1. El vacío de presión externa
Uno de los aspectos más interesantes del actual proceso de institucionalización de un sistema político competitivo en la Argentina es que el mismo se desarrolla en una especie de "vacío de presión externa", ya que no se percibe por el momento una interferencia importante de factores originados en el contexto internacional. Por cierto, la situación internacional del país y la configuración de su modo de inserción externa condicionan no sólo éste sino en general los principales aspectos de su vida política y económica. Pero lo que importa retener ahora, es que en ninguno de los centros de poder internacional que pudieran interesarse en la Argentina, pareciera existir intención de incidir decisivamente en el resultado final del actual proceso. El cuadro es así muy diferente al de la "inauguración" de otros sistemas políticos democráticos [1] Japón, Alemania Occidental e Italia, son notorios ejemplos en los que las características fundamentales de sus actuales sistemas políticos han sido definidas por la presión externa de las potencias vencedoras en el conflicto bélico. Lo mismo podría decirse, por cierto, en el caso del establecimiento de sistemas políticos autocráticos en Europa del Este. Más cerca nuestro, en América latina, cabe señalar la incidencia de factores externos en el establecimiento de un sistema político competitivo en Venezuela tras la caída de Pérez Jiménez.
En los países latinoamericanos han sido generalmente los Estados Unidos, a través de su gobierno o de sectores con intereses en la región, los que han incidido en forma más o menos decisiva en las definiciones nacionales acerca del tipo de sistema político a establecer, o dado un sistema político determinado, acerca del resultado final de la decisión de quién ejercería el poder. Recordábamos el caso de Venezuela en la elección que llevó a la presidencia a Rómulo Betancourt y en particular, en la de su sucesor Leoni. Pero los ejemplos son tan numerosos que repasarlos nos obligaría a hacer una larga recapitulación de la historia de la América latina de este siglo. En cuanto a la Argentina, el caso más notorio de interferencia americana en la política interna fue el de Braden en el 45.
Si bien no siempre a favor de un sistema político realmente competitivo y pluralista, parece un hecho que una constante de la política americana en la región ha sido la presión por el establecimiento de sistemas políticos que mantuvieran al menos una apariencia formal de democráticos a través del funcionamiento de instituciones representativas, de la existencia de partidos políticos, de la realización de elecciones, y de la garantía de un mínimo de libertades individuales. Tal era la primera demanda que se formulaba tan pronto se producía un golpe de Estado.
Tres factores parecen haber determinado un cambio en el comportamiento de los Estados Unidos —al menos de su gobierno— como actor externo en la vida política de los países latinoamericanos. El primero está relacionado con los cambios que se han operado en el sistema internacional, tras la superación del período de la confrontación nuclear y la emergencia de una era de confrontación industrial y tecnológica, que pareciera estar signada por una cierta neutralidad ideológica [2]. Se podría afirmar que dos efectos relevantes de dichos cambios sobre la política exterior de los Estados Unidos han sido la disminución de su interés por asumir la responsabilidad de tutelar la vida política y económica de los países situados en el interior del que fuera el bloque occidental, y la disminución —o desaparición— de la necesidad de crear los "contramodelos" al modelo político y económico "enemigo", en particular, cuando éste surgiera dentro de su propia zona de influencia (por ejemplo, el modelo Venezuela frente al modelo Cuba). Hasta hace unos años, los imperativos de la guerra fría llevaban a los Estados Unidos a defender aun con las armas su creencia de que la democracia era la única forma de organizar la convivencia política en todas las sociedades cualquiera que fueran sus características culturales y su nivel de desarrollo. Su creencia en la democracia sólo tenía un límite: el que a través de su pleno ejercicio llegaran al poder quienes no creyeran en la misma, sobre todo si pudieran cuestionar la lealtad de su país al bloque occidental, o favorecieran la adhesión al soviético en el caso de tratarse de un país situado en una zona intermedia entre los dos bloques.
