Este informe fue elaborado por el señor Félix Peña, jurista del INTAL para su presentación en el Coloquio sobre "Esfuerzos de integración en Europa y América Latina", organizado por el Centro de Estudios Europeos de la Universidad Católica de Lovaina durante los días 8 y 9 de marzo de 1972. Las opiniones expresadas en este informe son de exclusiva responsabilidad del autor y no comprometen a la institución a la que pertenece..

I. Introducción

El proceso de integración económica de América Latina se ha encausado hasta el presente en base a las grandes líneas de los proyectos elaborados al finalizar la década de 1950 [1] y que fueran formulados jurídicamente en los tratados de integración, de Montevideo, para la ALALC, y de Managua y sus complementarios para el Mercado Común Centroamericano [2]. Como todo instrumento jurídico internacional multilateral que establece una organización internacional a fin de obtener los objetivos comunes perseguidos por los asociados, los tratados citados dieron origen a un ordenamiento jurídico internacional particular derivado, mediante el cual los Estados se han expresado y han ido cumpliendo en parte los compromisos básicos pactados, así como adaptando la estructura jurídica e institucional de los procesos respectivos a sus necesidades cambiantes y a su carácter dinámico.

En la actualidad, una serie de acontecimientos ponen de manifiesto que los participantes en los esquemas de integración económica de América Latina han iniciado un replanteo de fondo de los proyectos originarios de integración, mediante la redefinición de objetivos, métodos y plazos.  Un primer intento de replanteo lo constituyó el Plan de Acción de Punta del Este en abril de 1967 [3] que sólo puede ser interpretado en sus verdaderos alcances a la luz de los acontecimientos posteriores, [4] En el ámbito de la ALALC, el Protocolo de Caracas, de diciembre de 1969 [5] aún no ratificado por todas las Partes Contratantes [6] puede considerarse como la culminación de una etapa iniciada aún antes de Punta del Este [7] que ha abierto, de hecho, una pausa en el programa de liberación comercial que, como se sabe, es la piedra angular del proyecto de 1960 [8].

Pero el principal acontecimiento que exterioriza la voluntad de redefinir objetivos y métodos lo constituye, sin duda, el Acuerdo de Cartagena [9]. El grupo subregional, actuando dentro del marco legal de la ALALC y con el consenso de todos los asociados, [10] ha manifestado jurídicamente su voluntad de ensayar un nuevo camino a fin de alcanzar en plazos determinados un alto grado de interacción y complementación de sus economías. La idea central es encarar el proceso a través de la realización conjunta de proyectos industriales, de la armonización de políticas, de la coordinación de su programación económica, así como mediante una desgravación comercial acelerada.

Debe tenerse en cuenta, sin embargo, que algunos de los instrumentos jurídicos propuestos en el Acuerdo de Cartagena ponen de manifiesto que el proceso subregional es más que un intento de crear o activar corrientes de comercio recíproco o de realizar inversiones conjuntas, ya que apunta en forma clara a crear un marco internacional apropiado que asegure la viabilidad de un desarrollo económico autónomo de los países participantes. El objetivo político implícito en el Acuerdo de Cartagena parece ser el de alterar el modo de inserción en el sistema internacional de los países miembros a efectos de disminuir el carácter asimétrico de sus vinculaciones con el exterior y maximizar la autonomía de sus sistemas nacionales en decisión. La motivación política del Grupo Andino hace recordar en parte a la reflejada en el memorándum que Jean Monnet presentó en 1950 al gobierno francés y  que dio origen al plan Schumann y a la CECA [11].

En el caso de Centroamérica, el replanteo del proceso es evidente. Producto de una crisis seria entre Honduras y El Salvador los acontecimientos recientes reflejan la firme decisión de encarar soluciones de fondo, y exteriorizan la subsistencia de un interés común entre los cinco países que permitirá, sin duda, reelaborar el proyecto de integración y reformular o perfeccionar los esquemas jurídicos e institucionales hasta ahora vigentes.

Dentro de este marco de replanteo de los proyectos de integración regional y de sus objetivos, métodos y plazos, es nuestra intención examinar algunos aspectos jurídicos relacionados con la estructura institucional de los mismos.  El análisis se efectuará en particular sobre la experiencia de la ALALC y del Grupo Andino. No se incluirán referencias al Mercado Común Centroamericano, ya que teniendo en cuenta que en los próximos meses habrán de producirse cambios sustanciales en el esquema jurídico e institucional que funcionó hasta 1969, estimamos de menor interés en este momento un análisis en profundidad de este caso. [12]

El análisis será fundamentalmente jurídico. Pero tratándose de mecanismo- institucionales de un proceso económico con profundas connotaciones políticas creemos que es imposible prescindir de categorías extra jurídicas [13]. Tampoco intentaremos agotar el análisis del tema yaque ello exigiría un trabajo extenso que escaparía a los límites propios de un informe para un Coloquio.  Por ello privilegiaremos algunos aspectos que en nuestra opinión son más significativos y que están en el centro del debate que en América Latina se ha realizado sobre los mecanismos institucionales de la integración económica.

II. La comparación de esquemas de integración

Antes de introducirnos en nuestro tema quisiéramos efectuar una reflexión sobre la comparación de aspectos jurídicos e institucionales de esquemas de Integración o de cooperación económica que se realizan en contextos políticos y económicos a veces sumamente distintos y en los que se persiguen objetivos también diferentes. A veces se trata de la asociación de países altamente industrializados y desarrollados que persiguen como objetivo la formación de una unión económica y eventualmente algún tipo de unión política; en otros, los que se asocian son países en vías de industrialización y con distinto grado de desarrollo interno que procuran o la formación de una zona de libre comercio entendida a veces como un paso hacia una integración mayor y otras veces como un expediente para mantener e incrementar corrientes de comercio, o directamente la formación de un mercado común, en otros, se trata de evitar la desintegración de espacios económicos multinacionales emergentes del proceso de descolonización; y finalmente, en otros casos los asociados, países de alta participación en el comercio internacional, establecen mecanismos de cooperación que permitan acrecentar en un marco de liberación y no discriminación las corrientes comerciales.

Cuando en julio de 1971 se realizó, en un Coloquio organizado por la Academia de Derecho Internacional de La Haya, un primer intento de comparación sistemática de las experiencias jurídicas e institucionales de algunos de estos esquemas de integración económica (incluyendo el caso del CAEM) quedó claro que este tipo de intento debería ser acompañado por un esfuerzo no menos intenso en el plano metodológico, a fin de evitar que en la comparación priven criterios formalistas, que impedirían percibir el significado de contextos políticos y económicos totalmente distintos a fin de comprender normas e instituciones aparentemente similares.

Desde el punto de vista de la integración latinoamericana la comparación no sólo ha de exigir un enfoque interdisciplinario sino el tratar de abarcar experiencias entre países con condiciones económicas y políticas similares a las de la región. Durante mucho tiempo, la estructura jurídica e institucional de las Comunidades Europeas ha constituido un modelo sumamente valorado en la región, en especial en el momento de enfrentar la solución de algunos de los problemas institucionales planteados por la integración económica. La integración europea fue considerada como sinónimo de integración económica, y la estructura jurídica e institucional comunitaria, como la meta a la cual debía aspirar a largo plazo cualquier proceso de integración.

Por lo demás, la sobrevaloración del "modelo europeo" fue acompañada, en gran parte, por una apreciación superficial del funcionamiento del mismo en lo jurídico e institucional, y por ello se generaron en la región algunos mitos cuyo impacto político negativo aún no ha sido suficientemente evaluado. Por ejemplo, se introdujo en la temática de la integración latinoamericana una idea errónea de la "supranacionalidad", según la cual la esencia del esquema jurídico e institucional comunitario consistiría en la existencia de órganos con capacidad para imponer su voluntad a los Estados miembros, llegándose aún a señalar que el Parlamento europeo poseía estas competencias "supranacionales" (por encima del Estado nacional o más allá del Estado nacional) [14]. Un análisis más detenido del funcionamiento real del mecanismo de decisión de las Comunidades Europeas permitiría una mejor apreciación acerca de la naturaleza de las competencias atribuidas dentro del conjunto de órganos comunitarios a aquellos compuestos por funcionar los independientes de los gobiernos (pero nombrados por ellos), y es éste, indudablemente un análisis que no podría efectuarse sólo con criterios jurídicos.

La emergencia de nuevos esquemas de integración entre los países en desarrollo, así como la toma de conciencia, por parte de éstos, del valor político que puede tener un proceso de integración para mejorar su participación, real en un sistema internacional de pronunciada estratificación ha producido como efecto un aumento creciente del interés por un conocimiento más profundo de las muy distintas experiencias integradoras que existen en el mundo, y a su vez, ha permitido reflexionar sobre la real valides del modelo europeo en el caso de integración económica entre países pertenecientes al segmento en desarrollo del  mundo. La UNCTAD, en tal sentido, se ha convertido en un canal de comunicación eficaz para el mejor conocimiento de los esquemas de integración y cooperación económica existentes en África, en Asia y en América Latina.

Parece probable que en los próximos años se intensifique el interés, en los países latinoamericanos, por el estudio de las experiencias jurídicas e institucionales de los variados esquemas de integración y cooperación económica que existen entre países en desarrollo, y cabe desear que ello se manifieste sin desmedro del interés con que deberé seguirse de cerca la evolución del modelo europeo. Pues tanto en un caso como en el otro, de lo que se trata es de analizar cómo se han encarado, en otros grupos de países, problemas similares a los que se enfrentan en la región, a fin no de copiar pero sí de aprovechar lo que enseña la experiencia ajena.  Como siempre, se trata de un problema de medida, de equilibrio, casi de sentido común.

Desde el punto de vista jurídico e institucional, por lo menos son tres los temas en los que existe una experiencia extra zonal que deberá conocerse mejor en función de problemas que en los próximos años podrían ser decisivos para la marcha de la integración económica latinoamericana.

Ellos son:

a. los métodos para la elaboración de decisiones conjuntas y para asegurar su efectividad;

b. los mecanismos de contralor de legalidad, y en particular,los de solución de conflictos originados en la aplicación o interpretación de reglas multinacionales;

c. los métodos de organización de sistemas internacionales de producción integrada y aquellos que permitan encarar distintos tipos de proyectos comunes a dos o más países para la producción o comercialización de bienes, la prestación de servicios o el desarrollo de la infraestructura.

Este informe estará particularmente referido a algunos aspectos del punto a. y en parte, del punto b.

III. La idea de conflicto en los procesos de integración

1. Para comprender mejor nuestro análisis sobre ciertos aspectos de la experiencia institucional de la integración latinoamerica­na presentaremos algunas ideas basadas en lo que se puede observar en los distintos esquemas consensúales de integración y de cooperación económica que se han desarrollado en el mundo de la posguerra. [15]

En nuestra opinión, la idea del, conflicto de intereses es el punto de partida para comprender el funcionamiento de un sistema que, como el internacional, está basado en la descentralización del poder, es decir, en la coexistencia de centros autónomos de poder que interactúan entre sí. En un proceso de integración o de cooperación económica institucionalizada el vínculo asociativo supone un mínimo de comunidad de intereses entre las partes, lo que no excluye la subsistencia de intereses nacionales potencial o manifiestamente divergentes. En todo momento, el vínculo asociativo estará sometido a la tensión producida por dichos intereses divergentes. Decididamente, una de las funciones del mecanismo institucional que se establecen en toda asociación es la de regular dicho conflicto de intereses a efectos de mantener a través del tiempo el vínculo asociativo.

Conviene detenerse a examinar con más detalle la relación entre la idea de conflicto y las funciones del mecanismo institucional en procesos de integración o de cooperación económica. Debe tenerse en cuenta, como punto de partida, que en general los esquemas de cooperación o de integración económica contemporáneos presentan un rasgo común: persiguen la realización de un modelo valorado y compartido por los Estados participantes acerca de lo que debería ser en un tiempo futuro y predeterminado la estructura de sus relaciones económicas recíprocas. Sobre la base del  modelo al que aspiran, los Estados formulan su proyecto de integración o de cooperación, en el que expresan cómo, en qué plazos y con qué ritmo se deberán lograr los objetivos perseguidos. Una vez definido el proyecto, el mismo se expresa jurídicamente a través de una de las formas comunes al derecho internacional (tratado, acuerdo, etc.). Del instrumento jurídico de base que, consagra el vínculo asociativo entre los Estados participantes, deriva un ordenamiento jurídico internacional particular por el cual se regulan las acciones destinadas a lograr los objetivos comunes. En la relación así establecida entre proyecto y ordenamiento jurídico, lo importante es tener en cuenta el carácter funcional del ordenamiento jurídico con respecto al proyecto y, a su vez, el carácter funcional de éste con respecto a los intereses nacionales de los Estados en cuestión. [16]

Ese carácter funcional se puede percibir al estudiar los orígenes de este tipo de proyecto y la forma en que luego los Estados interpretan y aplican las normas jurídicas, o producen los cambios que afectan tanto el proyecto como al ordenamiento jurídico. Normalmente el proyecto se origina en uno o más de los Estados que gradualmente convencen a los futuros asociados de que el resultado final del mismo –los objetivos perseguidos- satisfarán sus respectivos intereses nacionales [17]. La propuesta original se negocia, y a través de la negociación se opera la concertación de los distintos intereses nacionales en juego, hasta que se logra el proyecto final que, teóricamente al menos, contemplaría el interés nacional de todos los Estados participantes. Este proceso de concertación de intereses para la formulación del proyecto de integración o de cooperación lo encontramos en la negociación del Plan Schuman, que termina con la formulación del Tratado de Paris, que establece la Comunidad Europea del Carbón y el Acero; en la historia de los Tratados de Roma, que establecen la Comunidad Económica Europea y la Comunidad Europea de Energía Atómica, y que reconocen su origen inmediato en el memorando de Messina, a la preparación del informe Spaak y a la posterior formulación de los respectivos Tratados; en los orígenes de la ALALC, a través del proyecto de los países del llamado Cono Sur, en especial Argentina y Brasil, y de los trabajos de la CEPAL para la construcción de un Mercado Común, que se concilian y perfeccionan en las sucesivas reuniones de Santiago, Lima y Montevideo, y que terminan con la firma del Tratado de Montevideo y en la historia del Acuerdo de Cartagena a partir de la iniciativa de los Presidentes Frei de Chile y Lleras Restrepo de Colombia, que se negocia en las sucesivas reuniones de la Comisión Mixta constituido al efecto. En todos estos casos el objeto principal en la negociación era el proyecto en sí, en torno al cual se iban definiendo los respectivos intereses nacionales y en función del cual se iba preparando y dando forma al texto jurídico. El resultado final de la negociación –en los casos en que esta tiene éxito y termina en la firma de un instrumento jurídico internacional- es una reciprocidad de intereses basada en la posición de poder económico de cada parte y en las expectativas de poder futuro que el proyecto representa para cada asociado. Dicha reciprocidad de intereses es recibida como un flujo continuo y balanceado de ventajas y desventajas que el proyecto irá produciendo para cada parte a medida que evolucione.

La negociación del proyecto es solo el principio de un proceso de continua negociación que se entabla entre los asociados para concretar en la realidad el modelo de relaciones recíprocas privilegiado. Para ello se crea un mecanismo institucional que ha de ser funcional en la medida que permita en forma continua la concertación de intereses y su formulación en normas jurídicas.

Se debe tener en cuenta el carácter dinámico de un proceso de integración o de cooperación internacional, ya que el mismo sufre las consecuencias de los cambios que se operan en el contexto económico y político –internacional y nacional de cada parte- y de los que la concreción misma del proyecto va operando en ese contexto. Por eso puede sostenerse que la clave de este mecanismo de concertación ha de ser su capacidad de mantener a través del tiempo la reciprocidad de intereses que sustenta al proyecto y a su ordenamiento jurídico, ya que, de producirse una ruptura de la misma en perjuicio grave del interés nacional lesionado y que, en caso de no lograr en última instancia en función de la salvaguarda de su interés nacional lesionado y que, en caso de no lograr dentro del marco de la asociación un reestablecimiento de dicha reciprocidad de intereses, podrá llegar a considerar roto el vínculo asociativo y marginarse del proyecto. La presunción de que este ha de ser el comportamiento de un Estado que se considera seriamente afectado en su interés nacional por la ejecución de un proyecto de integración y cooperación internacional, está solidamente respaldada por la experiencia histórica, que abunda en ejemplos [18].

