|
1. Es recién en la última postguerra que comienza a manifestarse
la tendencia a la creación de mecanismos institucionales, internacionales
multilaterales y permanentes, cuyas funciones principales estaban relacionadas
con el comercio entre países y en ciertos casos, con el conjunto
de las interacciones económicas de los mismos. Hasta entonces,
el comercio internacional era solo objeto de entendimientos bilaterales
que obtenían un efecto multilateral por un complejo juego de convenios
basados en la cláusula de la nación más favorecida.
Los únicos intentos de carácter institucional fueron los
realizados en el ámbito de la Sociedad de Naciones, y en particular,
las Conferencias Económicas de las décadas del 20 y el 30,
[1]
Los aliados aún antes de la finalización de la guerra,
imaginaron un mundo, en que las relaciones- económicas internacionales
basadas en principios de cooperación, no discriminación,
libertad y multilateralismo, serian sustentadas, en el plano institucional,
por la creación de tres grandes mecanismos permanentes de cooperación,
en el campo de la canalización dé recursos para la reconstrucción
y el desarrollo, en el de' la ordenación de un sistema monetario
internacional, y en el de la regulación del comercio mundial. El
BIRF y el FMI, cubrieron al ser creados en Bretton Woods, los dos primeros
campos. El fracaso de la Organización del Comercio Internacional,
luego de la Conferencia de La Habana en 1948, dejó parcialmente
trunco el objetivo en el tercero.
Y decimos parcialmente trunco, pues es sabido que a partir de 1948, la
peculiar puesta en vigencia "provisoria" de los principios y
reglas del capítulo IV del Convenio de la OCI, da origen a la principal
organización en materia de comercio internacional que se ha conocido
hasta el presente, que es el GATT. [2]
La puesta en vigencia' del. GATT, y su efectividad en el plano de las
relaciones comerciales internacionales, en particular en lo que se refiere
a la desgravación tarifaria entre los principales participantes
de dicho comercio, es el comienzo de un firme proceso de institucionalización
que se observa desde entonces en este campo. Dicha institucionalización,
tiene por un lado, un carácter regional, cuando al amparo del artículo
XIV del GATT y por motivaciones ciertamente diversas y no exclusivamente
comerciales, se inician los procesos de formación de zonas de libre
comercio(EFTA, ALALC, etc.) y, de uniones aduaneras y mercados comunes
(CECA, CEE, MCCA, etc.). Por otro lado, presenta un carácter sectorial,
con el establecimiento de mecanismos permanentes en el campo de ciertos
productos básicos (café, trigo, azúcar, zinc, etc.).
Surgen asimismo en el plano regional, organizaciones como la OECE, que
si bien tienen funciones más amplias que las estrictamente relacionadas
con el comercio, es en este campo donde obtienen algunos de sus resultados
más claros.
A partir de 1964, la institucionalizaron de la UNCTAD, y los efectos
institucionalizadores que la misma tiene en el plano regional (por ejemplo
CECLA), completan un espectro relativamente complejo de mecanismos a través
de los cuales los países buscan satisfacer y conciliar sus intereses
en el plano de las relaciones económicas internacionales.
Cada una de estas creaciones institucionales son reflejo de las preocupaciones
predominantes en un momento histórico determinado en un grupo o
en la mayoría de los Estados que componen el sistema internacional.
Son producto de procesos que por estar íntimamente asociados a
la distribución de poder en dicho sistema, han sido y serán
esencialmente conflictivos. A veces responden a concepciones opuestas
de lo que debe ser la organización de ese sistema, y dichas concepciones
suelen estar más marcadas por perspectivas diferentes de poder,
que por motivaciones ideológicas antagónicas.
El GATT, [3] por ejemplo, en su origen es la expresión concreta
de la necesidad de acelerar el desmantelamiento, de las restricciones
al comercio entre los países industrializados del mundo occidental,
y su origen es incomprensible fuera del contexto de la guerra fría,
o sea de la tendencia firme a la configuración de un sistema internacional
bipolar y heterogéneo. En ese mismo contexto, la OECE responde
a la necesidad particular del restablecimiento de los niveles de crecimiento
en la economía de Europa Occidental y de un sistema de comercio
y de pagos entre dichos países. Las Comunidades Europeas, y aún
la EFTA, son intentos más sofisticados de consolidar este proceso,
y los cambios que se operan en los últimos años en la concepción
de la llamada integración europea (situación conflictiva
en las relaciones con los Estados Unidos, personalidad propia en el sistema
económico internacional, su propia ampliación tras el ingreso
de los "cuatro"), tampoco podrían comprenderse sin tener
en cuenta las recientes tendencias al multipolarismo político y
económico en el sistema internacional y la atenuación de
la heterogeneidad ideológica.