El segundo factor, está relacionado con lo que podría denominarse la desilusión democrática que se ha operado en los Estados Unidos como consecuencia de algunas experiencias latinoamericanas, y en particular, de la chilena a partir del período Frei y del gobierno de Salvador Allende. La democracia efectiva comienza a ser identificada con el acceso al poder de fuerzas políticas radicalizadas, que cuestionan los intereses eco nómicos americanos en la región, pero que a su vez no garantizan un mínimo de orden y de eficiencia en la gestión gubernamental.
Y el tercer factor es, por el contrario, el entusiasmo por el aparente éxito del modelo brasileño, en que al sumarse orden y eficiencia hace reflexionar a sectores y personas influyentes de los Estados Unidos acerca de la conveniencia de las tecnoautocracias militares para los países en desarrollo, aun cuando el costo sea una restricción temporaria de la libertad en aras del progreso [3].
En realidad, es la combinación de los tres factores la que podría explicar el cambio de comportamiento. En efecto, a la propensión a la prescindencia inducida por el primer factor, se suma el que la desilusión por la democracia está neutralizada por la firme creencia democrática que sustenta al sistema político americano y por el hecho que la misma ha sido utilizada para, en cierta forma, legitimar el llamado sistema interamericano, que sigue siendo la piedra angular de la política de los Estados Unidos en la región. A su vez incide el que el entusiasmo por la tecnoautocracia mi litar generado por la experiencia brasileña está neutralizado por la reacción producida por la política eco nómica del régimen militar en Perú. La experiencia peruana le muestra a los Estados Unidos, que un sistema político basado en la autoridad de los militares, puede asegurar orden y eficiencia en la gestión gubernamental y transformarse en poderoso instrumento de desarrollo, pero que puede llegar también a ser el cauce del cuestionamiento de sus intereses en forma tan aguda, —o más aguda aún gracias al orden y a la eficiencia—, como lo podría hacer un gobierno de centroizquierda o de izquierda en un sistema político democrático.
El cambio de comportamiento de los Estados Unidos con respecto a su intervención en los acontecimientos políticos de los países latinoamericanos no significa una total prescindencia, pero sí una extrema prudencia en tratar de imponer fórmulas políticas definidas "a priori" y con una pretensión de validez para toda la región. Quizás ello induzca a los Estados Unidos a adoptar un estilo imperial más flexible, en el que no le interese tanto el tipo de sistema político que se adopte, sino influir en el mismo para atenuar o corregir las tendencias que puedan ser contrarias a algunos de sus intereses más vitales.
2. Factores externos y la viabilidad de nuestras experiencias democráticas
Parece aceptable la hipótesis de que el resultado del proceso de transición a un sistema político competitivo en la Argentina habrá de depender más del juego de factores internos que de influencias originadas en el contexto internacional. Sin embargo, puede ser interesante ensayar un análisis acerca de la forma en que dicho contexto podría incidir en el desarrollo político argentino en los primeros años de esta nueva experiencia.
Todo país está expuesto a la influencia de factores externos que inciden en determinada forma en su actividad política y económica. En ciertos casos, la situación particular del país dentro del sistema internacional, lo torna más sensible a dichas influencias hasta llegar al grado extremo en que son dichos factores los que determinan en forma decisiva los principales acontecimientos internos: son los llamados países dependientes. Un país supera esta condición cuando posee un sistema político sólido que le permita movilizar los recursos internos no sólo para controlar el efecto de los factores de origen externo sino para a su vez ejercer una influencia marcada en el sistema internacional a fin de que sus características sean lo más favorables posibles a sus propios intereses nacionales. Son los países que tienen una participación real en la vida internacional y que eventualmente pueden transformarse en potencias centrales que dominan con su acción los destinos del mundo [4].
La situación particular de la Argentina lo sitúa en una escala intermedia en la que su vida política interna es sensible a las influencias externas sin que a su vez el país esté en condiciones de alterar drásticamente su modo de vincularse al exterior ni de incidir decisivamente en acontecimientos internacionales (por ejemplo las negociaciones para la reestructuración del sistema monetario internacional o las ruedas comerciales en el Gatt), ni en la actividad política y económica interna de otros países que no sean, y cada vez en menor medida, algunos de los de su contexto contiguo. La debilidad de su sistema político es a la vez causa y efecto de una forma determinada de insertarse en el sistema internacional.