Las características del proceso continuo de negociación que supone un proyecto de integración o de cooperación internacional estarán determinadas por una serie de factores, y entre otros: a) por los objetivos comunes que se persiguen; b) por las modalidades del mecanismo institucional que se establezca, y en especial, la distribución de competencias funcionales y materiales que se efectúe entre los Estados asociados y los órganos de dicho mecanismo, y entre los órganos entre sí; c) por el número de países  intervinientes y la facilidad de comunicación entre sus centros nacionales de decisión; d) por la importancia relativa de las relaciones económicas recíprocas en el contexto de las vinculaciones económicas externas de cada asociado; y muy en particular, e) por las modalidades del mecanismo de desgravación comercial que se establezca.  Aparentemente, cuanto menor sea la automaticidad del mecanismo de desgravación, mayor será la intensidad del proceso de negociación, como se puede observar en la experiencia de la ALALC en materia de formación de las Listas Racionales y de la Lista Común. Pero sobre todo en estos casos, resulta más difícil que los asociados atribuyan competencias y capacidad de iniciativa a órganos técnicos comunes, pudiendo debilitarse así el mecanismo de concertación. La razón reside en el hecho de que sólo los países miembros están en condiciones de determinar cuáles son los productos que pueden incorporar al proceso de desgravación, transformándose en los actores principales, si no únicos, de la negociación colectiva. En el ceso de mecanismos de desgravación automática, las necesidades de negociación entre los Estados están más circunscriptas a la adopción de medidas correctoras de efectos no previstos o no deseados al programarse el mecanismo, o a la introducción de cambios en el proyecto a fin de adaptarlo a situaciones e intereses cambiantes, o a la adopción de medidas complementarías que permitan intensificar el proceso de desgravación o avanzar en los objetivos perseguidos por las partes en otras áreas de sus relaciones recíprocas. En estos casos, los Estados no encuentran tantas dificultades para fortalecer el mecanismo de concertación atribuyendo competencias y capacidad de iniciativa a órganos técnicos comunes. Es el caso del Grupo Andino, y por cierto, de las Comunidades Europeas.

La idea misma de negociación continua o de concertación permanente de intereses nacionales excluye la concepción de la integración y de la cooperación internacional como el proceso lineal y automático. Por el contrario, dicha idea supone, como se afirma más arriba, la presencia constante del conflicto de intereses en las relaciones interestatales de integración o de cooperación.

Por ello puede decirse que, en última instancia la concertación consiste, en lograr maximizar los efectos de los intereses opuestos, conflictivos y maximizar los de los intereses complementarios, cooperativos a fin de mantener la reciprocidad que justifica y sustenta el vínculo asociativo y permite lograr sus fines.

Para ello se debe partir del reconocimiento de la existencia de fuerzas conflictivas que, como se afirmó antes, someterán constantemente al proyecto común a tensiones  que pueden, eventualmente, provocar su ruptura y su fracaso. Esto lleva a considerar al conflicto no como una anormalidad, sino como algo normal en la vida de relación entre Estados, lo que implica no negar ni condenar el conflicto, sino el combate, o sea la manifestación violenta del conflicto.

Si se acepta la idea desarrollada precedentemente, parece lógico que para intentar en un caso concreto de asociación una respuesta a las preguntas de cómo encarar en la práctica situaciones derivadas de conflictos de intereses entre dos o más asociados, y las derivadas de la falta de adecuación del comportamiento real de uno o mas asociados con lo prescripto por el ordenamiento jurídico interno de la asociación; es necesario previamente formularse al menos las siguientes preguntas: ¿cuáles son los objetivos y las características del proyecto o del programa que intentan llevar adelante los asociados? Y conocida la respuesta de la anterior, ¿a través de que tipo de mecanismos institucionales pretenden los asociados administrar dicho proyecto o programa? La historia de la integración Europea es elocuente en tal sentido. En efecto, la idea de establecer una Corte de Justicia dentro del esquena institucional del Tratado de París surgió tan sólo cuando se tuvo una noción clara de cuáles serían las características y objetivos del programa inicialmente propuesto por el gobierno francés, y en qué forma se lo administrarla. La Corte de Justicia, concebida básicamente sobre el modelo del Consejo de  Estado de Francia, era la contrapartida lógica a la idea de la Alta Autoridad y al efecto jurídico de inmediatez provisto para las decisiones emanadas de la misma. [19]

Pero también sería necesario responder previamente a la pregunta de qué grado de perfeccionamiento se quiere atribuir a la estructura jurídica del proceso o, en otros términos, qué valor se desea atribuir a las normas jurídicas como pautas del comportamiento efectivo de los asociados. Las respuestas a esta última pregunta también pueden variar, y es indudable que en su formulación se deberá tener en cuenta la valoración de las reglas de derecho como pautas del comportamiento efectivo de los individuos dentro de cada uno de los países asociados.  En algunos casos de asociación internacional, las reglas jurídicas sólo son normas de conducta que orientan en forma flexible, junto con otro tipo de reglas, el comportamiento real de los Estados. Se privilegia antes que nada la idea de reciprocidad de intereses, y en función de dicha idea se establece un marco de negociación continua en el que las reglas jurídicas son sólo un instrumento más que pueden utilizar los diplomáticos, es decir los negociadores nacionales. Tal parecería ser el caso del GATT, por ejemplo. Resultan sumamente ilustrativas en tal sentido las conclusiones a las que arriba Robert Hudec al analizar dicha experiencia; "La clave para comprender el sistema legal del GATT es reconocer que el derecho del GATT La sido diseñado y operado como un instrumento diplomático.  Aunque el sistema legal del GATT tiene muchos puntos de contacto con los modelos nacionales, lo que lo separa de ellos es la preocupación constante por la "flexibilidad" la insistencia en que las presiones coactivas de la ley sean aplicadas en forma controlada, que permita maniobrar en cada etapa del proceso. Para hacer efectiva esta flexibilidad, el GATT ha desarrollado formas y técnicas que trabajan en el sentido de suprimir el instinto natural del derecho de llegar a soluciones finales. La adjudicación, y, en cierta medida, aún la legislación, no son los hechos terminales que se acostumbra buscar en sistemas legales más convencionales. Son, mas bien, etapas de un proceso continuo en el que normalmente, en un momento dado, hay más de una respuesta en el aire y en el que ninguna respuesta es realmente final hasta que se vean los resultados -y aún así no se puede es­tar seguro".

"La preocupación por la flexibilidad ha producido un derecho que, en primer lugar, es muy difícil de interpretar. Los legos parecen tener menos dificultades con él que los juristas, probablemente porque no se ven estorbados por el conocimiento especializado del jurista sobre lo que hay que buscar".

"Esto puede explicar por qué el Secretariado del GATT no ha tenido casi nunca un funcionario legal entre su personal, y  porqué generaciones de funcionarios del Secretariado han vivido con el convencimiento de que- el GATT funciona mejor sin él"'.

"Esta flexibilidad ha dado origen, también, a un derecho que es, en un sentido directo e inmediato, el producto del consenso existente en el GATT en el momento. Por supuesto, todo empieza con la estructura legal formal -las obligaciones, los precedentes interpretativos, etc.  Pero la forma en que estas fuentes se expresan en cada situación variará mucho, de acuerdo al sentimiento prevaleciente en la comunidad.  Se debe esperar encontrar, en consecuencia, que el derecho del GATT sea de una calidad un tanto desigual, que cambie de cuestión a cuestión y, significativamente, de acuerdo a la época". [20]

Por el contrario, en otros casos, el proceso derivado de la asociación se mantiene ante todo como un proceso de derecho en el cual las partes o los Estados deben necesariamente adaptar su com­portamiento a las normas jurídicas comunes.  Este es el caso de las Comunidades Europeas.  Para Walter Hallstein: "La Comunidad so basa en la ley, es una creación de la ley. El documento sobro el cual se sustenta os un Tratado reconocido por el derecho internacional. Por tanto, no es el producto de una lucha por el poder que divida a los partidos en vencedores y vencidos.  Se basa en un convenio libremente aceptado por hombres libres.  En el cimiento de la Comunidad, y en el documento que la creó, se encuentra la ley que exige la constante renovación de ese acuerdo".

"Al mismo tiempo, la Comunidad es en sí misma un sistema legal.  Nuestra labor cotidiana consiste en insuflar vida al esqueleto desnudo del Tratado de Roma.  Este Tratado es nuestra "ley básica": nos da principios que guían nuestra tarea y normas fundamentales para nuestra conducta.  Sin embargo, es menester dar a esas reglas constitucionales formas concretas, deben ser completadas y ampliadas porla legislación de la Comunidad. Ambas partes -el Tratado de la legislación de la Comunidad- requieren aplicación.  Al dar a nuestra constitución forma concreta y al aplicar todo el cuerpo de leyes, es necesario observar normas legales. El poder no es el factor decisivo, y en esto reside nuestra  fuerza". [21]

En el primer caso es aparentemente más importante mantener el vínculo asociativo aun cuando ello suponga que las reglas jurídicas sean solamente uno de los elementos reguladores de la conducta de las partes, y que eventualmente sea posible prescindir de ellas. Daría la impresión que lo que más se valora en caso de conflicto entre el comportamiento real de una parte y lo proscrito en la norma es el restablecimiento de la reciprocidad de intereses como sustento del vínculo asociativo, y no el restablecimiento del orden jurídico presuntamente violado.

En cambio, en el segundo caso se supone que las normas jurídicas son, si no el único, el principal elemento de regulación de la conducta real de los asociados. Por cierto, ello no implica desconocer las limitaciones del derecho frente a las realidades del poder. Aun en el caso de las Comunidades Europeas se han manifestado dichos límites, especialmente en momentos de crisis agudas (por ejemplo, la desatada por el conflicto entre Francia y la Comisión en 1965).  Pero se valora el respeto a las normas jurídicas en las relaciones entre los asociados, precisamente como la principal garantía para los intereses nacionales en juego. En otros términos, se valora la reciprocidad de intereses como sustento del vínculo asociativo, pero a la vez se considera que el respeto a la legalidad concebida con un criterio dinámico es lo que permite restablecer la reciprocidad de intereses afectada por la conducta contraria a derecho de un Estado miembro.

Se podría afirmar, entonces, que cuanto mayor es la complejidad del proyecto derivado del vínculo asociativo, y  más comprometidos se encuentran los intereses nacionales de los países por el éxito o fracaso del proyecto común, existe una mayor necesidad de perfeccionar el sistema jurídico común,  Y es en este caso que surge en forma clara la necesidad de establecer, en función precisamente de la salvaguarda de los intereses nacionales en juego, mecanismos de control jurisdiccional que aseguran la vigencia del derecho en las relaciones entre los asociados y en el comportamiento de los órganos comunes establecidos en función de los objetivos perseguidos.

Si frente al comportamiento contrario a derecho de uno de los asociados lo que interesa es restablecer el equilibrio de intereses recíprocos, aun a costa de la legalidad, o si, por el contrario, lo que interesa es restablecer la reciprocidad de intereses a través del restablecimiento del orden jurídico violado, es algo que sólo puede ser determinado en cada esquema de integración o de cooperación concreto. No hay respuestas de validez universal. Lo que si puede plantearse son dudas acerca de la viabilidad política a largo plazo de un proceso de integración económica, relativamente complejo por sus objetivos e instrumentos, y basa do en el consenso de los Estados participantes, si no se logra una cierta valoración de lo jurídico en las relaciones entre las partes y en el comportamiento de los órganos comunes, así como un cierto perfeccionamiento de la estructura jurídica -en el sentido de maximizar su sistematización y claridad- y de los mecanismos de control de la legalidad. [22]

2. ¿Cuáles pueden ser las fuentes de conflicto en un proceso de integración o de cooperación económica internacional?  Al clasificar dichas fuentes se esbozará una primera tipología de conflictos en estos procesos.

a) En primer lugar, debe tenerse en cuenta que los intercambios comerciales y, en general, las interacciones económicas son sólo un aspecto de la vida de relación entre un grupo de Estados que participa de un proceso de integración o de cooperación comercial, y sólo un aspecto do la totalidad de las relaciones externas de cada Estado. Un proceso de integración no opera en el vacío; se trata de un subsistema de relaciones particulares que se desarrollan en el contexto del sistema internacional parcial del cual forman parte los mismos países (por ejemplo CEE y sistema de Europa Occidental o de la Alianza Atlántica; ALALC o Grupo Andino y sistema latinoamericano de naciones, etc.). O sea, en otros términos, que el llamado proceso de integración  es sólo un aspecto indisociable del funcionamiento de un fragmento del sistema internacional global y sólo concibiéndolo de tal forma es posible explicar su propia evolución.  Y es así que un enfrentamiento entre dos Estados participantes en un proceso de integración, originado en causas total o parcialmente ajenas al mismo, puede repercutir en su desarrollo. Por ejemplo, un cambio de sistema político o económico en uno de los Estados, que provoque una heterogeneidad ideológica o de personal dirigente en el grupo asociado no existente en el momento en que se elaboró el proyecto común; o un enfrentamiento originado en cuestiones territoriales o de población, o por intereses contrapuestos en cuanto al rol a desempeñar en el sistema internacional.  Los procesos de integración de Europa y de América Latina ofrecen ejemplos en tal sentido. Es decir, son conflictos externos a un proceso de integración pero que pueden repercutir, directa o indirectamente, desarrollando conflictos internos al mismo.

b) En segundo lugar, pueden distinguirse los conflictos internos al proceso de integración o de cooperación, que a su vez pueden ser clasificados en tres subtipos: de concepción, de aplicación y de organización.

i ) Los conflictos de concepción son los originados en un distanciamiento sobre la concepción global o parcial del proyecto y su formulación jurídica original con lo que alguna o todas las partes entiende luego que debe ser dicho proyecto, o que deberían ser los cambios a introducir en  el, o las formas de encarar su evolución. En este caso, la fuente lejana del conflicto puede encontrarse en los orígenes mismos del proyecto, ya que no siempre lo que un grupo de Estados expresa jurídicamente que es su voluntad se adecua a la voluntad real de cada parte. Se puede producir así. Desde el comienzo mismo de un proceso de integración o de cooperación, un distanciamiento entre la estructura normativa aceptada y   la voluntad real de los actores. En otros casos el distanciamiento surge a medida que el proyecto se desarrolla. Ese distanciamiento, que se puede observar en ciertos casos en la historia de la integración de América Latina, entre estructura normativa y realidad puede deberse ya sea a la inestabilidad política (quienes acuerdan las reglas son Sustituidos en plazos cortos por actores con objetivos diferentes), o a la inestabilidad económica (cambio de actitud frente a los objetivos previamente definidos, como consecuencia, por ejemplo, de un cambio en la coyuntura económica nacional e internacional), o a cierta tradición tendiente a la "utopía legislativa" (definición -de buena fe- en el plano normativo de metas ideales que no han sido confrontadas con la realidad), que a su ves puede deberse a la imposibilidad de definir intereses nacionales a largo plazo en materia económica y política (falta de proyectos nacionales a largo plazo o imposibilidad de establecerlos), o a una actitud excesivamente pragmática en materia de política internacional, que podría denominarse "cinismo legislativo" (firmar acuerdos que de antemano se sabe- que no se han de cumplir, pero que constituyen un instrumento coyuntural útil en las relaciones con otros paí­ses), o a una combinación de algunos de estos factores.

Escondían, asimismo, el surgimiento de un conflicto como consecuencia de que una parte entiende que los efectos del proyecto en su economía no se producen en la medida esperada.  Se debe tener en cuenta que, cono se señalara antes, a veces un país entiende que existe una reciprocidad de intereses que justifica el vínculo asociativo sólo en función de las expectativas a mediano y largo plazo que genera el proyecto. Cuando se trata de un proyecto de integración o de cooperación comercial, dichas expectativas podrían referirse a un amiento de la participación en el comercio recíproco y, eventualmente -según sea la naturaleza del proyecto-, a una mayor localización de industrias dentro de su propio territorio.

Estos conflictos de concepción suelen manifestarse a través de un cuestionamiento formal o de hecho -incumplimiento reiterado y abierto de normas- de los objetivos o de las reglas básicas pactadas.

La esencia de este tipo de conflictos reside en el hecho de que una o varias partes entienden que el proyecto común, en su estado actual, ha dejado de satisfacer sus intereses nacionales.

ii) Los conflictos de aplicación surgen cuando una parte considera que otra no cumple ciertas reglas comunes y de esta forma impide lograr los efectos perseguidos por las reglas de liberación del comercio con respecto a un producto o a un grupo de productos, o por las reglas relacionadas con la liberación de factores de la producción, o por los instrumentos de armonización de políticas internas o externas.  Puede ser el caso de un Estado que con su comportamiento, legal o ilegal, anula o disminuye los efectos comerciales previsibles de una regla determinada, distorsionando las condiciones de mercado, o impidiendo lisa y llanamente la entrada de un producto exportado por otra de las partes. O puede suceder que una parte exporte productos falseando las reglas de juego acordadas (dumping u otras prácticas desleales de comercio, etc.). Y tales distorsiones pueden presentarse también con respecto a la circulación de capitales, de servicios y de perso­nas, en el caso que se hubiera aceptado su liberación.  También puede ser el caso de una parte que se niega en forma abierta o encubierta a aplicar instrumentos de armonización de políticas, por ejemplo de transporte, o tributaria o de comercio exterior. En estos casos elpotencial conflictivo de una situación concreta suele estar determinado por el monto del perjuicio económico ocasionado a una parte por el comportamiento de otra, o por la frecuencia do dicho comportamiento, o por el tipo de producto o de factor afectado.

A mayor daño estimado, o a mayor frecuencia de una determinada situación, mayores son las posibilidades de que una parte entienda que se ha producido, en su perjuicio, una ruptura de la reciprocidad de intereses que sustenta al proyecto y al vínculo asociativo.

iii) Por último, cabe señalar la posibilidad de conflictos de organización originados en el funcionamiento del mecanismo institucional.  Este está compuesto por órganos con funciones específicas y entre los cuales se distribuye el ejercicio de las competencias atribuidas a la organización, A su vez, existe una distribución de competencia entre los órganos comunes y los órganos nacionales también llamados a ejercer competencias en función del proyecto común. [23]

Los conflictos pueden producirse entre un Estado miembro y un órgano, entre dos Estados miembros con respecto al mecanismo en sí, o entre dos o más órganos,  Pueden deberse a una disidencia fundamentada en intereses o puntos de vista antagónicos relacionados con aspectos tales como la competencia de los órganos, el personal que los compone, su  financiamiento, etcétera.

