afectar el estilo de vida nacional.
El hecho de que la incorporación de tecnología por parte
de las corporaciones internacionales, no sólo no siempre es funcional
a los requerimientos de la economía local, sino que también
puede ser un obstáculo al desarrollo de una capacidad tecnológica
propia.
- El hecho de que al actuar las corporaciones internacionales en los
sectores de mayor rentabilidad obstaculizan el desarrollo de una clase
empresarial nacional, o peor aún, contribuyen a su desplazamiento
(caso de la compra de empresas) [24].
Como se puede observar, algunos de los motivos de preocupación
en una perspectiva política no necesariamente lo serían
en una perspectiva económica. Esto explica ciertas disidencias
de apreciación sobre el fenómeno de las corporaciones internacionales
que se observan según que quien opine se incline por una óptica
u otra. Lo importante es que el personal político de un determinado
país se mostrará siempre más inclinado a ver el problema
desde; un punto de vista de poder interno o externo.
Si tomamos el caso de los países de América Latina que
han innovado en forma significativa sus políticas de inversión
extranjera y de transferencia de tecnología en los últimos
años, veremos que lo han hecho como consecuencia del predominio
de una óptica política basada en una interpretación
de largo plazo de interés nacional [25].
Es importante destacar que en todo caso se ha partido de la premisa de
que las respectivas economías requieren el aporte de recursos externos.
Es la idea de las brechas que tiene el sistema económico interno
y que deben ser cubiertas mediante la importación de recursos externos.
El consiguiente rechazo de un modelo de desarrollo totalmente cerrado,
conduce a una apreciación positiva del papel que pueden desempeñar
en la economía nacional las corporaciones internacionales en la
medida que ellas se ajusten a condiciones preestablecidas.
También se puede observar una tendencia generalizada en los círculos
más responsables a consideran que en sí misma la corporación
internacional como agente de transferencia de recursos escasos, no es
ni buena ni mala [26]. De ahí que el problema esencial consiste
entonces en obtener una relación con dichas corporaciones que esté
de acuerdo con los objetivos nacionales [27].
De alguna forma esta percepción, del fenómeno corporación
internacional, reenvía el problema al plano nacional. Y el mismo
consiste en cómo logran un determinado .comportamiento de los agentes
económicos de origen externo, que sea funcional al modelo de desarrollo
de cada país concreto. Para ello, es obvio que cada país
debe conocer primero cuáles son sus objetivos nacionales, y qué
es lo que valora como modelo de desarrollo. Solo así es posible
definir el interés nacional, y sólo así es posible
desarrollar una estrategia frente a las corporaciones internacionales
para que en su acción en el país se adapten a lo que el
país cree necesitar.
Este tipo de razonamiento nos lleva a, sugerir los siguientes puntos
como relevantes en la estrategia nacional de un país frente a las
corporaciones internacionales:
- Inserción de dicha estrategia en una de desarrollo global
de la economía nacional y de vinculación externa- [28]
- En función de lo anterior, determinación de los recursos
externos necesarios, y de los sectores o actividades para los que se
los requiere. [29]
- Determinación de las modalidades de inserción de los
recursos externos necesarios, según sea el sector o actividad
a que están destinados. [30]
- Selección y aplicación de los instrumentos que permitan,
de acuerdo con las opciones efectuadas en los puntos anteriores, obtener
los recursos externos requeridos en las mejores condiciones posibles.
- Determinación de la oferta internacional de recursos necesarios
a fin de diversificar las fuentes de abastecimiento y aumentar el poder
de negociación en el caso de existencia de múltiples proveedores.
[31]
- Organización, de una estructura administrativa capaz de aplicar
la estrategia elegida y de controlar sus resultados.
En cada uno de los puntos anteriores la gama de posibilidades es inmensa.
Muchas de ellas sé encuentran fácilmente en la experiencia
internacional, rica en todo tipo de instrumentos jurídicos y administrativos
funcionales a una estrategia de control de la incorporación de
recursos externos.
Sin embargo, una vez adquirida la conciencia de la necesidad de; este
tipo, de estrategia, deben considerarse dos aspectos relevantes:
- Que una estrategia que responda a la acción de las corporaciones
internacionales será tanto más exitosa cuanto mayor sea
el atractivo que la economía nacional ofrezca -por distintos
motivos- al inversor extranjero. Y es indudable que ello plantea un
problema de dimensión mínima del mercado interno, o en
caso contrario, la de Una fácil aplicación del mismo,
vía integración económica o vía apertura
al mercado externo. En el fondo, la estrategia de respuesta persigue
precisamente como objetivo revalorizar el mercado externo frente a las
corporaciones internacionales ávidas de mercados, y para ello
el Estado recurre a obtener el máximo provecho de su inalienable
derecho a conceder el acceso, a tal mercado.
- Que tan importante como la estrategia, de respuesta, es organizar
una capacidad permanente de análisis del comportamiento concreto
dé las corporaciones extranjeras, en el país y de los
efectos de tal comportamiento en. relación con los objetivos
perseguidos. Este análisis no puede prescindir del conocimiento
sobre el comportamiento global de dichas corporaciones, ya que de tal
forma, se completaría el cuadro para detectar la estrategia de
adaptación de las corporaciones, frente a la denominada estrategia
de respuesta de los estados.
Nuestra propuesta significa entonces una clara preferencia por el establecimiento
de un sistema nacional de control de las corporaciones internacionales.
Por cierto, dicho sistema podrá adoptar una dimensión regional
en el caso de un grupo de Estados que encaran un proceso de integración
y qué en función del mismo establecen una política
común de inversión extranjera y de transferencia de tecnología.