En la década del cincuenta los temas eran "reconstrucción"',
"multilateralización y no discriminación", "desmantelamiento
de restricciones". El contexto era la "guerra fría",
y por ende, la posibilidad de conflicto violento entre dos concepciones
del mundo y de la vida en sociedad. Se iniciaba la "descolonización",
es decir, emergían nuevos actores en el sistema internacional,
y en el caso concreto de América Latina, se percibía en
forma quizás no siempre clara, que el mundo de la postguerra era
diferente y que era necesario adaptarse: así, CEPAL, complementa
su idea de "industrialización y sustitución de importaciones",
con la de formación de un "mercado regional"" Los
países, al menos algunos de ellos, adaptan sus sistemas de comercio
exterior y de pagos a la nueva realidad impuesta desde el centro, y surge
la ALALC, más como un instrumento funcional a ese objetivo de adaptación
que como resultado de una concepción política del futuro
de los países latinoamericanos en el mundo.
La ampliación del número de actores del sistema internacional
como consecuencia de la descolonización, produce todos sus efectos
al promediar la década del sesenta- En cierta forma el sistema
internacional se "masifica", se vuelve multitudinario. Lo que
antes eran "pueblos pobres" sin capacidad de expresión
propia, se transforman en "países pobres" con atributos
formales de soberanía que les permiten cuestionar al menos formalmente
la distribución de bienestar y poder en el mundo. Los nuevos países
comprenden que para ellos el clivaje principal en el sistema internacional,
está marcado por la existencia de países altamente industrializados
con tecnología propia que controlan los resortes de las relaciones
económicas internacionales, o sea de la transferencia internacional
de recursos, y por el otro lado, de países o agrícolas o
semi-industrializados pero sin tecnología propia, que tienen una
participación baja o nula en las grandes decisiones internacionales
relacionadas con dicha transferencia de recursos. Producto de esta toma
de conciencia, son en parte, algunos de los procesos de integración
económica más recientes (como ser el del Grupo Andino),
ciertos mecanismos de negociación conjunta que se establecen en
relación a productos básicos (por ejemplo la OPEP), y en
particular, la institucionalización de la UNCTAD.
Nuestra intención en este trabajó es introducir ciertas
reflexiones sobre las tendencias institucionales que se perciben en el
sistema internacional actual, en relación exclusivamente con el
comercio entre países, tratando de situar dichas reflexiones en
un contexto más amplio.
2. Toda unidad componente de un sistema internacional histórico
concreto posee algún tipo de vida externa [4]. Interroguémonos
ante todo, acerca de lo que es 'entonces, la vida externa de una nación"
La necesidad más elemental consiste en asegurar su supervivencia
como unidad política autónoma, es decir, en evitar que por
la fuerza sea sometida a la voluntad de otra comunidad. Ello implica el
desarrollo de una' acción defensiva y eventualmente agresiva, y
por tanto, la elaboración de una política de seguridad.
Si bien los ideales de un mundo regido por la justicia, la igualdad y
la solidaridad, importan en la determinación del comportamiento
de los Estados, la realidad demuestra que históricamente la ley
en el sistema internacional la dicta él o los más fuertes,
y dicha fuerza se demuestra en última instancia por la capacidad
militar de un país para ganar una guerra. De ahí, la necesidad
que tiene un país de desarrollar su propio poderío militar,
u obtener mediante la alianza con otro u otros, el grado de disuación
militar que requiere para sobrevivir. Pero en el mundo actual, si bien
la fuerza militar es el máximo indicador del poder de un país,
ella es cada vez más tributaria de su capacidad económica
y tecnológica.
A la necesidad primaria de supervivencia se agrega la necesidad de adquirir
dicha capacidad económica y tecnológica y de maximizar el
bienestar de la población. Es en función de su desarrollo,
y por ende de su bienestar, que una comunidad entabla relaciones con otras,
expresadas a través de distintos tipos de transacciones que afectan
múltiples aspectos de su vida. ¿Cuáles son esas transacciones?
Esencialmente, el intercambio de bienes, servicios, capitales, tecnología,
ideas y personas. Son actores en las mismas, las personas naturales y
jurídicas residentes o localizadas en un país, y el Estado.
Son transacciones que están sometidas a una serie de "reglas
de juego", que pueden ser formales o informales, de origen oficial
o privadas. Por su facultad soberana de regular las relaciones externas
de la comunidad, muchas de estas reglas de juego se originan en el Estado.
Son las leyes, decretos, reglamentos, resoluciones, circulares, etc. que
regulan la entrada o salida de jurisdicción de un Estado de bienes,
servicios, capitales, personas, e ideas. A su vez, toda transacción
externa está sometida a reglas de juego, también formales
o informales, oficiales o privadas de otra comunidad: no basta por ejemplo,
que un país autorice la salida de un producto, es necesario que
el país al cual esté destinado autorice su ingreso.