Resulta importante tener presente en relación a los tipos ii) y iii) de conflictos, que en la práctica pueden encubrir un conflicto que afecte a la concepción misma del proyecto, o que su repetición en el tiempo sin que se les brinde solución que se estime satisfactoria puede conducir a un conflicto de concepción. Por otro lado, puede darse una situación en que una de las par­tes estime que se trata de un conflicto de tipo ii) o de tipo iii) y que la otra u otras estimen que se trata de un conflicto de concepción.

3. Desde otra, perspectiva, se pueden distinguir los conflictos según sean de intereses políticos o económicos, o legales. Los conflictos de intereses económicos o políticos suponen una confrontación más o menos pronunciada entre dos o más asociados en relación a algún aspecto del programa común.  Fío se cuestiona necesariamente el cumplimiento de normas pactadas, sino que el enfrentamiento se puede deber a diferencias de criterios de cómo encarar una determinada situación o de cómo regular determinado aspecto de sus relaciones.  Son conflictos que están más centrados en la etapa de creación normativa que en la de aplicación del derecho.  Por ello este tipo de conflictos se pone en evidencia particularmente en el proceso de elaboración de decisiones dentro del mecanismo institucional de una asociación, poniendo a prueba su capacidad de concentración y de adaptación.

Los conflictos legales surgen cuando aparentemente un Estado o un órgano común, no ajusta su comportamiento a la norma y se estima que ha ocasionado así una ruptura del orden jurídico interno de la asociación. En realidad, en este caso se lo puede visualizar como un conflicto entre un Estado o un órgano común y el ordenamiento jurídico interno derivado del vínculo asociativo. Cuanto más evolucionado es. el ordenamiento jurídico e institucional del proceso de integración, menor posibilidad existe de considerar a este tipo de conflictos como "conflictos bilaterales" entre Estados, y más se los tiene que analizar como enfrentamientos entre un Estado miembro (o un órgano) y la organización internacional; el papel de otro Estado o de otro órgano, en estos ca­sos en que se considera que un Estado o un órgano no cumple con las obligaciones impuestas por el ordenamiento jurídico interno de la asociación, es desencadenar un procedimiento con el objetivo de constatar dicho incumplimiento y extraer las consecuencias jurídicas que para el caso prevé el mismo ordenamiento jurídico. Es el caso de la CEE, según los artículos 169, 170, en cierta forma el 173, y el 175.

En cambio, en el caso de esquemas de asociación menos evolucionados y complejos,la situación es casi similar a la que se plantea en las relaciones interestatales no institucionalizadas, en las que es muy difícil determinar cuándo un conflicto es político y cuándo es legal. [24]

Como señala de Visscher: [25] "un mismo diferendo puede aparecer claramente jurídico para el hombre de derecho que no lo ve sino desde el punto de vista de la aplicabilidad de las normas, y netamente político en la óptica de los gobiernos que, sin cuestionar esa apreciación jurídica, no; consienten, sin embargo, en desprenderse de la protección personal de los intereses comprometidos".

Íntimamente ligada a este punto está la noción de justiciabilidad, que también tiene un carácter relativo.  Siempre siguiendo a de Visscher, [26] para el hombre de derecho: "la justiciabilidad depende de un criterio objetivo; es la aptitud de un diferendo para ser reglado sobre la base de principios de derecho. En la óptica del Político, un diferendo aparece como justificable o no justificable según que la relación más o menos íntima que presenta con el interés del Estado permita o impida a éste desprenderse, por su parte, de su decisión personal y discrecional. Un gobierno puede, desde un punto de vista político, negarse a someter un diferendo al reglamento judicial, sin por ello cuestionar la existencia de reglas de derecho imponibles al juez".

Por eso en ese tipo de asociaciones los Estados prefieren preservar el control de la decisión sobre si un conflicto es justiciable o no, resistiéndose al desencadenamiento automático de un mecanismo que asegure la vigencia del derecho en sus relaciones, y menos de un mecanismo jurisdiccional, sea arbitral, administrativo o judicial. Los conflictos mantienen el carácter de confrontación bilateral entre Estados soberanos, en la que el marco institucional de la asociación es considerado un ámbito de negociación y eventualmente se acepta la multilateralización del conflicto como un arma más de la negociación (aumentar la presión sobre la otra parte). [27]

Pero es necesario tener en cuenta, sin embargo, que aun en el marco de una asociación perfeccionada y compleja, en todo conflicto legal entendido como enfrentamiento entre el comportamiento real de un sujeto de derecho y el ordenamiento jurídico respectivo, es posible que exista subyacente algún grado de confrontación de intereses económicos o políticos. Y cuando se trata de una confrontación de intereses importantes la que desencadena el conflicto legal, es muy probable que, aun en el caso de las Comunidades Europeas,los Estados se nieguen de hecho a aceptar la intervención de un órgano jurisdiccional, o a acatar su decisión.

El hecho de que en la práctica pueda ser difícil establecer la distinción entre conflicto de intereses y conflicto legal, y que esta dificultad pueda llegar a plantearse aun en esquemas de asociación evolucionados y complejos, sugiere la conveniencia de privilegiar la distinción de todo tipo de conflicto interno a una asociación, es decir los de concepción, los de aplicación y los de organización, según sean justificables o no justificables, es decir, según sea su aptitud para ser reglados conforme a derecho (de Visscher).

Sin embargo, parecería imposible, salvo que se acepte la idea del "gobierno de los jueces", aceptar la justiciabilidad de los conflictos de concepción. En cambio, es más claro que los conflictos de aplicación y los de organización son susceptibles de clasificarse en justiciables o no, pero en realidad la respuesta sólo podrá ser dada en cada caso concreto, en el que, según sean las circunstancias, los Estados o el órgano común competente podrán hacerlo de acuerdo a criterios subjetivos (políticos) u objetivos (jurídicos).  El ordenamiento jurídico de la asociación puede llegar a prever la justiciabilidad, en principio, de ese tipo de conflictos, pero la decisión final ante el caso concreto dependerá de la valoración correcta del peso respectivo de los criterios políticos y jurídicos».  Es ése, quizás, el momento culminante de la tensión derecho y poder, que caracteriza toda relación internacional de cooperación institucionalizada o de integración. Por último, también parece posible que en un caso concreto de conflicto de aplicación o de organización se puedan distinguir elementos judiciales y elementos no justiciables,, abriendo la posibilidad de encarar conforme a derecho sólo aspectos parciales del conflicto. [28]

IV.  El Tratado de Montevideo. Principales características. La crisis de concepción en torno al mismo

El Tratado de Montevideo, firmado en febrero de 1960, es el instrumento jurídico básico de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio.  Es un tratado de derecho internacional que se incorpora al ordenamiento jurídico interno de cada una de las Pares Contratantes a través de los procedimientos constitucionales tradicionales. A la vez de constituir una asociación de Estados con finalidades económicas -la ALALC- art. 15 regula el proceso de establecimiento entre los mismos de una zona de libre comercio, Como todo tratado de integración, puede ser caracterizado como un "tratado-plan" en la medida en que es la formulación jurídica de un plan determinado para lograr, por procedimientos y en plazos específicos, un cierto grado de integración económica entre los países contratantes.  Contiene normas que crean compromisos concretos entre las Partes Contratantes en cuanto al establecimiento en un plazo no superior a doce años de una zona de libre comercio. Son las normas del capítulo II, y de los capítulos V, VI, VII, y VIII y parte del XI. Crea derechos y obligaciones entre las mismas Partes como consecuencia del objetivo contenido en el Programa de Liberación (Capítulo IV). Contiene normas de tipo programático pero que constituyen una base jurídica clara (normas-cuadro) para su desarrollo a través de los órganos de la Asociación.

El Tratado refleja en esencia el plan elaborado entre los años 1958 y 1960 [29] por un grupo de países que buscaba superar las limitaciones existentes en su comercio recíproco como consecuencia del régimen de convenios bilaterales que lo regulaba. Puede afirmarse que el plan y, en definitiva, el Tratado son el resultado, en primer lugar, de la necesidad de encontrar un instrumento que permitiera multilateralizar las relaciones comerciales de la región; en segundo lugar, del deseo de preparar en forma gradual y progresiva las condiciones para lograr en una etapa posterior la formación de un mercado común regional y en tercer lugar, de la necesidad de obtener el acuerdo del GATT al otorgamiento de las preferencias zonales y justificarlas conforme a las previsiones del artículo XXIV del mismo.

Los dos primeros factores contribuyeron a que los autores pretendieran darle flexibilidad al plan y al tratado de integración»  Los países -y en particular los del Cono Sur- entendían que necesitaban un instrumento idóneo para multilateralizar y ampliar su comercio recíproco, y al mismo tiempo no se consideraban en condiciones de comprometerse en forma rígida en un proceso automático de desgravación comercial. De ahí que se estableciera un mecanismo que creían que sería sumamente flexible en cuanto a la técnica de negociación: en efecto, la negociación producto por producto se concibió para permitir la adaptación anual del proceso de desgravación comercial al interés nacional de cada Parte Contratante, y a la evolución de, las relaciones comerciales de la zona» Por otra parte, se advertía la necesidad de avanzar gra­dualmente hacia etapas más audaces de integración económica, y se previeron dentro del Tratado ciertas cláusulas de tipo programático destinadas a preparar la etapa del mercado común. La inclusión de estas cláusulas  y especialmente la del art. 54 fue requerida por los países medianos y chicos, Se entendía que la flexibilidad, en este caso, se manifestaría en el hecho de que las disposiciones relacionadas con el establecimiento gradual del mercado común regional no creaban obligaciones concretas a los Estados miembros de la Asociación.

El tercer factor, junto con cierto optimismo de los negociadores del plan con respecto a las posibilidades de obtener, en países breves, los objetivos perseguidos, contribuyó a introducir elementos en el Tratado de Montevideo. Estos elementos se manifiestan en los plazos de cumplimiento de las metas para establecer una zona de libre comercio.  El programa de liberación comercial, y especialmente el artículo 20 del capitulo II del Tratado, y el título IV del Protocolo sobre normas y procedimientos para las negociaciones, contienen plazos y  metas de liberación comercial estrictos, que dejan poco margen a una variante que no sea ilegal o que no implique una modificación del mismo Tratado. Si se estudian los antecedentes del Tratado y el proceso de negociación del  mismo, se observa que una de las preocupaciones esenciales era la de presentar ante el GATT un plan concreto y firme de establecimiento de una zona de libre comercio que justificara la aplicación del citado artículo XXIV.

La experiencia de los últimos años de la ALALC y la evolución que de hecho ha sufrido el plan original de integración económica han puesto en evidencia limitaciones del Tratado de Montevideo y, permitido que se cuestione su utilidad como instrumento regulador del proceso.  El problema no consistiría tanto en que el Tratado sea al mismo tiempo flexible y rígido, sino en el hecho de que es, en ciertos aspectos, excesivamente flexible, y en otros excesivamente rígido.

Al ser excesivamente flexible ha perdido capacidad adaptativa. Se ha dificultado la tarea de adaptarlo a las necesidades cambiantes del proceso de integración, manteniendo elmismo tiempo un mínimo de seguridad jurídica.  En efecto, para Instrumentar nuevas metas en materia de integración económica que no sean las expresamente instrumentadas en el Tratado es necesario recurrir a protocolos de modificación del mismo (art. 60) o recurrir a resoluciones de los órganos de la Asociación que, el no estar basados en compromisos jurídicos asumidos en forma clara y expresa por las Partes Contratantes en el momento de firmas y ratificar el Tratado, quedan fácilmente expuestas a uno contestación de su legalidad en las jurisdicciones nacionales.  El primer método requiere un costoso proceso de ratificación de acuerdo con los procedimientos constitucionales de cada país, [30], y en cuanto al segundo, es evidente que no satisface las exigencias mínimas de la seguridad jurídica en un proceso en que se encuentran comprometidos intereses nacionales tan vitales. [31]

Por otro lado, al ser excesivamente rígido, los países se han encontrado ante la imposibilidad de cumplir ciertos compromisos mínimos y nuevamente la ilegalidad o la modificación del Tratado son las únicas respuestas a una situación de hecho imprevista en él (por ejemplo, el caso de la integración del segundo tra­mo de la Lista Común).

Un tratado de integración que pretende ser excesivamente flexible no es útil en la práctica pues no establece para los países y, en general para los actores del proceso de integración, el camino a seguir.  A lo sumo, demuestra una intención. Un mínimo de compromisos jurídicos con efectos variados pera el corto, mediano y largo plazo es indispensable para garantizar a los países que deciden participar en un proceso de integración consensual la estabilidad de las reglas de juego. Y se sabe que cierta estabilidad de las reglas de juego, cierto margen de seguridad jurídica, es elemento esencial para salvaguardar el respeto de los intereses nacionales comprometidos. Para un empresario que desea programar sus inversiones a largo plazo en función del mercado regional no sería suficiente la sola intención de los Estados de lograr un mercado común. Probablemente exigiría que, al menos, se le garanticen jurídicamente ciertas metas de desgravación en plazos determinados y sólo entonces estaría en condiciones de arriesgar capital para producir y colocar productos en todo o en parte del mercado latinoamericano.  En el caso del Tratado de Montevideo si bien se determinaron plazos rígidos los mismos no constituían una garantía para el empresario que su producto estaría incluido en el programa de liberación.  Aún para un gobierno que deseara elaborar una estrategia de comercio exterior de manufacturas a mediano y largo  plazo, sería necesario un mínimo de garantía jurídica que atenúe la posibilidad de una acción unilateral de otro gobierno que le impidiera lograr los efectos de la política proyectada.

Pero las condiciones cambiantes de la política y de la economía de los países, la continua evolución de factores extra regionales que influyen en la zona, y la dificultad de definir el interés nacional, a mediano y largo plazo, pueden explicar que varios países hayan considerado desaconsejable asumir compromisos jurídicos rígidos que sean de difícil y costosa modificación.

En el fondo, un tratado internacional al formular jurídicamente un plan de integración está fijando pautas de acción a desarrollarse en plazos determinados. Podríamos decir, en este caso, que la flexibilidad del instrumento jurídico dependerá fundamentalmente del hecho de que se contemplen en el mismo, pautas de acción y plazos alternativos. Ello requiere que en el proceso de elaboración de un tratado de este tipo se introduzca la hipótesis de la imposibilidad o inconveniencia de cumplir las metas y plazos previstos. En otros términos, se introduce en el tratado mismo, y con ello en el ordenamiento jurídico que de el deriva, el procedimiento de elaboración do una respuesta con base legal a la hipótesis de incumplimiento del plan o de parte de él. Un ejemplo lo constituye, sin duda, el artículo 0 del Tratado de Roma, cuando establece el procedimiento para el eventual alargamiento del período de transición, de doce a quince años.

Es cierto que el Tratado de Montevideo prevé en los artícu­los 60 y 61 la posibilidad y oportunidad de su reforma.  Pero en ambos casos se requiere la ratificación parlamentaria, y ello hace muy costoso el procedimiento, especialmente cuando la norma que no se puede cumplir es de importancia secundaria. Una fórmula flexible es la del artículo 8 5 del Tratado de París (CECA) que prevé la llamada  "pequeña reforma" de su texto sin que sea ne­cesario recurrir a la ratificación parlamentaria.  Los Estados miembros establecen así un procedimiento riguroso que les permite introducir las modificaciones necesarias en materias que no afecten los compromisos  fundamentales asumidos.  Otro ejemplo es el del artículo 235 del Tratado de Roma (CEE), que autoriza al Consejo de la Comunidad a adoptar por unanimidad aquellas decisiones que fueran necesarias para cumplir los objetivos pactados en el Tratado y para los cuales el mismo no hubiera previsto los medios adecuados. Se observa que en las dos disposiciones citadas los Estados miembros, al firmar y ratificar los Tratados, han operado una transferencia de competencias del legislativo al ejecutivo que permite a éste ampliar o modificar compromisos de importancia secundaria dentro del marco de los compromisos básicos de cada Tratado.

Sin embargo, es evidente que el problema actual en la ALALC no consiste en saber qué es lo que debería haber contenido el Tratado de Montevideo, sino en lograr su adaptación a las exigencias actuales del proceso de integración económica. Si se confirma el hecho de que no es posible o conveniente cumplir los compromisos jurídicos mínimos del Tratado en los plazos previstos (y en estos momentos eso es evidente), o si los países desean avanzar en la formación del mercado común asumiendo nuevos compromisos, existen distintos procedimientos más o menos viables, pero todos ellos legales, que se pueden utilizar.  La gama de procedimientos iría desde la redacción de un Tratado nuevo, o la introducción de sucesivas modificaciones parciales del actual Tratado mediante protocolos adicionales según lo requieren las circunstancias, hasta la modificación y complementación del Tratado en un solo acto en que se eliminen los elementos de rigidez y se instrumenten los compro­misos que ya han sido aceptados en el plano programático (especie de protocolo adicional de ejecución).  Desde un punto de vista técnico-legal, lo lógico sería aprovechar la oportunidad, cualquiera sea el procedimiento de modificación que se utilice, para sistematizar el ordenamiento jurídico de la Asociación, dotar al mismo de una flexibilidad eficaz, y contemplar a la vez las exigencias de la seguridad jurídica.