La inserción de un país en un esquema de integración
no sólo aumenta su poder de negociación a través
de la ampliación del mercado, sino que en caso de existir planificación
regional de inversiones posibilita la concertación de acuerdos
entre el grupo de estados por un lado y las empresas multinacionales interesadas
en operar en un determinado sector por el otro. Ello permitiría
la realización de sistemas de producción, integrados a nivel
multinacional, en que se contemplen los intereses de unos y otros. [32]
¿Significa ello negar la importancia de un sistema internacional
de control? [33] Entendemos al respecto que las distintas propuestas de
tal tipo de control no han resuelto aún en forma satisfactoria
la pregunta de ¿quién controla al que controla? Existen
en tal sentido dos posibilidades: la primera, que el control de quien
controla sea democrático e intervengan en el mismo todos los Estados;
la segunda, que dicho sistema refleje en cambio la actual estratificación
internacional y por tanto sea controlado por las grandes potencias. En
el primer caso, es muy probable que el sistema será inefectivo.
En el segundo, es seguro que no será funcional al interés
de los listados del segmento sur.
La mayor debilidad del régimen internacional de control reside
en el hecho de que resultaría difícil definir el objetivo
perseguido o el interés defendido con tal control. ¿Se controlaría
en nombre de un supuesto interés público internacional?
¿Y quién definiría entonces dicho interés
público? ¿Las grandes potencias? ¿Todos los Estados?
Entendemos que para que un sistema de control sea útil es fundamental
saber para que se quiere controlar. Y por el momento entendemos que esa
definición sólo puede obtenerse a nivel nacional, o eventualmente
regional en el marco de un proceso de integración.
Sin embargo, cabe rescatar de las propuestas de un sistema internacional
sobre las corporaciones internacionales, la función informativa.
Entendemos que la recopilación y publicación constante de
información sobre cuáles son las corporaciones, cómo
se organizan, cómo actúan, qué técnicas utilizan,
etc., constituiría una fuente de apoyo de extremado valor para
los países del segmento sur que decidieran aplicar su propia estrategia
de control de las corporaciones. Quede en claro: contribuiría al
buen funcionamiento de un sistema nacional o regional de control, pero
jamás sustituiría su necesidad.
Un aspecto importante de una acción internacional o regional en
este campo ha de ser entonces -en nuestra perspectiva-todo cuanto signifique
incrementar la capacidad de control por parte de los Estados nacionales,
incluso -por cierto- de los "exportadores" de empresas multinacionales.
Ello involucra un problema de organización estatal y de conocimiento
acerca de cómo y por qué actúan las grandes corporaciones
en el plano internacional.
Acciones de este tipo permitirían además legitimar las
medidas racionales que puedan adoptar los países del segmento sur
en función de su interés nacional, sin que ello dé
lugar a condenas basadas en "racionalidades económicas"
interesadas. Este tipo de condenas han sido utilizadas para debilitar
el frente externo, y también el interno, de quienes han asumido
la responsabilidad política de encarar el problema de las corporaciones
internacionales en los términos planteados más arriba [34].
Quizá es aquí donde quienes están preocupados en
los países muy industrializados por las relaciones Norte-Sur, encontrarán
un campo de acción que puede tener un gran valor para el mejor
entendimiento entre las dos categorías de países. Esta acción
adoptaría la forma concreta de demostrar que las políticas
seguidas por los países en desarrollo no siempre son irracionales,
y que por el contrario en casi todos los casos se basan en precedentes
de los propios países industrializados.
III. ALGUNAS REFLEXIONES FINALES
Creemos que todo esfuerzo que se realice para comprender mejor las relaciones
Norte-Sur, y la razón misma de la existencia de este tipo de bisegmentación
internacional, será de gran valor. Sólo así será
posible identificar medidas de acción concreta.
Es en el contexto de las relaciones Norte-Sur que cobra todo su significado
el problema de las corporaciones internacionales. Aislar el fenómeno
de lo que es la estructura del sistema internacional significaría
negarse a penetrar en la raíz política del problema.
Entendemos que sólo se podrá innovar en materia de relaciones
Norte-Sur en la medida que los países del Sur comprendan que son
ellos quienes deben defender sus intereses. En forma conjunta o aislada.
O en ambas si es posible. Para ello no deben temer desarrollar una estrategia
de confrontación. Siempre que ella sea racional y suponga un conocimiento
apropiado de los límites de quienes son débiles. No todos
los países del segmento sur lo harán. Pero es obvio que
los demás no pueden esperar a los que se niegan a entrar en la
historia.
La confrontación no excluye el diálogo. Al contrario lo
supone. Pero lo que sí sería inimaginable es diálogo
en el caso de que los países del segmento Sur no tengan vocación
de poder. En tal caso, seguiría siendo monólogo aun cuando
tuviera apariencias de diálogo.
Tampoco excluye la presencia de ideales. De un lado y de otro. Lo que
excluye es la ingenua creencia de que los países se mueven exclusivamente
en función de ideales. Habrá realmente diálogo entre
los países Norte-Sur cuando el mismo, sin excluir la presencia
de ideales, se plantee en términos de intereses. Por cierto que
de intereses recíprocos.
Lo que sí sería positivo es que la relación Norte-Sur
excluya incongruencias. Por ejemplo, la de invocar principios internacionales
no respetados para justificar amenazas de usó de fuerza militar
contra países del segmento sur que desarrollen una agresiva estrategia
de revalorizar sus productos primarlos, o para condenar la aplicación
de políticas en materia de inversión extranjera o de transferencia
de tecnología, similares a las usadas desde hace años por
los países industrializados.
Es cierto que el analista político no puede desconocer que las
incongruencias en las relaciones internacionales son un hecho. De un lado
y otro. Son un instrumento de acción.
Pero el intelectual tiene al menos el deber de ponerlas en evidencia.
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