A través de la historia, y en forma creciente, en las últimas
décadas, los países han ido instituyendo en el plano internacional
reglas de juego tendientes a encauzar y regular sus transacciones económicas.
Algunas de ellas son reglas formalmente aprobadas por la voluntad soberana
de algunos o todos los Estados, mediante acuerdos bilaterales o multilaterales,
o son reglas impuestas por la costumbre. Otras son de origen privado,
como los usos y costumbres comerciales.
Históricamente, las reglas de juego que más inciden en
las transacciones económicas internacionales,'se originan y son
impuestas, por aquellos países que más participan del "juego"
por ejemplo, par aquéllos que más comercian. Las grandes
potencias, o sea quienes más aportan al intercambio de bienes,
servicios, capitales tecnología, y personas en el mundo, o dentro
de un sistema internacional parcial, son las que en última instancia
determinan en qué condiciones se realizarán dichos intercambios.
Esto nos lleva a plantear un punto íntimamente ligado al anterior,
y es el de ¿qué significa "participar en el sistema
internacional"? En una acepción simple del término
puede decirse que participar es ser parte de algo. Toda comunidad política
desde el momento en que se le reconoce el carácter de Estado, es
considerada por el resto de los Estados como "parte" del sistema
de naciones. Comienza a participar de la vida de este sistema, adquiriendo
-por su reconocimiento internacional- el derecho a ejercer ciertos actos
internacionales y a ser sujeto de derechos y obligaciones internacionales.
Se trata de una participación formal basada en el principio de
la igualdad jurídica de los Estados. Jurídicamente, todo
Estado por ser reconocido como tal es parte de la sociedad internacional
en igualdad de condiciones que todos los demás Estados.
La concepción precedente de participación, tiene un carácter
juridicista y pasivo. Según ella, participar es simplemente estar
en el sistema internacional, tener capacidad para realizar actos jurídicos.
De ese estar no se deduce necesariamente que el sistema internacional
reciba una influencia del país formalmente participante. Quisiéramos
por tanto, ir un poco más a fondo en la realidad internacional.
Para ello entendemos necesario considerar la participación como
la posibilidad de influenciar la evolución de determinados acontecimientos.
Participar no sólo seria ser parte de algo - requisito previo
que parece indispensable- sino el lograr en forma más o menos directa
que una cosa se realice o que un hecho se consuma de determinada manera.
Participar implica marcar con la propia presencia la vida de una sociedad.
En esta perspectiva, un Estado participa en la sociedad internacional,
no sólo por ser parte de ella, sino en la medida que logre influir
para que la vida dentro de la misma se configure en función de
sus valores e intereses.
Para comprender el concepto de participación real, es preciso
tener en cuenta cómo se estructura el sistema internacional. El
principio de la igualdad jurídica de los Estados, si bien se explica
desde una perspectiva normativa en el derecho internacional, no es un
concepto útil para comprender la realidad. Esta nos demuestra que
el sistema internacional no está compuesto por unidades iguales,
sino por comunidades políticas con distintos grados de poder. El
sistema de naciones se nos presenta como un sistema estratificado y descentralizado.
Estratificado, por estar las naciones jerarquizadas por su poder, según
sea su dimensión, su capacidad económica y tecnológica
y su fuerza militar.
Descentralizado, puesto que a diferencia de un sistema político
nacional, no exista en el sistema internacional un solo detentador de
la fuerza, un monopolarizador la coerción física, sino una
pluralidad de centros de poder de distinta magnitud. Más que una
descentralización total, se trata de una concentración oligárquica
del poder, en unos pocos Estados que ocupan los rangos más elevados
del sistema estratificado. En otros términos, si se acepta que
el sistema internacional global es un campo de acción de unidades
políticas autónomas, que cooperan, compiten o combaten,
[5] y en el que la configuración de las relaciones de fuerza implica
estratificación del poder con bipolaridad o multipolaridad en la
cúspide, observaremos que hay unidades que dominan y otras que
son dominadas. Y en nuestra opinión este es un punto de partida
esencial para comprender la vida internacional y las normas que efectivamente
la regulan.
Por propia gravitación, por el peso mismo de su fuerza militar
y de su economía, un grupo de naciones detenta, en la actualidad,
en sus manos la capacidad para alterar sustancialmente con sus decisiones,
aisladas o conjuntas, el curso de los acontecimientos internacionales.
Es evidente que las naciones del "club-nuclear' y dentro del mismo,
los Estados Unidos y la Unión Soviética, son las únicas
que pueden adoptar la decisión final de desencadenar un conflicto
nuclear o de evitarlo: son las únicas en poseer los medios necesarios
para producir determinados hechos militares que pueden implicar la guerra
total. Lo mismo ocurre con la mayor parte de las transacciones que caracterizan
la vida externa de las naciones: intercambio de bienes, de servicios,
de capitales, de tecnología, etc.