Pero toda tarea de adaptación del instrumento jurídico básico de la integración regional a la voluntad y objetivos actuales de los Estados participantes del proceso exigirá previamente una definición de dicho plan Como ya hemos sostenido sólo es posible formular jurídicamente un plan basado en metas y plazos concretos cuando se conocen dichas metas y dichos plazos.

Por sobre el problema de las limitaciones o defectos del Tratado de Montevideo, lo que realmente ha ocurrido en la ALALC de los últimos años es un profundo conflicto de concepción acerca de los alcances y ritmos del proceso de integración económica.  Como afirmamos al principio, en la emergencia del llamado Grupo Andino se puede encontrar el principal indicador del replanteo del proyecto de integración y la manifestación elocuente -si se compara al plan de Cartagena con el de la ALALC- de la disidencia de concepción entre los distintos países.

En el contexto de este conflicto de concepción, por mucho tiempo latente y en los últimos años manifiesto, han desarrollado su acción los órganos que el Tratado previo para administrar el establecimiento de la zona de libre comercio.

Examinaremos a continuación las principales características de la estructura institucional del Tratado tal como fuera prevista en el mismo y tal como evolucionara con posterioridad. Volveremos, más adelante, a intentar una evaluación de dicha estructura institucional a la luz del citado conflicto de concepción.

V. La estructura institucional de la ALALC

1. La estructura institucional de la ALALC, tal como fuera prevista en el Tratado de Montevideo, está basada en dos órganos de representación gubernamental. Dichos órganos son la Conferencia de las Partes Contratantes y el Comité Ejecutivo Permanente (art.33). También se previo como parte del Comité la existencia de una Secretaría Ejecutiva.

No se observa en esta estructura institucional influencia de otros esquemas de integración, y mucho menos de las Comunidades Europeas. Si alguna influencia existió fue la del GATT. Tan es así que recién en la segunda conferencia intergubernamental de Montevideo, en febrero de 1960, se introdujo la idea de crear la Asociación, ya que en los proyectos originales sólo se pensaba en el establecimiento de una zona de libre comercio con órganos a cargo de su administración. En el proyecto de Santiago [32] se preveía un capítulo sobre el Comité de Comercio y Pagos, y en el artículo 25 se establecía que "para ejecutar y administrar el Acuerdo y facilitar la consecución de los fines de la zona de libre "comercio créase el Comité de Comercio y Pagos." Se agregaba luego que "en este Comité las Partes Contratantes estarán representadas por sus Ministros de Relaciones Exteriores y otro Secretario de Estado. Cada Parte Contratante designará un representante permanente adjunto, y los asesores que estime necesarios". La idea de la Secretaría como parte del Comité ya estaba en este proyecto, cuando se preveía, en el artículo 26, que "El Comité "creará su propia Secretaría, para cuyo efecto las Partes Contratantes fijarán en un protocolo anexo la estructura y atribuciones "de la misma y la contribución de cada país participante del Acuerdo. Según este proyecto, -en el cual se encuentra la génesis del esquema institucional de la ALALC- "las negociaciones que sean "necesarias para el desarrollo y funcionamiento de la zona de libre comercio se efectuarán en el Comité", (art.27). Y el artículo 28 especificaba en detalle cuáles serían las otras funciones del Comité. También en este proyecto encontramos los antecedentes del sistema de votación que finalmente se estableció en el Tratado de Montevideo. En efecto, el artículo 32 del proyecto preveía que "las decisiones adoptadas por el Comité requerirán la unanimidad durante los dos primeros años, y al término de este periodo las Partes Contratantes fijarán, también por unanimidad, el sistema de votación y el quórum exigible por cada tipo de decisiones» En el proyecto de Lina [33] no hubo modificaciones importantes en relación a la estructura institucional.

La idea de separar el órgano de decisión máxima del órgano de administración permanente se incorpora al proyecto de Tratado que resulta de la primera Conferencia intergubernamental que tiene lugar en Montevideo en septiembre de 1959. [34] En dicho proyecto se establece (artículo 27) que "para administrar el presente Tratado y facilitar la consecución de sus fines institúyase "la Conferencia de las Altas Partes Contratantes y créase el Comité Permanente". El proyecto era muy detallista en cuanto a las atribuciones de cada uno de los órganos, y establecía un sistema de votación similar al de los proyectos anteriores. Sin embargo a la regla de la unanimidad en las decisiones de la Conferencia se agregaba que la misma "no será afectada por la ausencia de una o más Partes Contratantes de una sesión de la Conferencia debidamente convocada o por su abstención en una votación, siempre que estén presentes por lo menos dos tercios de las Partes Contratantes".

2. En el Tratado de Montevideo, finalmente, quedó claramente establecido que el órgano máximo de la Asociación sería la Conferencia de las Partes Contratantes. Posteriormente el Tratado se modifica en este sentido por la creación del Consejo de Ministros, pero el protocolo respectivo no ha sido aún ratificado por todos los países miembros por lo que no está vigente. [35] El articulo 34 al consagrar a la Conferencia como el órgano máximo de la Asociación, define sus funciones estableciendo que "tomará todas las "decisiones sobre los asuntos que exijan resolución conjunta de "las Partes Contratantes". A continuación se explicitan las atribuciones del órgano que son las siguientes;

a. adoptar las providencias necesarias para la ejecución del presente Tratado y examinar los resultados de la aplicación del mismo;

b. promover la realización de las negociaciones previstas
en el artículo 4 y apreciar sus resultados;

c. aprobar el presupuesto anual de gastos del Comité y fijar las contribuciones de cada Parte Contratante;

d. establecer su reglamento y aprobar el reglamento del Comité;

e. elegir un presidente y dos vicepresidentes para cada periodo de sesiones;

f. designar el Secretario Ejecutivo del Comité, y

g. entender en los demás asuntos de interés común.

Son los incisos a, b, y g los que han permitido a la Conferencia de las Partes Contratantes cumplir sus funciones como marco para las negociaciones comerciales previstas en el Tratado (y en particular las que se refieren a la formación de las Listas Nacionales) y como centro multinacional de creación normativa para todo lo relacionado con el desarrollo del Tratado.

El articulo 35 establece que la Conferencia "estará constituida por delegaciones debidamente acreditadas de las Partes Contratantes. Cada delegación tendrá derecho a un voto". La composición y dimensión de las delegaciones varía según sea el país. Al estar encabezadas dichas delegaciones con frecuencia por los representantes permanentes ante la Asociación se produce de hecho una gran identificación entre el órgano máximo y el permanente. Las delegaciones suelen estar integradas asimismo por representantes de los sectores privados interesados en las negociaciones comerciales que desarrolla la Conferencia.

El Tratado ha previsto dos tipos de reuniones de la Conferencia: las ordinarias (una ves al año) y las extraordinarias, cuando fuere convocada por el Comité (articulo 36).

El Secretario Ejecutivo de la ALALC actúa como Secretario de la Conferencia. Tras la primera sesión plenaria se integran las distintas Comisiones previstas por el Reglamento de la Conferencia (resolución 35 II). Dichas Comisiones son la de Coordinación, la de Credenciales y la de negociaciones. Posteriormente se agregó la Comisión de Asuntos Especiales. El artículo 19 del Reglamento prevé que se podrán crear las Comisiones que la Conferencia considere necesario. Indudablemente es la Comisión de negociaciones la más importante ya que brinda el marco institucional para la principal actividad de la Asociación que es la preparación de las respectivas Listas Nacionales. Según el Reglamento, en su artículo 23 "la Comisión de Negociaciones estará integrada por los miembros de todas las delegaciones. Le corresponderá atender de las cuestiones relacionadas con el establecimiento y aplicación de las normas y procedimientos para las negociaciones, así como de las normas y criterios para la calificación del origen de las mercaderías; coordinar la acción de las distintas delegaciones en cuanto al método y orden en que se llevarán a cabo las negociaciones y estudiar los demás asuntos conexos con estas materias". Pero es en el Reglamento para las negociaciones de las Listas Nacionales (resolución 47 II) donde se atribuyen competencias a esta Comisión en todo lo relacionado con el proceso de negociaciones arancelarias. Dice el artículo 8 de dicho Reglamento que, además de las funciones que le asigna el Reglamento de la Conferencia de las Partes Contratantes, corresponderá a la citada Comisión: "a. establecer la política general de liberación; -b. orientar y conducir las negociaciones, tomando a su cargo la organización y realización de las mismas, de conformidad con las disposiciones del Protocolo pertinente del Tratado y del presente Reglamento; c. examinar, a solicitud de la Parte Contratante que se considere afectada, los casos que se planteen de conformidad con los artículos 11 y 12 del Tratado y elevar a la Conferencia las recomendaciones que estime pertinentes; d. individualizar los gravámenes y otras restricciones aplicados por las Partes Contratantes y que deberán ser eliminados de conformidad con los artículos 2 y 3 del Tratado; proponer a la Conferencia, normas, criterios y requisitos para la calificación, del origen de los productos incorporados al Programa de Liberación y asuntos conexos, así como proceder a su revisión cuando sea pertinente; f. proponer a la Conferencia los nuevos desdoblamientos y las modificaciones que deban introducirse o establecerse en la NABALALC; g. adoptar como documento de trabajo la Lista Consolidada de las Listas de Pedidos y Ofertas que deberá ser elaborada por la Secretaría, y h. preparar el Acta de Negociaciones y someter a la Conferencia un informe sobre los resultados finales de la misma".

Si bien desde el punto de vista del objetivo central del Tratado de Montevideo -la liberación comercial- la Comisión de Negociaciones es la más importante, desde el punto de vista poli, tico, lo es la Coordinación. Esta está constituida por los presidentes de las delegaciones o quienes ejerzan sus funciones, y es su Secretario el Secretario General de la Conferencia. Tiene como funciones la coordinación de los trabajos de la Conferencia y debe procurar armonizar los puntos de vista de las diversas delegaciones y resolver sobre los asuntos que le fueren sometidos por el Presidente de la Conferencia y por los presidentes de comisiones y de delegaciones. Desde el punto de vista práctico, es importante retener que es la Comisión de Coordinación la que fija el orden en el cual serán encaminados por la Conferencia los temas de la Agenda.

El sistema de votación de la Conferencia es el del voto afirmativo, de por lo menos, dos tercios de las Partes Contratantes y siempre que no haya voto negativo. Es decir, en la práctica se trata de un sistema equivalente al de la unanimidad en la medida en que existe la posibilidad de veto, pero permite a un Estado abstenerse en determinada votación. Con este sistema no existe en cambio el peligro de que si se asimilara la abstención al voto afirmativo pudiera, adoptarse una decisión pon el voto afirmativo de un solo Estado y la abstención de los restantes. De allí el requisito mínimo de dos tercios de votos afirmativos. En el artículo 38 al establecerse el sistema de votación se preveía la posibilidad que la Conferencia estableciera luego de los dos primeros años de vigencia del Tratado un sistema de votación distinto. En la práctica se ha renovado hasta el presente el sistema originado del artículo 38 (resolución 68-IV). Pero el mismo artículo prevé tres excepciones, en las cuales es suficiente el voto afirmativo de dos tercios de las Partes Contratantes y que son: a. la aprobación del presupuesto anual; b. la elección de las autoridades de la Conferencia y del Secretario Ejecutivo, y c. la fijación de la fecha ir la sede de los períodos de sesiones de la Conferencia. A su vez el artículo 37 estableció el quórum necesario para adoptar decisiones al prescribir que "la Conferencia sólo podrá tomar decisiones con la presencia de, por lo menos, dos tercios de las Partes Contratantes".

3. El Comité Ejecutivo Permanente (CEP) es el órgano encargado de velar por la aplicación de las disposiciones del Tratado (artículo 39). Como su nombre lo indica funciona en forma permanente en la sede de la Asociación en Montevideo, Está constituido por un representante permanente de cada Parte Contratante, con derecho a un voto (artículo 40). A través de los representantes permanentes se establece el enlace entre la Asociación y los países miembros. El CEP tiene competencias propias y ejerce aquellas que la Conferencia le delega.

Es el artículo 39 también el que fija las funciones del Comité; Ellas son; a. Convocar la Conferencia; b. someter a la aprobación de la Conferencia un programa anual de trabajos así como un proyecto de presupuesto anual de gastos del Comité; c. representar a la Asociación ante terceros países y organismos o entidades internacionales, con el objeto de tratar asuntos de interés común. Asimismo, la representará en los contratos y demás actos de derecho público y privado; d. realizar los estudios, sugerir las providencias y formular a la Conferencia las recomendaciones que considera convenientes para el mejor cumplimiento del Tratado; e. someter a las sesiones ordinarias de la Conferencia un informe anual sobre sus actividades y sobre los resultados de la aplicación del presente Tratado; f. solicitar el asesoramiento técnico así como la colaboración de personas y de organismos nacionales internacionales; g. tomar las decisiones que le fueren delegadas por la Conferencia, y h. ejecutar las tareas que le fueren encomendadas por la Conferencia".

Son los incisos d., g y h, del citado articulo los que han permitido que en la práctica el Comité Ejecutivo Permanente se haya transformado en el órgano central de la Asociación, y esto os más notorio en los últimos años, ya que cono consecuencia de la declinación del proceso de negociaciones arancelarias han adquirido más importancia los acuerdos de complementación industrial con relación a los cuales actúa el Comité por competencia delegada (resolución 99-IV). El proceso de evaluación de la ALALC, la preparación del plan de acción previsto en el protocolo de Caracas, y algunos problemas serios que ha tenido que encarar el programa de liberación en los últimos años (por ejemplo el de los márgenes de preferencia), han sido factores que contribuyeron a este aumento de la actividad del Comité.

Aparte de las sesiones ordinarias que se celebran al menos una vez por semana, el Comité organiza sus actividades a través de grupos de trabajo. Durante el año 1972, por ejemplo, funcionaron cuatro grupos, sobre asuntos agropecuarios e industriales; sobre asuntos administrativos; sobre asuntos comerciales; y sobre asuntos económicos y especiales. Los grupos son coordinados por miembros de los representantes permanentes en forma rotativa y por periodos mensuales, recibiendo asistencia de la Secretaría. Por su parte los jefes de Representación celebran reuniones especiales y tratan a través de grupos ad-hoc cuestiones específicas.

El sistema de votación del Comité está establecido en su Reglamento (resolución 152-VI), En efecto, el artículo 26 del mismo tras reiterar lo establecido en el Tratado en el sentido de que cada representante tiene derecho a un voto agrega que "las Resoluciones del Comité se adoptarán con el voto afirmativo de por lo menos dos tercios del total de los Representantes, salvo que obre conforme a facultades delegadas por la Conferencia, en cuyo caso se requerirá que no exista voto negativo". La votación de unanimidad se reafirma en la última parte del citado párrafo de este artículo cuando a pesar del sistema de votación establecido se agrega que "el Comité se esforzará en lograr que sus Resoluciones reflejen la opinión concordante de todos los Representantes".

4. Formalmente, la ALALC carece de un órgano técnico independiente que refleje el interés común, [36] Para funciones de secretaría, administrativas y técnicas, se estableció dentro del marco del Comité Ejecutivo Permanente, una Secretaría. En efecto, el artículo 41 establece que "E1 Comité tendrá una Secretaría dirigida por un Secretario Ejecutivo y compuesta de personal técnico y administrativo". Dicho Secretario Ejecutivo es elegido por la Conferencia por un período de tres años, que puede ser indefinidamente renovado. Participa del plenario del Comité pero sin derecho a voto.

Las funciones del Secretario Ejecutivo, que a su vea es Secretario General de la Conferencia, fueron escueta y limitativamente establecidas en el Tratado. Ellas son: a. organizar los trabajos de la Conferencia y del Comité; b. preparar el proyecto de presupuesto anual de gastos del Comité, y c. contratar y admitir lo personal técnico y administrativo, de acuerdo con lo dispuesto en el reglamento del Comité (art. 41 in-fine). Por cierto que se garantiza la independencia de los funcionarios de la Secretaría a los que se atribuye calidad de funcionarios internacionales (art.42).

La Secretaría carece de poder de iniciativa en materia de decisiones. Cuanto más se le reconoce competencia para "formular al Comité sugestiones conducentes a la mejor marcha de la Asociación". (art.15 del Reglamento del Comité). Por la resolución 119-V, las Partes Contratantes pretendieron aumentar las atribuciones de la Secretaría reconociendo que podría programar y realizar por propia iniciativa las labores referentes a las reuniones sectoriales, a las comisiones asesoras y a las tareas vinculadas con el cumplimiento de la resolución 100-IV. En la práctica, sin embargo, y a pesar de su capacidad técnica, la Secretaría ha continuado en una situación de dependencia del Comité y en particular, algunos de los países miembros no verían con agrado que esta situación cambiara.