¿Cuáles podrían ser los factores externos que en los próximos dos o tres años perturben o faciliten el funcionamiento de un sistema político democrático en la Argentina? Quizá lo primero que se puede señalar es que no es probable que en los años inmediatos incidan en la viabilidad de una experiencia democrática argentina factores externos que de alguna forma incidieron en experiencias recientes, y en particular, en la de los períodos Frondizi (195S-62) e Illia (1963-66).
En efecto, las características actuales del sistema internacional (bipolarismo nuclear latente confrontación industrial y tecnológica atenuación del enfrentamiento entre sistemas ideológicos excluyentes) han creado mayores condiciones de permisibilidad para que un país encare una estrategia de desarrollo incluso de signo ideológico contrapuesto al de la potencia hegemónica en la región, sin que ello produzca una reacción sancionadora. La disminución del conflicto ideológico en el plano internacional, o al menos el hecho que haya perdido sus características de "causabellis" amplía el espectro de alternativas ideológicas internas de los países latinoamericanos. A su vez, un sistema internacional menos rígido como consecuencia de la superación del bipolarismo, atenúa las posibilidades de presiones internas intolerables basadas en razones de seguridad colectiva, que pudieran conducir a un conflicto serio entre quienes ejercen el poder y los responsables del sistema nacional de seguridad. En otros términos, es menos probable que se produzcan enfrentamientos entre los militares y el gobierno, basados no tanto en un problema de seguridad interna (subversión) sino en una definición nacional frente a un conflicto externo que de alguna forma cuestione el sistema de seguridad colectiva en el cual el país se encuentre envuelto. Durante años, la distinta sensibilidad del político y del militar frente a este tipo de hechos externos ligados a la idea prevaleciente de seguridad, ha sido un factor de inestabilidad política en la Argentina —y en otros países latinoamericanos—, y ha estado directamente vinculado a las causas del fracaso de las experiencias Frondizi e Illia.
Frondizi debió gobernar en medio de la crisis planteada al sistema de seguridad regional por la emergencia del castrismo. Son los, años, duros del sistema interamericano, cuyas bases mismas son cuestionadas por un país situado en el corazón del área de seguridad vital de la potencia dominante, y antes que la crisis de octubre del 62 iniciara decididamente el fin de la era de confrontación nuclear. Por lo menos en dos hechos se puede observar la intensidad de la presión de acontecimientos externos y sus efectos de erosión en las relaciones del presidente con las Fuerzas Armadas: la visita del Che Guevara a Frondizi el 18 de agosto de 1961 y la posición de la Argentina en la Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores en Punta del Este a fines de enero de 1962. Estos dos hechos aumentaron la crisis de credibilidad de los militares con el presidente y abonaron el terreno para la crisis definitiva originada por el triunfo peronista de marzo del 62. También la estabilidad del gobierno de Illia fue afectada por su enfrentamiento con las Fuerzas Armadas en ocasión de un acontecimiento regional que envuelve a los Estados Unidos: es la crisis de Santo Domingo en 1965 que implica adoptar una serie, de definiciones y entre ellas la de enviar tropas a la Re pública Dominicana.
Las disidencias entre los militares de las fronteras ideológicas y los políticos que si bien anticipan con su posición el mundo que emergería de la confrontación nuclear carecen de la fuerza o de la habilidad necesaria para imponer su punto de vista sin lesionar su autoridad frente a aquéllos, pertenecen a un pasado que parece superado por evolución propia y sobre todo por los cambios en el sistema internacional. En cambio, existen mayores posibilidades que en los próximos años civiles y militares coincidan en cuanto a los factores externos que pueden cuestionar la supervivencia de la Argentina como país independiente (en el sentido real y no formal). Se percibe que existe una amplia base de consenso nacional en relación a ciertos fenómenos característicos del sistema internacional actual considerados como contrarios al interés nacional. Podría afirmarse que dicho consenso trasciende las fronteras nacionales y puede ser el punto de partida. —lo es en el caso del Grupo Andino—de un entendimiento; multinacional latinoamericano.