5. Junto con los órganos principales previstos por el Tratado y aquellos que si bien aprobados formalmente su creación, nunca entraron en vigencia (el Consejo de Ministros y la Comisión Técnica) existen órganos auxiliares. Ellos son las Comisiones Consultivas, las Asesoras y los Consejos.

a. El Tratado previó la creación de Comisiones Consultivas. En efecto el artículo 43 establece que “a fin de facilitar el estudio de problemas específicos, el Comité podrá establecer Comisiones Consultivas integradas por representantes de los diversos sectores de las actividades económicas de cada una de las Partes Contratantes”. Sobre la base de este artículo, y de resoluciones de la primera reunión de Ministros de Relaciones Exteriores (1965) y de la Conferencia de las Partes Contratantes (res.121-V), el Comité Ejecutivo Permanente creó en diciembre de 1965 la Comisión Consultiva de Asuntos Laborales (res. 74 del CEP) y la Comisión Consultiva de Asuntos Empresariales (res 75 del CEP). Las atribuciones de cada Comisión es la de analizar los aspectos y modalidades del proceso de integración y formular a los órganos de la Asociación las recomendaciones que estime procedentes. Es decir, son funciones estrictamente consultivas, pero sin que el acto de consulta sea elemento constitutivo del proceso formal de elaboración de las decisiones de los órganos. Ambas Comisiones están constituidas por representantes de los correspondientes sectores, que deben ser acreditados por los respectivos gobiernos. A los efectos de la votación, la representación de cada país tendrá un solo voto. Al Comité corresponde convocar las Comisiones.

De hecho, la única Comisión que ha funcionado regularmente, es decir que ha mantenido reuniones anuales, ha sido la de Asuntos Empresariales. La Comisión de Asuntos Laborales mantuvo en la práctica una sola reunión.

b. Por resolución 41 II de la Conferencia de las Partos Contratantes se facultó al Comité Ejecutivo Permanente para la creación de Comisiones Asesoras permanentes de carácter técnico integradas por representantes de los servicios especializados de los países miembros. Sus funciones son las de asistir a la Asociación en sus actividades. Pero dichas funciones son precisadas en cada, resolución concreta del CEP por la cual se crea la Comisión, en la que también, se fijan aspectos relacionados con su constitución y sus modalidades de trabajo. Hay ocho comisiones asesoras creadas por el CEP, que son: de Estadística, de Desarrollo Industrial, de Origen, de Transporte, de Asuntos Monetarios, de Asuntos Agropecuarios, de Política Comercial y de Nomenclatura.

c. Existen finalmente los Consejos. La Conferencia de las Partes Contratantes autorizó por su resolución 101-IV al Comité Ejecutivo Permanente a crear este tipo de órganos. En dicha resolución se creó el Consejo de Política Financiera y Monetaria, y se autorizó al CEP a crear los Consejos de Política Comercial, de Política Agrícola, de Desarrollo Industrial y de Transporte y Comunicaciones. La idea era la de establecer un mecanismo de coordinación de política en el que participaran los principales responsables nacionales en el sector respectivo, y que dentro de este mecanismo se pudieran adoptar decisiones de índole operativa que entraran en la órbita de competencia do las autoridades nacionales respectivas. De hecho se han creado el citado Consejo de Política Financiera y Monetaria, el de Transporte y Comunicaciones y el de Política Agrícola.

d. Aparte de estos órganos auxiliares se reúnen durante el año en la Asociación grupos de expertos o de estudio, o jefes de organismos nacionales relacionados con el establecimiento de la zona de libre comercio. Durante el año 1972, por ejemplo se realizaron las siguientes reuniones especiales: la de jefes de organismos nacionales de comercialización y abastecimiento de productos agropecuarios, la de Directores de escuelas de aduanas; la de Directores de tributación interna; y la de Directores nacionales de Aduanas. Los grupos de estudio o de expertos, siempre constituidos por expertos gubernamentales, fueron en el mismo año, los siguientes: grupo de trabajo sobre mercados de aceptaciones; grupo de expertos en valoración aduanera; grupo de expertos en técnica aduanera; grupo de expertos en sanidad animal; grupo de expertos sobre producción y comercio de carne vacuna; y grupo de expertos para fijar la metodología sobre evaluación de resultados del comercio derivado del programa de liberación, el grado de aprovechamiento de las concesiones y las causas que hayan dificultado o impedido su utilización.

e. El sector privado también está vinculado estrechamente al marco institucional de la ALALC. En primer lugar, participando de las reuniones de la Conferencia de las Partes Contratantes. .En segundo lugar a través de las llamadas reuniones sectoriales, que se realizan periódicamente y nuclean a representantes de los respectivos sectores industriales. En dichas reuniones se analizan, los problemas del sector en relación a la zona de libre comercio, y en particular, i) se examinan las informaciones sobre estadísticas, sobre costos, sobre tratamiento arancelario a los productos del sector y sobre los programas de expansión; ii) se examinan las posibilidades de incluir los productos del sector en el programa de liberación o en acuerdos de complementación; y iii) se transmite a las Partes Contratantes sugerencias para la armonización de los tratamientos aplicables a la importación desde terceros países de productos de los sectores correspondientes y para el establecimiento de condiciones normales de competencia.

La resolución 55 II de la Conferencia fue la que encomendó al Comité Ejecutivo Permanente la promoción, de este tipo de reuniones. Se realizan sobre la base de un programa anual elaborado por la Secretaría, y han participado en ellas un número elevado de empresarios. Durante el año 1972; por ejemplo, se realizaron veintiuna reuniones en sectores tales cono el de la industria química, fabricantes de máquinas de oficina, fabricantes de tractores, industria del vidrio, fabricantes de productos lácteos, industria químico-farmacéutica, industria electrónica y de comunicaciones eléctricas, industrias de refrigeración, aire acondicionado y aparatos eléctricos, mecánicos y términos de uso doméstico, industria del aluminio, etcétera.

6. Los órganos principales de la ALALC expresan sus decisiones mediante resoluciones. Los órganos auxiliares formulan recomendaciones, salvo los Consejos que pueden celebrar acuerdos dentro del ámbito de las competencias nacionales de sus integrantes, A través de las resoluciones de la Conferencia de las Partes Contratantes, y en parte, de las del Comité Ejecutivo Permanente, se ha ido desarrollando el ordenamiento jurídico derivado del Tratado de Montevideo y el ordenamiento jurídico interno de la ALALC.

Es por medio de una resolución de la Conferencia, la numero 5, que se precisa cuál es la estructura jurídica de la-Asociación, En efecto, dicha resolución declara que la estructura jurídica de la Asociación comprende: a. el Tratado de Montevideo; b. los protocolos firmados en la misma fecha del Tratado de Montevideo y sus eventuales modificaciones; las actas que registren el .resultado de las negociaciones que se realicen en cumplimiento del artículo 4 del Tratado; y d. las resoluciones dictadas por la Conferencia o el Comité Ejecutivo Permanente en el ejercicio de sus respectivas competencias. Como se sabe, el Tratado fue modificado por el Protocolo de creación del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores y por el llamado Protocolo de Caracas, Ninguno de ellos ha entrado en vigencia. Fue complementado por el Protocolo de Solución de Controversias que sólo ha entrado en vigencia, para las Partes Contratantes que lo ratificaron (México, Brasil, Ecuador, Uruguay, Colombia y Paraguay). También se han firmado, dentro del marco de la ALALC, un Convenio de transporte por agua (que no ha entrado en vigencia) y un Protocolo sobre Tránsito de Personas (que entró en vigencia para Paraguay, Chile, Uruguay y Ecuador, únicos países que lo ratificaron).

Las resoluciones de la Conferencia y del Comité Ejecutivo Permanente, son actos jurídicos unilaterales de la organización internacional que es la ALALC, Hasta el presente la Conferencia ha aprobado más de trescientas resoluciones. Se las puede clasificar en distintos tipos teniendo en cuenta sus destinatarios y su contenido. Si se tiene en cuenta el destinatario, es decir quién debe cumplir la recomendación contenida en la misma, o quién es sujeto de los derechos y obligaciones que por la misma se establecen, encontramos resoluciones destinadas a otros órganos de la Asociación (en particular, al Comité Ejecutivo Permanente) y resoluciones destinadas a las Partes Contratantes. No existe en la ALALC posibilidad que se adopten resoluciones con un efecto jurídico de inmediatez, es decir destinadas a los sujetos de derecho de los ordenamientos jurídicos internos. De allí que no se haya previsto la publicación de los actos jurídicos de la Asociación en un órgano oficial. Para que una resolución de la ALALC produzca efectos jurídicos internos debe ser incorporada al ordenamiento jurídico nacional por un acto jurídico interno. Tal ha sido, por otra parte, la práctica de los Estados miembros, [37] Una vez incorporada al derecho interno, la norma jurídica originada en la Asociación tiene la jerarquía propia del acto jurídico interno de incorporación. Puede ser modificada y derogada por un acto jurídico interno posterior, y en tal caso, como es común en derecho internacional, sólo se plantea un problema de responsabilidad del Estado miembro frente a sus asociados por incumplimiento de sus obligaciones.

Precisamente algunos de los conflictos más serios que se han planteado en la Asociación entre las Partes Contratantes, están originados en las modificaciones a las concesiones pactadas, como consecuencia de la adopción de nuevos aranceles a través de actos jurídicos internos posteriores al de incorporación de la respectiva Lista Nacional.

Teniendo en cuenta su; contenido, podemos observar la existencia de los siguientes tipos de resoluciones de la Conferencia:

a. aquellas que reglamentan el Tratado de Montevideo, [38]

b, aquellas que aplican a situaciones concretas disposiciones del Tratado [39]

c. aquellas de índole institucional, que reglamentan el Tratado, o lo desarrollan a través de la creación de nuevos órganos; [40] o permiten el funcionamiento de la Asociación;

d. aquellas por las que se encomienda a un órgano de la Asociación, y en especial al Comité Ejecutivo Permanente, la realización de una tarea, o en que se encomienda una tarea a las Partes Contratantes (por ejemplo, brindar información; [41] y

e. aquellas por las que se delega una competencia al Comité. Las resoluciones de tipo programático, aún aquellas que implicarían en caso de ser cumplidas las intenciones en ellas contenidas un profundo desarrollo del Tratado de Montevideo, como lo fue la resolución 100 IV, son desde el punto de vista jurídico pautas de acción para los órganos de la Asociación. Constituyen un programa de trabajo que de cumplirse deberían permitir alcanzar objetivos allí definidos. Pero no crean para las Partes Contratantes obligaciones superiores a las expresamente contenidas en el propio Tratado. Salvo cuando actúa por delegación de la Conferencia (caso de los acuerdos de complementación, por ejemplo), la mayor parte de las resoluciones del Comité Ejecutivo Permanente, son de índole interna a la Asociación y están orientadas a organizar y encauzar los trabajos de los órganos, incluyendo los auxiliares.

7. Afirmamos antes que para evaluar la estructura institucional de la ALALC, y la forma en que se entabla la relación entre sus órganos y los Estados miembros, era preciso insertarla en el contexto de una profunda crisis de concepción del propio proceso de integración, que estuvo relativamente latente durante muchos años y que se hizo manifiesta en los últimos.

La estructura institucional, tal como fue concebida en el Tratado, es de neto carácter intergubernamental. Los Estados miembros controlan en forma estricta todo el proceso de decisión, y tanto la concertación de intereses como la creación normativa y la aplicación de las normas, está monopolizada por sus representantes en los dos órganos centrales de la Asociación: la Conferencia y el Comité Ejecutivo Permanente, La Secretaría Ejecutiva, como dijimos antes, ha cumplido funciones técnicas en el plano de los estudios pero no en la formulación de propuestas, y funciones administrativas.

Las decisiones, cuando son más que simples recomendaciones, están dirigidas o a los órganos de la Asociación o a las Partes Contratantes. Pero éstas, a través de la posibilidad que de hecho tienen de insertarlas o no en el ordenamiento jurídico interno, ejercen una potestad de control sobre la vigencia interna de dichas decisiones, que les permite evitar su efectividad. Los Estados miembros monopolizan así el control de la efectividad de las decisiones de la ALALC Por cierto, el incumplimiento significa jurídicamente una violación del Tratado, Pero es evidente que la ALALC pertenece a aquella categoría de esquemas de cooperación o de integración en que se valora más el mantenimiento de la reciprocidad de intereses como base del vínculo asociativo que el mantenimiento de la legalidad. Frente a una situación ilegal, frente a una violación del Tratado, las Partes Contratantes -como en el GATT- buscan por sobre todas las cosas restablecer la reciprocidad de intereses afectada por dicha ilegalidad, y no siempre se preocupan de hacerlo a través del restablecimiento de la legalidad.

Para quienes concibieron -y conciben- la ALALC como un- sistema que permitiera mantener preferencias comerciales intra- latinoamericanas, el esquema institucional ha sido suficiente. Ha permitido la existencia de un mínimo de marco institucional necesario para efectuar las negociaciones comerciales periódicas. Y para quienes comparten esta concepción lo que realmente ha interesado del programa de liberación, y en última instancia de todo el Tratado de Montevideo, ha sido el instrumento de la Lista nacional (no el de la Lista Común) y el de los acuerdos de complementación.

Por ello se han opuesto en todo momento a replantear el esquema institucional, o si aceptaron el replanteo lo fue solamente en el plano formal. Esto explica que la Comisión técnica nunca entrara en funcionamiento a posar ele que formalmente fuera creada. Para ellos replantear el esquema institucional suponía aceptar la idea de que la ALALC debía ser algo más que un sistema de preferencias aceptable para el GATT. En el fondo nunca visualizaron el Tratado de Montevideo como un instrumento de integración económica, cuyos órganos pudieran desarrollar un ordenamiento jurídico derivado que penetrara gradualmente los ordenamientos jurídicos internos hasta confundirse con los mismos en la emergencia de un derecho común a los Estados participantes. Para quienes han estado en esa postura, todo lo relacionado con la ALALC y con sus órganos, era algo marginal limitado a las vinculaciones externas en el plano estrictamente comercial.

Y en la práctica por ser compartida por los países mayores ésta es la postura que ha marcado lo que efectivamente ha sido la ALALC. Un sistema de preferencias comerciales, operado a través de órganos intergubernamentales que expresan su voluntad por actos jurídicos que sólo adquieren su valides en derecho interno por el acto jurídico nacional de inserción. Hada diferente al GATT o a los acuerdos comerciales bilaterales. Todo lo demás han sido estudios de cambios hasta ahora no concretados. Por ello, hasta la creación del Grupo Andino, el llamado "problema constitucional" ha tenido sólo un valor teórico, como lo tendría también al plantearse la primacía del derecho comunitario. Ello supondría la existencia de un derecho comunitario con las connotaciones jurídicas de esta categoría originada en las Comunidades Europeas.

Si ha sido funcional la estructura jurídico-institucional para quienes concibieron -y conciben- la ALALC de esta forma, entendemos que también lo ha sido para crear condiciones apropiadas a fin de encarar otras etapas de integración económica. Se puede discutir si se ha producido en la América Latina de los últimos años "integración económica". Pronunciarse al respecto implicaría precisar previamente el concepto de integración económica. Pero lo que sí es evidente, es que en la década del sesenta se ha operado un intenso proceso de aproximación do las economías regionales. Para cada país latinoamericano los demás han adquirido importancia como mercado actual o potencial. Se ha intensificado el comercio, se han efectuado inversiones conjuntas, se ha desarrollado una infraestructura física que facilita el transporte y las comunicaciones recíprocas. Los empresarios se conocen. Por cierto que este proceso de aproximación no se ha desarrollado exclusivamente en la ALALC Es sabido que el marco institucional de las relaciones económicas inter latinoamericanas es múltiple y abarca aún organizaciones del sistema interamericano Pero la existencia de la ALALC, y en particular, el sistema de negociaciones de la misma, ha contribuido a que tanto el sector gubernamental como el sector privado, se vincule, entre sí generando una infraestructura de comunicación humana y de conocimiento que no existía antes de 1960 y que es requisito mínimo para encarar etapas más definidas de integración económica.

Pero es indudable que para quienes conciben la integración económica, como algo más que un sistema de preferencias comerciales, y que siempre entendieron que esa era la razón de ser de la ALALC, ni el proyecto contenido en el Tratado de Montevideo ni el esquema institucional han sido suficientes. En algún momento atribuyeron mucha importancia a los cambios institucionales como factor de aceleración del proceso de integración, Es el período (año 1965) en que se busca introducir ciertas modificaciones en el esquema institucional para acentuar en la misma el elemento "comunitario". Luego, se comprendió que lo fundamental era primero redefinir el proyecto mismo de integración, y en función de dicha redefinición, introducir los cambios institucionales.

Como dijimos antes, hasta el momento, ese proceso de cambio con respecto al proyecto y a su esquema institucional no se ha podido concretar con la participación de todos los países miembros de la ALALC. De allí que los países más convencidos de la necesidad del cambio introdujeran la variante de la subregionalización de la cual emerge el liado Grupo Andino.

Si bien formalmente es parte de la ALALC, el Grupo Andino implica una concepción distinta de la integración. Pero implica además, como era, natural, una concepción distinta de la forma de administrar el proceso. Examinaremos a continuación las grandes líneas de la estructura institucional del Acuerdo de Cartagena. Sin embargo,, con respecto al tema del efecto jurídico de las decisiones y de las relaciones entre el derecho derivado del Acuerdo y el ordenamiento jurídico nacional, nuestro análisis tendrá un carácter limitado y provisorio ya que se ha iniciado en el momento de escribir este informe, el proceso de discusión a nivel nacional de las bases de un Tratado para la creación del Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena, que incluyen en su capítulo I disposiciones básicas sobre la estructura jurídica del citado Acuerdo [42].

VI. El acuerdo de Cartagena y su estructura institucional

El Acuerdo de Cartagena, es un instrumento jurídico internacional multilateral, celebrado por un grupo de Estados signatarios del Tratado de Montevideo, de conformidad con los principios y procedimientos establecidos en las resoluciones 202, 203 y 222 de la Conferencia de las Partes Contratantes de la ALALC. [43]. Al igual que los Acuerdos, de Complementación que se celebran sobre la base de la resolución 99 (IV) de la Conferencia, es desde el punto de vista del ordenamiento jurídico internacional particular de la Asociación, un instrumento jurídico derivado del Tratado. [44]

Su entrada en vigor se produjo de conformidad a lo previsto en el mismo Acuerdo, que de tal forma contemplaba lo estipulado por las resoluciones citadas y los requerimientos del derecho interno de cada uno de los signatarios. En efecto el artículo 110 del Acuerdo establece que: "el presente Acuerdo será sometido a la consideración del Comité Ejecutivo Permanente de la ALALC y una ves que el Comité haya declarado que es compatible con los principios y objetivos del Tratado de Montevideo y con la resolución 203 (CM-II/VI-E), cada uno de los Países Miembros lo aprobará confort me a sus respectivos procedimientos legales y comunicará el correspondiente acto de aprobación a la Secretaría Ejecutiva de la ALALC".

"El Acuerdo entrará en vigor cuando tres países hayan comunicado su aprobación a la Secretaría Ejecutiva de la ALALC".

"Para los demás países, la fecha de entrada en vigor será la de la comunicación del respectivo instrumento de aprobación de acuerdo con el procedimiento señalado en el primer inciso de este artículo".

"El presente Acuerdo permanecerá en vigencia mientras los compromisos que se adquieran en el marco general del Tratado de Montevideo no superen los que aquí se establecen".

La aprobación del Acuerdo de Cartagena se produjo en Colombia por Decreto No. 1245 del 8 de agosto de 1969; en Chile, por Decreto No. 428 del 30 de julio de 1969; en Perú, mediante Decreto Ley No. 17851 del 14 de octubre de 1969; en Ecuador por Decreto Ejecutivo No. 1932 del 24 de octubre de 1969 y, en Bolivia por Decreto Ley No. 08985 del 6 de noviembre de 1969. Salvo en el caso de Colombia, donde se planteó la inconstitucionalidad del decreto de incorporación, en ninguno de los otros países se ha cuestionado la constitucionalidad del Acuerdo de Cartagena [45].

El Acuerdo contiene un proyecto de integración económica basado en mecanismos automáticos de desgravación comercial, y en la armonización de políticas económicas, incluyendo el tratamiento a las inversiones extranjeras, en la programación conjunta de sectores industriales, y a largo plazo, en la planificación conjunta del desarrollo. Por sus objetivos, sus instrumentos y sus plazos, es proyecto de integración complejo que exige un mecanismo de concertación de intereses nacionales eficaz y un cierto grado de coherencia y sistematización de su ordenamiento jurídico. Sería inimaginable tratar de alcanzar los objetivos del Acuerdo si en el proceso se atribuyera a las normas jurídicas el mismo valor que se les atribuye en la ALALC.

La estructura institucional del Acuerdo está basada en dos órganos principales: la Comisión y la Junta. Su régimen está establecido por el propio Acuerdo y ha sido objeto de reglamentación detallada por decisiones de la Comisión. [46]

1. Desde el punto de vista del poder de decisión final, la Comisión es el principal órgano del Acuerdo, A través de la misma se representa el interés nacional de los países miembros. Según el artículo 6: "La Comisión es el órgano máximo del Acuerdo y está constituida por un representante plenipotenciario de cada uno de los gobiernos de los Países Miembros. Cada gobierno acreditará un representante titular y un alterno". Tiene un Presidente que dura un año en su cargo, y dicha función se ejerce en forma sucesiva por cada uno de los representantes según el orden alfabético de los países (artículo 9). Celebra reuniones ordinarias tres veces al año y puede celebrar reuniones extraordinarias cuando sea convocada por su Presidente a petición de cualquiera de los países miembros o de la Junta (artículo 10). De hecho, la Comisión ha celebrado varias sesiones extraordinarias.

Las funciones de la Comisión han sido establecidas por el artículo 7, y reiteradas en el artículo 5 del reglamento. Ellas son: a. formular la política general del Acuerdo y adoptar las medidas que sean necesarias para el logro de sus objetivos; b. aprobar las normas que sean indispensables para hacer posibles la coordinación de los planes de desarrollo y la armonización de las políticas económicas de los países miembros; c. designar y remover a los miembros de la Junta; d. impartir instrucciones a la Junta; e. delegar sus atribuciones en la Junta cuando lo estime conveniente; f. aprobar, no aprobar o enmendar las proposiciones de la Junta; g. velar por el cumplimiento armónico de las obligaciones derivadas del Acuerdo y las del Tratado de Montevideo; h. aprobar el presupuesto anual de la Junta y fijar la contribución de cada uno de los países miembros; i, dictar su propio reglamento y el de los Comités y aprobar el de la Junta y sus modificaciones; j. proponer a los Países Miembros modificaciones del presente Acuerdo; y conocer y resolver todos los demás asuntos de interés común".

El mismo artículo afirma con respecto a las funciones de la Comisión un principio que está presente en todo el Acuerdo y que en este caso se torna en un mandato: "en el cumplimiento de sus funciones, la Comisión considerará de manera especial la situación de Bolivia y el Ecuador en función de los objetivos del Acuerdo y de los tratamientos preferenciales previstos en su favor".

Por el artículo 8 se atribuye una función a la Comisión que refleja la naturaleza distinta del proyecto de integración andina con respecto al de la ALALC, y que hace a la expresión de la unidad externa del Grupo. Expresa; "La Comisión deberá promover la acción concreta de los países de la Subregión frente a los prohije mas derivados del comercio internacional que afecten a cualquiera de ellos y a su participación en reuniones u organismos internacionales de carácter económico".

La Comisión expresa su voluntad mediante Decisiones (artículo 6 del Acuerdo y del Reglamento 19, 20 y 21). Una de las innovaciones más profundas del sistema institucional del Acuerdo de Cartagena con respecto al de la ALALC, es el relacionado con los mecanismos de votación de las Decisiones. Precisamente una de las críticas más fuertes que se había efectuado al mecanismo de votación de la ALALC era el de la subsistencia, en la práctica, del principio de la unanimidad. En el caso del Grupo Andino se ha variado en dicho principio, si bien en la práctica todas las resoluciones se han dictado hasta el presente de común acuerdo. Sin embargo, es sabido que la posibilidad de que se pueda aprobar una decisión por voto mayoritario produce un efecto disuasivo sobre el país que pretendiera desarrollar una política de obstrucción.

El sistema de votación está establecido en el artículo 11: El principio es que la Comisión adoptará sus decisiones con el voto afirmativo de los dos tercios de los Países Miembros. Sin embargo se establecen cuatro excepciones que son:

a. cuando se trata de materias enumeradas en el anexo I del Acuerdo (delegar atribuciones a la Junta; aprobar modificaciones al Acuerdo; enmendar proposiciones de la Junta; y una serie de disposiciones de importancia para el desarrollo del Acuerdo), las decisiones se adoptarán por un sistema similar al dé la Conferencia de la ALALC: es decir, dos tercios de votos afirmativos y sin que haya voto negativo. La Comisión puede incorporar otras materias a dicho anexo con el voto afirmativo de los dos tercios de los países miembros;

b. cuando se trata de materias enumeradas en el anexo II del acuerdo (entra otras aprobar nómina de productos reservados para programas sectoriales de desarrollo industrial; aprobar dichos programas; aprobar el Arancel Externo Mínimo Común y el Arancel Externo Común, etc.) el sistema es similar al anterior. Sin embargo, las propuestas que contaren con el voto afirmativo de los dos tercios de los Países Miembros pero fueren objeto de algún voto negativo deberán ser devueltas a la Junta para la consideración de los antecedentes que hayan dado origen a dicho voto negativo. En un plazo no menor de dos meses ni mayor de seis la Junta elevará nuevamente la propuesta a la consideración de la Comisión con las modificaciones que estime oportunas y, en tal caso, la propuesta así modificada se estimará aprobada si cuenta con el voto favorable de les dos tercios de los Países Miembros sin que haya voto negativo pero no se computará como tal el del País que hubiere votado negativamente en oportunidad anterior;

c. cuando se trata de materias enumeradas en el anexo III y relacionadas con el régimen especial de Bolivia y el Ecuador, las decisiones se adoptarán con el sistema de dos tercios de los votos afirmativos pero siempre que entre los mismos se encuentre el de alguno de los citados países; y

d. cuando se trata de la designación de los miembros de la Junta el sistema es de la unanimidad,

2. La Junta es el otro órgano principal. Es el órgano que tiene poder de proposición; en ciertos casos tiene poder de decisión propia, y en otros puede decidir por delegación de la Comisión. Fundamentalmente es el órgano que posee la capacidad técnica para preparar las medidas que permitan cumplir el proyecto con tenido en el Acuerdo.

Está integrada por tres miembros elegidos por la Comisión. Cada uno de los miembros permanece en su cargo tres años y puede ser reelegido, De hecho la primera Junta fue reelegida en 1972. No es necesario que los miembros de la Junta sean nacionales de los países miembros. En efecto, el artículo 14, prevé que "deberán ser nacionales de cualquier país latinoamericano". Y agrega que "serán responsables de sus actos ante la Comisión; actuarán con sujeción a los intereses comunes; se abstendrán de cualquier acción incompatible con el carácter de sus funciones; no podrán desempeñar durante el período de su cargo ninguna otra actividad profesional, remunerada o no; y no solicitarán ni aceptarán instrucciones de ningún gobierno, entidad nacional o internacional...".

La Junta funciona en forma permanente (artículo 18) en su se de, que es Lima. Tiene a su cargo los servicios técnicos y administrativos del Acuerdo. Sus funciones fueron establecidas por el artículo 15, y reiteradas y detalladas en el 7 de su Reglamento (Decisión No. 9 de la Comisión). Ellas son, especialmente las siguientes:

a. velar por la aplicación del Acuerdo y por el cumplimiento de las Decisiones de la Comisión;

b. cumplir los mandatos de la Comisión;

c. formular a la Comisión proposiciones destinadas a facilitar o acelerar el cumplimiento del Acuerdo, con la mira de alcanzar sus objetivos en el término más breve posible;

d. efectuar los estudios y proponer las medidas necesarias para la aplicación de los tratamientos especiales en favor de Bolivia y el Ecuador y, en general, las concernientes a la participación de los dos países en el Acuerdo;

e. participar en las reuniones de la Comisión, salvo cuando ésta considere conveniente celebrar reuniones privadas. Sin embargo, la Junta tendrá derecho a tomar parte en la discusión de todas sus proposiciones en la Comisión, y en particular, en la de aquéllas a que se refieren los literales c. y d;

f. evaluar anualmente los resultados de la aplicación del Acuerdo y el logro de sus objetivos, prestando especial atención al cumplimiento del principio de distribución equitativa de los beneficios de la integración, y proponer a la Comisión las medidas correctivas pertinentes de carácter positivo;

g. efectuar los estudios técnicos que le encomiende la Comisión y otros que a su juicio sean necesarios;

h. ejercer las atribuciones que le delegue la Comisión;

i. desempeñar las funciones de Secretariado Permanente del Acuerdo y mantener contacto directo con los gobiernos de los Países Miembros a través del organismo que cada uno de ellos señale para tal efecto;

j. elaborar su reglamento y someter a la Comisión la aprobación del mismo o sus modificaciones;

k. presentar a la Comisión el proyecto de presupuesto anual;

l. elaborar su programa, anual de labores, en el cual incluirá preferentemente los trabajos que le encomienda la Comisión;

ll. presentar un informe anual de sus actividades a la Comisión;

m. proponer a la Comisión la estructura orgánica de sus departamentos técnicos y las modificaciones que estime convenientes;

n. contratar y remover su personal técnico y administrativo;

ñ. encargar la ejecución de trabajos específicos a expertos en determinadas materias;

o. promover reuniones periódicas de los organismos nacionales encargados de la formulación o ejecución de la política económica y, especialmente, de los que tengan a su cargo la planificación; y

p. ejercer las demás atribuciones que expresamente le confiere este Acuerdo.

Esta enumeración de atribuciones, refleja el interés de los autores del Acuerdo de garantizar la autonomía, y poder de iniciativa de la Junta. Es sin duda producto de la reacción que produjo en los países miembros la experiencia de la ALALC, en particular, en cuanto al papel desempeñado por el CEP en relación a la Secretaría. Hay al mismo tiempo, una influencia marcada del modelo comunitario en cuanto a las relaciones Comisión-Consejo.

La atribución de competencias a la Junta para proponer iniciativa en los casos en que específicamente el Acuerdo así lo ordena, o en los casos en que sea necesario para cumplir objetivos del Acuerdo, es consolidada por el artículo 12, cuando establece que: "la Comisión deberá considerar las proposiciones de la Junta en todos los casos y, al decidir sobre ellas, procederá conforme a las reglas establecidas en el artículo 11".

En las materias en que la Junta tiene facultades de decisión propia, expresa su voluntad mediante resoluciones, que deberán ser adoptadas por la unanimidad de sus miembros (artículo 17 del Acuerdo; artículos 11 y 12 del Reglamento). También deberán ser adoptadas por unanimidad las propuestas que eleve a la Comisión. Sin embargo, la Junta podrá elevar a la consideración de la Comisión proposiciones alternativas, aprobadas también por unanimidad (artículo 17 del Acuerdo y 10 del Reglamento). También se permite a la Junta modificar sus proposiciones mientras son discutidas en el seno de la Comisión. De tal forma se refuerza la capacidad de concertación del órgano técnico.

3. El Acuerdo de Cartagena prevé el funcionamiento de dos Comités. El primero, es el Comité Consultivo, que es el órgano a través del cual los Países Miembros deben mantener una estrecha vinculación con la Junta. Tiene que estar integrado por representantes de, todos los Países Miembros. Se debe reunir en la sede de la Junta cuando ésta o el Presidente de la Comisión lo convoquen a petición de cualquier país miembro. Sus funciones son, según el Acuerdo, las de asesorar a la Junta y colaborar en la realización de sus trabajos cuando ésta lo requiera, y las de analizar las proposiciones de la Junta antes de su consideración por la Comisión, cuando ésta lo solicite. Por Decisión No. 19, la Comisión estableció el Reglamento del Comité Consultivo.

El segundo, es el Comité Asesor Económico y Social, que está integrado por representantes de los empresarios y de los trabajadores de los Países Miembros (artículo 22 del Acuerdo). En su Reglamento (Decisión No. 17 de la Comisión) se precisó que estaría integrado, en forma paritaria, por tres representantes de los trabajadores y por tres representantes de los empresarios de cada uno de los Países Miembros, buscando una adecuada representación de las nuevas formas jurídicas de organización socio-económica que tenga o adopten los Países Miembros (artículo 3 del Reglamento). Dos principios fueron establecidos en el citado Reglamento que permiten comprender el alcance que se le ha deseado atribuir a este Comité. El primero, es el de que los miembros del mismo actuarán en función de los intereses de los sectores que representen y de la Subregión, no pudiendo recibir instrucciones de sus gobiernos (artículo 4); y el segundo es el que los miembros del Comité serán elegidos en forma directa por las organizaciones de los trabajadores y de los empresarios (artículo 5). Sin embargo, se reserva a los Países Miembros la competencia de fijar las modalidades y procedimientos nacionales tendientes a buscar una máxima representatividad y autenticidad en la elección de los miembros del Comité (artículo 5).

4. Como se dijo más arriba, la Comisión expresa su voluntad mediante Decisiones, y la Junta mediante Resoluciones, Se trata en cada caso de actos jurídicos unilaterales de un órgano internacional. Con respecto a las Decisiones, el reglamento de la Comisión prevé en su artículo 21, que cuando sus disposiciones impliquen obligaciones para los Países Miembros o para los órganos del Acuerdo, se indicará la fecha de su entrada en vigor en el artículo final. En caso contrario, se entiende que la fecha correspondiente es la de aprobación del acta final de la reunión respectiva. El artículo 13 del Reglamento de la Junta, especifica, por su parte, que las Resoluciones entrarán en vigor en la fecha en que se adopten.

Sin embargo, al no existir en el Acuerdo de Cartagena una norma similar a la del artículo 189 CEE., no queda claro en todos los casos cuál es el efecto jurídico de las Decisiones y Resoluciones, y cuál es la modalidad de su inserción en derecho interno. Más aún, no ha quedado en claro la posibilidad que algunos actos jurídicos emanados de los órganos del Acuerdo tengan efecto directo en el ordenamiento jurídico de los Estados miembros.

A efectos de evitar diferencias de interpretación en los países miembros que pudieran resultar en un debilitamiento de la estructura jurídica del Acuerdo, o en su valor distinto en cada país, la Junta a ha entendido necesario encarar este problema junto con el de la creación del órgano jurisdiccional. Las funciones mismas del órgano jurisdiccional serían imprecisas, si continuara librado a la interpretación de cada uno de los Estados miembros el alcance jurídico de las normas originadas en los órganos comunes. Cabe tener presente, que la naturaleza peculiar del propio Acuerdo y su forma de inserción en el ordenamiento jurídico nacional contribuye a esta situación incierta, de la cual es un producto el problema constitucional que se planteó en Colombia.