Los dos fenómenos más significativos son el de la tendencia al congelamiento del poder mundial [5], y el de las connotaciones políticas —internas e internacionales— de la acción de las corporaciones internacionales, y en particular, por su incidencia en los sistemas nacionales de decisión y en la transferencia internacional de recursos. El primero de los fenómenos afecta las posibilidades de participación real de países como Argentina en el sistema internacional. Es producto de la tentación de las grandes potencias, y en particular de los Estados Unidos y la Unión Soviética, de recrear una especie de directorio internacional que pueda garantizar la paz en el mundo. Es la vuelta a la idea de una Santa Alianza de poderosos expresada en lo que podríamos denominar la perspectiva Kissinger del sistema internacional. El fenómeno de las corporaciones internacionales y su impacto en la vida internacional e interna de los Estados, está relacionado con el anterior en cuanto las mismas pueden ser un instrumento de la cristalización de la actual estratificación del poder mundial, al contribuir a una nueva división internacional del trabajo según sea la función de un país en el proceso productivo mundial, y en particular, en el de creación de tecnología. Casos recientes como el de la IPC en Perú, el de la ITT en Chile, o el de la reacción del embajador americano en México ante la proyectada ley de transferencia de tecnología, ilustran acerca de la importancia política interna e internacional de este fenómeno.
Quizá por la existencia de estos dos fenómenos puede afirmarse que participar en el sistema internacional preservando una identidad nacional parece ser el dile maque se plantea en mayor o menor medida a los países latinoamericanos y entre ellos a la Argentina. Por un lado se trata de aumentar la capacidad de influir en los cambios que se operan en el contexto externo, y para ello es necesario cuestionar la tendencia al congelamiento del poder mundial y movilizar los recursos internos que permitan al país valorarse asimismo y ser valorado por los demás. Por otro lado, se trata de resistirse a lo que podríamos denominar la inserción "insípida" en el sistema internacional: a través de la preservación de valores propios y de una identidad nacional se trata no sólo de poder decir algo sino de decir algo propio en función de un proyecto de nación y de mundo. Para ello es necesario neutralizar los efectos culturales alienantes de una economía dominada por filiales o tecnologías externas. Y finalmente, parecería que las características actuales del sistema internacional exigen más que nunca un alto grado de responsabilidad y realismo en la elaboración de la política de inserción internacional: ello supone adecuación a las circunstancias y reconocimiento de los límites en los medios disponibles, del costo de su utilización, y del efecto real que ellos pueden producir.
Creemos que en los próximos años la definición del gobierno en torno a estos dos fenómenos puede operar ya sea como un gran factor de cohesión nacional y de tal forma contribuir a la consolidación del sistema, o por el contrario, como fuente de una gran frustración que podría conducir a un nuevo fracaso. La gran tentación a la búsqueda de la solución nacional a través de una tecnoautocracia militar puede ser alimentada si se confirmara una cierta idea de que un sistema democrático es incompatible con la eficiencia en la gestión gubernamental de un país en desarrollo, pero que también lo es con la eficiencia en la conducción externa de un país dependiente. El nacionalismo participacionista del Brasil que pone el acento en cuestionar la tendencia al congelamiento del poder mundial, o el nacionalismo combativo del Perú que acentúa el cuestionamiento al fenómeno de las corporaciones internacionales, seguirán estando presentes en amplios sectores de nuestro país que sólo aumentarán o consolidarán su creencia en la democracia si ésta permite dar una respuesta nacional y racional a dichos fenómenos. La "Argentina grande" y la "Argentina contra los monopolios" son por cierto slogans. A través de ellos los dos primeros gobiernos del actual período militar trataron de movilizar apoyo popular. Son simplistas como todo slogan e insuficientes para fundar en ellos una política de inserción internacional. Pero parece un hecho que en la medida que el próximo gobierno logre dar satisfacción a las aspiraciones nacionales que ambos sintetizan podrá efectuar un aporte a la legitimación del sistema democrático. |