A efectos de fundar la distinción que se explícita en las bases propuestas por la Junta a la Comisión, y por su intermedio a los países miembros, se efectúa en el informe de la Junta a la siguiente distinción de las normas del Acuerdo: [47]

a. Las que reúnen las siguientes características:

i) imputan deberes directamente a los Estados;

ii) tienen efecto jurídico inmediato en el orden internacional y en el orden interno;

iii) definen, en forma clara y expresa, una conducta que los Estados deben seguir, ya sea para obrar en determinado sentido o para abstenerse de cierta actuación;

iv) reúnen los elementos de fondo y de forma que caracterizan la ley en su sentido lato;

v) la acción de los órganos del Acuerdo está destinada a adoptar las medidas necesarias para su aplicación. Su competencia, en este caso, es administrativa;

vi) los Estados no pueden unilateralmente adoptar medidas que contrarían o modifiquen el espíritu y la letra de estas normas.

b. Las que revisten las modalidades siguientes:

i) comprometen a los Estados Miembros a adoptar normas de derecho en materias específicas;

ii ) su ejecución requiere de la previa acción de la Comisión ó la Junta en la esfera de sus respectivas competencias, en las condiciones y plazos señalados en el Acuerdo de Cartagena;

iii) la acción de la Comisión o de la Junta se manifiesta en la transformación del compromiso en una norma, en virtud de la cual se consigna una conducta que implique una obligación de hacer o no hacer para los Estados Miembros. En consecuencia la acción de los órganos del Acuerdo de Cartagena es, en estos casos, legislativa. [58]

iv ) los países miembros conservan su capacidad de acción unilateral en estos campos, mientras los órganos del Acuerdo de Cartagena no actúen en el sentido de la adopción de la norma. Una vez que ésta es aprobada, su texto no puede ser modificado uní-lateralmente.

Teniendo en cuenta la existencia de estos dos tipos de normas en el Acuerdo, las bases propuestas por la Junta contienen en el artículo 2o. la siguiente distinción en cuanto a los efectos jurídicos de las Decisiones de la Comisión: "Las Decisiones de la Comisión obligan a los Estados Miembros desde el momento de su aprobación".

"Serán directamente aplicables en el territorio de los Estados Miembros a partir de la fecha que en su texto se señale o, en su defecto, ocho días después de su publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo".

"No obstante, cuando la propia Decisión así lo determine, requerirán de un acto jurídico nacional que las pongan en vigencia en el territorio de los Estados Miembros".

Con esta propuesta de la Junta, que será discutida por los Estados Miembros en los primeros meses de 1973, la discusión sobre el efecto jurídico de las Decisiones de la Comisión, entra en un terreno en que, sin duda, se combinarán criterios técnicos-jurídicos con criterios políticos.

De la forma en que se resuelva dependerá el alcance que tendrá en adelante cualquier discusión sobre la relación entre las normas jurídicas comunes originadas en los órganos de integración y las normas jurídicas nacionales, preexistentes o posteriores, de jerarquía constitucional o inferior. Por el momento, tal discusión sólo tendría un valor académico.

5. Tres años de funcionamiento de la estructura institucional del Acuerdo de Cartagena, son suficientes para permitir una cierta evaluación de la misma. El cumplimiento estricto de los plazos muy ambiciosos del Acuerdo, que preveía la aprobación en los primeros años de decisiones en materias tan controvertidas como lo es el tratamiento a los capitales de origen extranjero y a la transferencia de tecnología, o el régimen de las empresas multinacionales, o la aprobación del Arancel Externo Mínimo Común, o a la de los primeros programas sectoriales de desarrollo industrial (se aprobó el de la industria metal-mecánica), es de por sí un indicador elocuente de la eficacia de este mecanismo institucional. A ello debe agregarse la puesta en funcionamiento de un aparato técnico-administrativo dependiente de la Junta, con suficiente capacidad y espíritu como para haber preparado decisiones tan complejas como, entre otras, las citadas.

La Junta es el centro motor de dicha estructura institucional. Sus competencias (en particular, la de proponer), su capacidad técnica, y su autonomía con respecto a los gobiernos, le ha permitido cumplir la función de concertación de los intereses nacionales sobre la base de los mandatos emanados del Acuerdo y de una apreciación correcta del contexto político y económico nacional, subregional e internacional, en el cual se ha insertado su acción.

Su capacidad técnica está basada en su propio cuerpo de profesionales, en una infraestructura de asistencia técnica establecida con la colaboración de otros organismos internacionales, y aún de Estados no-miembros, y en el concurso de técnicos independientes a quienes se ha consultado, a través de la realización de reuniones de expertos, en las etapas previas de elaboración de una propuesta. Su capacidad de concertación, se sustenta en dicha capacidad técnica, y en su acceso a los gobiernos nacionales, sea por intermedio de los representantes en la Comisión, sea por intermedio de una toma de contacto directo con las principales autoridades de cada gobierno. La práctica de someter las bases de cada propuesta, una ves elaboradas con el concurso de sus propios técnicos, de aquéllos facilitados por otros organismos, y de expertos independientes de alto nivel, a reuniones de expertos gubernamentales, permite anticipar, en el plano técnico, las reacciones de quienes en cada país opinarán sobre la propuesta una vez formulada, e incorporar a la misma los criterios predominantes a nivel nacional. Por último, la participación de la Junta en las reuniones de la Comisión, y la posibilidad de modificar la propuesta una vez presentada, le ha permitido controlar hasta el momento mismo de la adopción de la decisión el proceso de concertación de los intereses nacionales y el respeto al interés común y a lo prescripto por el Acuerdo.

La Comisión es el órgano en que se representa el interés nacional. Pero el hecho de no ser un órgano que esté reunido en forma permanente en la sede de la Junta, no sólo impide la tentación a la interferencia de las labores de ésta, sino que permite que esté integrada por representantes gubernamentales con poder efectivo en sus propias administraciones. A diferencia del Comité Ejecutivo Permanente de la ALALC, no se trata de diplomáticos que suelen estar tan alejados de los centros reales de poder de sus propios países (y no sólo físicamente, por el hecho de residir en Montevideo), como los técnicos de la Secretaría. Los integrantes de la Comisión, son a su vez, quienes a nivel nacional tienen la principal responsabilidad en la conducción de los asuntos reía, donados con la integración.

A su vez, lo que se decide en Lima no es percibido como algo marginal en la elaboración de las respectivas políticas nacionales. No es un capítulo secundario de la política de comercio exterior referido a una zona marginal. La decisión sobre inversión extranjera y sobre transferencia de tecnología, los programas sectoriales de las industrias metalmecánica y petroquímica, la armonización de las políticas de fomento industrial, el régimen dé las empresas multinacionales, el de la propiedad industrial, el establecimiento de un sistema de creación de tecnología, penetran profundamente en la estrategia de desarrollo económico y de vinculación externa de cada uno de los países. Son decisiones que trascienden la esfera de las relaciones externas e inciden en forma clara en la esfera de la política interna.

Pero estas decisiones comunes ¿son efectivas? ¿Penetran en la realidad tal como lo pretenden quienes las elaboran y las aprueban? Y en última instancia ¿de quién depende la efectividad de las decisiones comunes? Es indudable, como afirmáramos antes, que los Estados cumplirán lo que se decide en Lima en la medida en que perciban que el hacerlo satisface su interés nacional. Y dicha percepción no está referida a cada decisión en forma aislada sino a la totalidad del proceso. La identificación de un Estado con el proceso dependerá del mantenimiento de las expectativas de costos y beneficios que los impulsó a asociarse. La eficacia del mecanismo de concertación y su capacidad de adaptarse a los cambios que surgen en la marcha del proceso de integración, es una variable importante para asegurar el mantenimiento en el tiempo de la reciprocidad de intereses.

Pero como también lo afirmáramos antes, un cierto grado de perfeccionamiento del ordenamiento jurídico y su valoración por todos los actores del proceso, habrá de contribuir en gran medida a su consolidación. Ello implica clarificar el tema del efecto jurídico de las decisiones y de su valor en la jerarquía jurídica nacional» Pero implica asimismo establecer un sistema de control al cumplimiento de las decisiones por parte de los Estados miembros y del control de la legalidad en la adopción de aquellas decisiones.

El tema del control de la legalidad en el proceso y del cumplimiento por parte de los Estados miembros estuvo ausente en la elaboración del Acuerdo. Sólo existía un reenvío, en materia de diferendos, al sistema de la ALALC (artículo 23). De allí que la Comisión encomendara a la Junta el estudio de la creación de un órgano de control jurisdiccional, y sobre las bases elaboradas por la Junta se ha iniciado ahora la consideración a nivel nacional del establecimiento de tal órgano. [48]

La ALALC es sin duda una organización que se mueve en la esfera de lo internacional. Ni el proyecto de zona de libre comercio -sobre todo tal como efectivamente se lo ha entendido por los países grandes-, ni su estructura institucional, ni la naturaleza de las decisiones que emanan de sus órganos, nos brindan elementos para afirmar que en algo se haya ido más allá de lo que es tradicional en el campo de las relaciones interestatales y del derecho internacional público. Sin embargo, sobre la base del mismo Tratado de Montevideo ha sido posible que un grupo de los países miembros de la Asociación encaren un proceso que presenta características distintas. La existencia de un proyecto fundado en valores comunes que implica en el tiempo una profunda interpenetración de los sistemas económicos nacionales y el establecimiento de una estructura institucional perteneciente a los Estados pero que posee órganos que pueden participar del proceso de decisión común gozando de una amplia autonomía con respecto a los gobiernos, son dos elementos que permiten afirmar que el proceso andino va más allá de lo "internacional". ¿Son efectivos los poderes que se ha atribuido a estos órganos? Si se observan los resultados hasta ahora alcanzados puede afirmarse que en principio sí lo son. Pero es evidente que para superar las limitaciones que de hecho y de derecho existen para la plenitud de dichos poderes efectivos, será necesario que se resuelva el problema del efecto jurídico de las decisiones y del control jurisdiccional. De resolverse este problema es indudable que el caso del Grupo Andino podrá pretender reunir los criterios de supranacionalidad esbozados por Pescatore [49] y que se sintetizan en la existencia de un poder, real y autónomo, colocado al servicio de objetivos comunes a varios Estados.

Anexo

¿Supuesto el caso que en un esquema de integración o de cooperación económica se produzca algún tipo de conflicto de los identificados en este trabajo, a través de qué mecanismos se los puede encarar a efectos de lograr su solución?  Para intentar una respuesta a esta pregunta, sobre la base de la experiencia histórica de las organizaciones internacionales existentes, es necesario previamente aclarar qué se puede entender por "solución" de un conflicto.

Si el efecto principal de un conflicto es la ruptura -potencial (caso de conflicto de concepción) o actual- de la reciprocidad de intereses que sustenta el vínculo de asociación (en el caso de un conflicto de organización, se trataría más bien de la ruptura del equilibrio de competencias entre los órganos de la asociación o entre éstos y los Estados miembros), con b sin ruptura de la legalidad, se puede afirmar que un conflicto se soluciona cuando se restablece dicha reciprocidad de intereses, o cuando desaparece la amenaza a la misma.  Como se dijo antes, según sea la valoración implícita o explícita del derecho en las relaciones entre los asociados, cuando exista ruptura de la legalidad podría ser necesario el previo restablecimiento de la misma para lograr, a través de ella, restablecer la reciprocidad de intereses.

En otros términos, desde el punto de vista de la subsistencia del vínculo asociativo, o de su viabilidad a largó plazo, lo que interesa es eliminar los efectos reales o potenciales de un conflicto.  Un criterio formalista ortodoxo puede hacer perder de vista, por ejemplo, que es imaginable una situación en que se restablece la legalidad pero no así la reciprocidad de intereses, y en tal caso es dudoso que se pueda considerar solucionado un conflicto.

Saber cuál es el método más apropiado para obtener ese tipo de solución de conflictos en un esquema concreto de asociación dependerá como se dijo antes de sus objetivos, de sus características y, en particular, del tipo de mecanismo institucional existente. Es imposible una respuesta en abstracto. Pero también de penderá del tipo de conflicto que se debe encarar. Y para ello podría ser de utilidad la clasificación presentada en el apartado anterior.

Es necesario recordar que el mecanismo institucional de un esquema de integración o de cooperación económica puede estar compuesto, según sea su complejidad, por algunos de los siguientes tipos de órganos o todos ellos: órganos intergubernamentales integrados por representantes de los Estados miembros, órganos técnicos o administrativos integrados por funcionarios independientes de los gobiernos, y órganos jurisdiccionales, de tipo arbitral o judicial. Entre estos órganos se distribuyen, por lo general en el instrumento jurídico constitutivo de la asociación, las funciones de preparar decisiones, adoptarlas, velar por su aplicación, y asegurar la vigencia del derecho. El número y tipo de órganos, su composición (por ejemplo un órgano técnico puede ser colegiado o unipersonal), la forma en que se distribuyen las funciones entre los mismos, el sistema de adopción de decisiones en el órgano de decisión final (mecanismos de votación), y el efecto jurídico de las decisiones que se adopten (mediatez o inmediatez), serían otras tantas variables que, según sea la forma en que se combinen (y es posible imaginar múltiples variantes), darían por resultado distintos tipos de mecanismos institucionales.

Teniendo en cuenta el tipo de órganos que puede componer un mecanismo institucional, y teniendo en cuenta el  tipo de conflictos que se puede presentar en un esquema de integración o de cooperación económica, es posible sostener que la función de solución de conflictos presenta las siguientes alternativas en cuanto al tipo de órganos que la puede ejercer:

a) Conflictos de concepción: como se sostuvo antes, se trata de conflictos no justiciables. Este tipo de conflictos puede presentarse en forma potencial o actual. Se manifiesta particularmente en el proceso de elaboración de nuevas decisiones, o frente a propuestas o insinuaciones de cambios totales o parciales en el proyecto común.  La función de solución de conflictos coincide en este caso con la de concertar intereses, que es de la esencia de todo mecanismo institucional en un proceso de integración o de cooperación. Dicha función puede ser ejercida por uno o más órganos intergubernamentales en forma exclusiva; por uno o más órganos intergubernamentales con la asistencia o asesoramiento de uno o más órganos técnicos o administrativos; o en forma conjunta por uno o más órganos técnicos con poder de iniciativa y uno o más órganos intergubernamentales con poder de decisión final. En ciertos casos, es posible imaginar que dicha función de concertación se ejerza en forma exclusiva por uno o más órganos técnicos con poder de iniciativa y de decisión final, pero en consulta con los Estados miembros. También es posible imaginar que para este tipo de conflictos se recurra a un órgano jurisdiccional para pedirle opinión consultiva desde el punto de vista jurídico.

b) Conflictos de aplicación:


i) caso en que se los considera como no justiciables las alternativas son las mismas que en el caso a), aún cuando el hecho de que se cuestione la interpretación y aplicación de normas jurídicas justifica una tendencia a la formación de órganos técnicos ad-hoc o permanentes para efectuar un examen desde el punto de vista técnico y jurídico del conflicto;



ii) caso en que se los considera como justiciables: en este caso se recurre a alguna de las variantes conocidas de mecanismo jurisdiccional, y las variables que permitirían elaborar una topología de mecanismos jurisdiccionales podrían ser; según su naturaleza arbitral o judicial; según su carácter interno o externo a la organización (por ejemplo en los casos en que se prevé el recurso a la Corte Internacional de Justicia), según que funcione en forma permanente o se lo constituya en cada caso; según el grado de automaticidad del recurso al mecanismo; según el grado de complejidad y formalismo del procedimiento ante el mecanismo; según el efecto jurídico de su pronunciamiento (por ejemplo, constatar violación al ordenamiento jurídico; anular un acto; sancionar, etc.).

c) Conflictos de organización: se presentan las mismas alternativas que en b).

NOTAS
[1] Sobre los antecedentes del Tratado de Montevideo y la historia de la negociación, véase: WIONCZEK Miguel, "La historia del Tratado de Montevideo", en WIONCZEK ed„ "Integración de América Latina, experiencias y perspectivas",México, Fondo de Cultura Económica, 1964, pp 53 y ss; URQUISI Víctor, "Génese du Marché Commun Latino-Américain", en Tiers Monde, Paris, P.U.F. 196 2 y MIKESELL Raymond F ,. "El movimiento hacia los grupos regionales de comercio en América Latina", en HIRSCHMAN Alberto ed. "Controversia sobre Latinoamérica", Buenos Aires, Editorial del Instituto, pp. 183 y ss, En particular, ver los siguientes documentos de la CEPAL: "Los problemas actuales del comercio interlatinoamericano", enero de 1967 (E/CN.12/423); "El Mercado Común Latinoamericano". julio de 195 9 (E/CN.,12/ 5 31 ); y CEPAL, Doos.E/CN.12/c,l/ll del 28 de marzo de 1959; E/CN.12/ c.l/11/Add.l, del 20 de abril de 1959; E/CN.12/c.1/11/Add.2, del 11 de mayo de 1959. Ver también,' "Proyecto de Acuerdo de Zona de Libre Comercio", doc, interno del Ministerio de Economía, Buenos Aires, abril de 1959; "Proyecto de Acuerdo de Zona de Libre Comercio", versión revisada en Lima, doc.interno del Ministerio de Economía, Buenos Aires, julio de 1959; y las actas de las Conferencias Intergubernamentales de Montevideo, de setiembre de 1959 y febrero de 1960, Sobre los antecedentes del Mercado Común Centroamericano, ver DELGADO, Pedro Abelardo, "Origen, estructura y funcionamiento del Mercado Común Centroamericano", en INTAL, "La integración latinoamericana. Situación y perspectiva", Buenoa Aires 1965, pp. 53 y ss.

[2] El Tratado de Montevideo fue firmado el 18 de febrero de 1960 por Argentina, Brasil, Chile, México, Paraguay, Perú y Uruguay. Luego se adhirieron (según los procedimientos de los artículos 58 y 59) Colombia (setiembre de 1961), Ecuador (noviembre de 1961), Venezuela (agosto de 1966) y Solivia (febrero de 1967). Su texto completo puede consultarse, entre otras publicaciones, en "Instrumentos Relativos a la Integración Económica de América Latina", I.I.E.J.I.e INTAL, 1968, pp. 287 y ss . El Tratado General de Integración Económica Centroamericana, fue suscrito en Managua, el 13 de diciembre de 1960, por Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua- Luego se adhiere. Costa Rica (julio de 1962). Su texto, como el de los otros instrumentos jurídicos básicos de la integración económica centroamericana, puede consultarse en la citada publicación, pp, 3 y ss.

[3] El texto de la Declaración de los Presidentes de América, firmada en abril de 1967 en Punta del Este, puede consultarse en la revista "Derecho de la Integración", No,l, INTAL, octubre de 1967, PP. 174 y ss.

[4] En particular, de la reunión de Ministros de Relaciones Exteriores de los países miembros de la ALALC, celebrada en el seno de la Conferencia de Partes Contratantes, en Asunción, agosto de 1967 . Fue la última vez que se reunieron los Cancilleres de la ALALC y en dicha reunión debieron constatar su desacuerdo sobre el cumplimiento de lo que cuatro meses antes habían aprobado en forma solemne los Presidentes.

[5] El texto del Protocolo Modificatorio del Tratado de Montevideo, firmado en Caracas en 1969, puede consultarse en la revista “Derecho de la Integración”. No. 6, INTAL, Abril de 1970,99 117 y ss.

[6] En noviembre de 1972 aún no habían ratificado el Protocolo y por lo tanto el mismo no había entrado en vigencia, cuatro países miembros (Chile, Colombia, Perú y Uruguay).

[7] En realidad dicha etapa comienza con los orígenes mismos del proyecto de integración, en particular a través de los trabajos de la CEPAL sobre el Mercado Común Latinoamericano. Son jalones importantes de dicha etapa, el informe solicitado por el presidente Frei de Chile a Herrera, Prebisch, Sans de Santamaría y Moyobre (1964), y la adopción de la resolución 100 (V) de la Conferencia de Partes Contratantes de la ALALC.

[8] En los últimos tres años son pocos los productos que se han negociado en Montevideo. Tampoco se pudo integrar el segundo tramo de la Lista Común. En cambio, se ha utilizado en forma creciente el instrumento de los Acuerdos de Complementación. Hasta noviembre de 1972 se habían firmado 10 Acuerdos.

[9] El Acuerdo de Cartagena fue firmado el 26 de mayo de 1969 por Colombia, Chile, Bolivia, Perú y Ecuador. Sus antecedentes y su texto en “Boletín de la integración”, No 43, junio de 1969, pp 275 y ss; su texto y un comentario en revista “Derecho de la Integración”, No 5octubre de 1969, 99 103 y ss. Los textos más importantes relacionados con el Acuerdo, pueden consultarse en Junta del Acuerdo de Cartagena, “Historia documental del Acuerdo de Cartagena”, Lima 1972.

[10] La base legal del Acuerdo Subregional está dada por las resoluciones 202 y 203 (CM-II/VI-E) de la ALALC, y por la 22 (VII). Conforme a esta última resolución del Comité Ejecutivo Permanente de la ALALC, declaró por su resolución 179, la compatibilidad del Acuerdo de Cartagena con el Tratado de Montevideo. Ver en revista “Derecho de la Integración” No 6 de abril de 1970. pp 118 y ss, las actas de las reuniones del CEP en que se analizó dicha compatibilidad.

[11] Memorando de M. Jean Monnet a M. Georges Bidault, del 28 de abril de 1950. Ver su texto en “Le Monde” del 9 de mayo de 1970.

[12] Sobre la estructura institucional del Mercado Común Centroamricano, puede consultarse: VILLAGRAN KRAMER, Francisco, “Teoría General del Derecho de Integración Económica”. Ed Universitaria Centroamericana, San José de Costa Rica, 1969. FONSECA Gautama y RAMÍREZ Dante, "Los órganos del Tratado General de Integración Económica Centroamericana", en revista Derecho de la Integración, No,6, abril de 197 0, pp. 6 6 y ss, En general sobre la estructura institucional de los procesos de integración, incluyendo el de Centroamérica, ver "Aspectos institucionales de la integración regional entre países en desarrollo" , estudio preparado por SIDJANSKI Dusan, como consultor de la UNCTAD, diciembre de 1971. Ver también, Instituto Interamericano de Estudios Jurídicos Internacionales, "Derecho de la Integración Latinoamericana" (Ensayo de sistematización), Depalma, Buenos Aires, 1969,

[13] Cf. PESCATORE, Pierre, "Le droit de 1'integration", A.W. Sijthoff, Leiden, 1972, pp. 9 a 11.

[14] Ver por ejemplo la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de Colombia del 26 de julio de 1971, en revista Derecho de la Integración, No.10, abril de 1972, pp. 160 y ss. y en particular, p. 170.

[15] Este capítulo está basado en:"Estudio sobre procedimientos para solucionar conflictos", elaborado por el autor para INTAL y publicado en la revista Derecho de la Integración, No.11, octu. bre de 1972, pp. 121 y ss. Estimamos que a los efectos de nuestro análisis también es válido examinar el caso de algunos esquemas de cooperación, económica o comercial, como podría ser el GATT. En última instancia, existen mayores similitudes entre la ALALC y el GATT, que entre la ALALC y la CEE.

[16] Cf. PENA, Félix, "Proyecciones Institucionales del Grupo Andino", en"Revista de la Integración", No.2, INTAL, mayo 196 8, pp. 132 y ss,

[17] En el caso del Mercado Común Centroamericano el origen del proyecto es distinto, y en el mismo tiene un papel de importancia la CEPAL, junto al de los Estados participantes.

[18] Por ejemplo, el caso de Honduras en relación al Mercado Común Centroamericano.

[19] Cf. REUTER Paul, "La communauté Européenne du Charbon et de l'Acier", París, LGDJ, 1953, especialmente p.53; VALENTINE, D. G. "The Court-, of Justice of the European Communit ies", Londres, Stevens & Sons, 1965, pp, 1 a 5; exposición del Sr. Maurice Lagrange en la reunión del Grupo de Trabajo, Guatemala, 3 al 5 de abril de 1972, corroborada por el profesor Walter Müch, ambos vinculados a la negociación del Tratado de París que instituyo la CECA.

[20] Cf, HUDEC Robert, "El Sistema Legal del GATT: Jurisprudencia Diplomática", en revista Derecho de la Integración, No. 8, INTAL, Buenos Aires, abril de 1971, pp. 65 y 66. En general la presentación del señor H. van Tuinen, en la reunión del Grupo de Trabajo de Guatemala, 3 al 5 de abril de 1972, coincide con esta opinión acerca del papel del derecho en el GATT, Cf , revista Derecho de la Integración, No.11, INTAL, Buenos Aires, octubre de 1972, pp. 137 y ss.

[21] Cf. HALLSTEIN, Walter, "La Unificación de Europa". INTAL, Buenos Aires, 1966, pp. 92 y 93; en el mismo sentido las presentaciones del profesor Walter Müch y del señor Maurice Lagrange en la reunión del Grupo de Trabajo de Guatemala.

[22] Es lo que justifica, en nuestra opinión, la necesidad de perfeccionar la estructura jurídica del Grupo Andino, y de establecer un órgano jurisdiccional. Ver punto VI.5 de este informe.

[23] Ver por ejemplo el caso de las Comunidades Europeas, en PESCATORE Pierre, "Distribución de competencias y de poderes entre los Estados miembros y las Comunidades Europeas", en revista Derecho de la Integración, No.l, INTAL, Buenos Aires, octubre de 1967, pp. 108 y ss.; y el caso de la ALALC, PAOLILLO Felipe, "Repartición de competencias y poderes entre la ALALC y los Estados miembros", en revista Derecho de la Integración. No,2, INTAL, Buenos Aires, abril de 1968, pp. 20 y ss.

[24] Sobre este tema la bibliografía en derecho internacional es muy amplia. Ver por ejemplo SERENÍ, Angelo Píero, Diritto Internazionale, t.l Milán, Giuffre, 1966, pp. 92 y 91 y la nota No.l de p, 92 y t.4 pp. 1591 y ss,, y en particular, la biblio grafía de la nota 1 de 1591. Sobre el tema de los conflictos en las organizaciones internacionales, ver COT Jean Pierre, La Conciliation Internationale, Paris, Pedone, 1968, y en particular las pp. 256 a 258. Con respecto al tema de los conflictos originados en el enfrentamiento entre el comportamiento real de un Estado o un órgano común y el ordenamiento jurídico de una organización internacional: SEYERSTED Finn, "Settlement of infernal disputes of intergovernmental organizations by infernal and external courts", publicado en Zeitschrift für auslándisches offentilches Recht und Volkerrecht vol, 24, No.l, febre ro de 1964; y BINDSCHEDLER Denise, "Differends relatifs au sta tud d'un organisme international", en RCADI, v.II, 1968.

[25] Cf. DE VISSCHER, Charles, Theories et Réalités en Droit Inter-national. París, Pedone, 1960, p. 101.

[26] op. cit . pp- 446 y 447.

[27] Ver PAOLILLO Felipe y ONS-INDART Carlos, "Estudio de los procedimientos de hecho utilizados para la solución de conflictos en la ALALC", en revista Derecho de la Integración. No.9, octubre de 1971, pp. 19 y ss.

[28] Cf. al respecto SERENÍ Aldo, op. cit , pp. 1592 y 1593, y nota 2 de la p, 1593. Para Serení, "una controversia e justiciable o non justiciable a seconda che vi sia o meno l'assenso deíie parti di sottoporre la controversia a regolamento giudiziario (che puo essere anche ex aequo et bono): puo aversi quindi una controversia giuridica che non sia justiciable ed una controversia política che lo sia. Si suole daré il nome di "controversie complesse o miste" (differends complexes) a quelle controversie che sonó giuridiche per taluni aspetti e politiche per altri". Cita en apoyo de esta afirmación la Convención de Estrasburgo del 29 de abril de 1957, art.18: "En cas de differends complexes, don certains éléments relevent de la concilij. tion et d'autres de reglement judiciaire, chaqué Partie au differend aura le droit de demander que le reglement par voie ju, diciaire des éléments juridlques du différend precede la proce_ dure de conciliation".

[29] Ver referencias de la nota 1.

[30] Se puede observar que ni el Protocolo de Caracas, ni el de Solución de Controversias, ni el de Creación del Consejo de Ministros, han sido ratificados hasta el presente por todas las Partes Contratantes.

[31] Ha sido, por ejemplo, la situación del Acuerdo de Cartagena en el ordenamiento jurídico interno de algunos de los países miembros, y en particular, de Colombia. Ver ORREGO VICUÑA, F, "La incorporación del ordenamiento jurídico subregional al derecho interno. Análisis de la práctica y jurisprudencia, de Colombia", en revista Derecho de la Integración, No.11, octubre de 1972, pp. 39 y ss.

[32] Ver referencias en la nota 1.

[33] ídem.

[34] ídem,

[35] El Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores se transforma, ría en el órgano máximo de la Asociación. Hasta tanto entre en vigencia el Protocolo respectivo los Ministros pueden reunirse en el seno de la Conferencia de Partes Contratantes, convocada en sesión extraordinaria. Tal ha sido el caso de la reunión de Asunción, en agosto de 1967.

[36]Por resolución 118 (V) la Conferencia de las Partes Contratantes instituyó en diciembre de 1965 una Comisión técnica "integrada por cuatro personalidades nacionales de las Partes Contratantes designadas por la Conferencia y por el Secretario Ejecutivo, quien actuará como miembro coordinador" (artículo primero). Se agregaba que sus miembros actuarían sin responsabilidad de gobierno y exclusivamente en su capacidad técnica. Luego se reglamentaban las atribuciones de la comisión técnica (realizar estudios, formular proposiciones y presentar proyectos para acelerar el proceso de integración económica y social de las Partes Contratantes) y sus relaciones con los demás órganos. Nunca se puso en funcionamiento la citada comisión.

[37] Desde el punto de vista práctico, teniendo en cuenta, el objetivo Central del Tratado de Montevideo, el Programa de Liberación, las resoluciones que importan son aquellas que de alguna forma u otra afectan las condiciones en que circulan las mercaderías dentro de la zona. Para que una decisión de un órgano de la ALALC sea efectiva es preciso que el funcionario de aduana la aplique en el momento de la entrada de un producto. En la práctica, cuando un país concede a los otros miembros de la Asociación una ventaja arancelaria y la incorpora en su Lista Nacional, o en una lista de ventajas no extensivas, o en un acuerdo de complementación, aprobada la concesión por el órgano competente de la Asociación (sea la Conferencia, cuando aprueba por una resolución el Acta de Negociación; sea el CEP, cuando aprueba un acuerdo de complementación), se dicta un decreto (el tipo de acto jurídico in. terno dependerá de cada país) que es el que pone en vigencia la ventaja arancelaria en el ordenamiento jurídico nacional. Si se trata del decreto de aprobación de la lista nacional, normalmente se agrega en el mismo, una cláusula por la que se establece que el producto favorecido por la franquicia deberá cumplir los requisitos de origen aprobados por las resoluciones de la Conferencia. Las disposiciones sobre origen, las de tipo aduanero, etc. siempre se incorporan al derecho nacional por medio de un acto jurídico interno. Siempre entre una resolución de la Conferencia -o eventualmente del CEP- y el sujeto de derecho interno que debe cumplirla o que es favorecido por la misma, media un acto jurídico interno.

[38] Todas las resoluciones por las que se reglamenta el Tratado se refieren al Programa de Liberación, y en algunos casos, con el de los Acuerdos de Complementación (res,99) y de los Acuerdos Subregionales (res,222) se puede observar un desarrollo de los principios contenidos en el mismo. Temas de estos reglamentos son, entre otros, los problemas de origen, valoración aduanera, nomenclatura, tráfico fronterizo, negociaciones, formación de lista común, retiro de concesiones, etc. (ver ejemplos en resoluciones 8, 10, 14, 15, 17, 22, 23, 48, 49, 65, 70, 76, 79, 82, 83, 84, 88, 97, 99, 103, 111, 149, 150, 173, 181, 219 y 222).

[39] Por ejemplo en materia de cláusulas de salvaguardia o de tratamiento a países de menor desarrollo relativo, o todas las resoluciones relacionadas con la aplicación del programa de liberación. En particular, las resoluciones que aprueban las Actas de Negociación,

[40] Los reglamentos de la Conferencia y del Comité Ejecutivo Permanente; o las resoluciones que crean órganos auxiliares o encomiendan al CEP su creación. Debe incluirse en esta categoría la aprobación del presupuesto, la designación del Secretario y la aprobación del programa de trabajo anual del CEP.

[41] Un porcentaje elevadísimo de resoluciones de la Conferencia es, tan destinadas a encomendar tareas al CEP o a las Partes Contratantes.

[42]Ver al respecto Acuerdo de Cartagena, COM/X.E/di.5 del 12 de diciembre de 1972, "Informe de la Junta sobre el establecimiento de un órgano jurisdiccional del Acuerdo de Cartagena".

[43] Ver notas 9 y 10. Sobre la naturaleza jurídica del Acuerdo y del ordenamiento jurídico derivado, ver VILLAGRAN KRAMER, Fran cisco, "Sistematización de la estructura jurídica del Acuerdo de Cartagena", en revista Derecho de la Integración. No.12, marzo de 1973.(a publicarse),

[44] Ver el informe de la Junta citado en nota 42. Sobre la naturaleza del Acuerdo y su relación con el Tratado de Montevideo, ver asimismo ORREGO VICUÑA, Francisco, op.cit. en nota 31.

[45] Sobre el problema de la constitucionalidad del decreto de incorporación del Acuerdo de Cartagena al ordenamiento jurídico interno de Colombia, ver ORREGO VICUÑA, Francisco, op.cit. en nota 31. Sobre los antecedentes del caso y los fallos de la Corte Suprema de Justicia, ver revista Derecho de la Integración, No.10, abril de 1972, pp. 160 y ss.

[46] El Reglamento de la Comisión fue establecido por la Decisión No.6 y el de la Junta por la Decisión No.9.

[47] Ver informe citado en nota 42. Ver asimismo el estudio de VILLAGRAN KRAMER, Citado en nota 43.

[48] Ver informe citado en nota 42.