En materia de comercio internacional, por ejemplo, las llamadas naciones
industrializadas importan y exportan bienes en un porcentaje superior
al 70% del total mundial. Este porcentaje se eleva sustancialmente en
el caso del comercio de manufacturas. Y es igualmente elocuente en el
caso del flujo de capitales, de transmisión de tecnología,
o de transporte marítimo y aéreo internacional. Estos son
algunos indicadores concretos de participación real a tener en
cuenta. Lo que ha ocurrido recientemente en el sistema monetario internacional
ilustra lo que decimos.
3. Del complejo de organismos internacionales que operan en el campo
de las relaciones económicas internacionales con posterioridad
a la Segunda Guerra Mundial, sean estos universales o regionales, limitados
o generales por su ámbito funcional, pueden distinguirse aquellos
en que el mecanismo de elaboración de decisiones, y por ende de
creación normativa, está basado en el principio de la igualdad
jurídica de los Estados; y aquellos en que por el contrario, la
distribución desigual de poder entre los Estados miembros se refleja
en el mecanismo de decisión.
La distinción no toma en cuenta en este caso el principio de igualdad
ante la regla de derecho, sino el de la "igualdad funcional".
Como sostiene Drago, [6] la consagración del principio de la igualdad
de los Estados por el derecho internacional marcó un progreso real
con respecto a la anarquía anterior que condujo a la preeminencia
de las grandes potencias en la vida internacional. Esta igualdad jurídica
no niega evidentemente una desigualdad de hecho pero ella se presenta
como un medio que han utilizado los pequeños Estados para reaccionar
contra la dictadura internacional de las Grandes Potencias". Pero
él mismo autor agrega luego que esta igualdad, sin embargo, debe
ser concebida con realismo ya que caso contrario ella correría
el riesgo de perder todo su con tenido jurídico al mismo tiempo
que su significación psicológica. Según Drago, y
compartimos su juicio, pueden atribuirse dos significados al principio
de igualdad: por un lado, implica la igualdad de todos los Estados ante
la regla de derecho; por otro lado, implica la posibilidad de una "igualdad
funcional", o sea el derecho de todos los Estados, cualesquiera que
sean sus responsabilidades internacionales, de participar en forma igualitaria
en el funcionamiento de los organismos internacionales y en el establecimiento
de las reglas internacionales. Y señala luego lo que para nosotros
es la clave del problema: "así como la igualdad ante la "regla
de derecho es un principio pleno de sustancia que ha permitido positivos
desarrollos, la igualdad funcional, por su lado, "ha demostrado ser
una regla paralizante. Ella ha, en efecto, engendrado frecuentemente en
las instituciones internacionales, la regla de la unanimidad que parece
ser el corolario inevitable.
Gracias a la regla, un Estado, un voto las pequeñas potencias
se "sienten protegidas contra la arbitrariedad de las grandes naciones,
"pero éstas evitan, por ese medio, de tener que plegarse a
las pretensiones de una mayoría de pequeños Estados. Las
susceptibilidades y las segundas intenciones de unos y otros son salvaguardadas,
"la institución tiene una bella, apariencia democrática,
pero no "funciona ".
Pero en los mecanismos institucionales basados en el principie de la
"igualdad funcional" de los Estados, el problema no consistiría
sólo en lograr la adopción de una decisión, sino
en que la misma, si es que tiene algún grado de obligatoriedad,
alcance efectividad. O sea que desde el punto de vista práctico
se la pueda considerar realmente como norma jurídica. Estamos de
acuerdo con Touscoz [7] en que "una regla o una situación
jurídica son efectivas si ellas se realizan en los hechos, si ellas
se encarnan en la realidad". El comportamiento concreto de los Estados
a los cuales la norma creada por una decisión del órgano
.internacional está dirigida., debe conformarse a lo prescripto
por la, misma, para que dicha norma pueda considerarse efectiva, y en
última instancia, válida. Y es precisamente en relación
al principio de efectividad don de la ficción jurídica de
la igualdad de los Estados entra en brusca colisión con la realidad
de la distribución del poder en un sistema estratificado. En el
campo de las relaciones económicas, las normas jurídicas
internacionales multilaterales, cualquiera que sea el procedimiento de
aprobación, sólo pueden alcanzar efectividad, es decir incidir
en la realidad, en la medida en que los Estados que realmente participan
de las transacciones que pretenden regular, .están dispuestos a
aceptarlas, como tales, y no como mera expresión de deseos. Y este
acatamiento es tanto más fundamental, cuanto que por lo general
las decisiones de los órganos internacionales deben ser traducidas
para ser efectivas en actos jurídicos de derecho interno por cada
uno de los Estados.
Por cierto no todas las decisiones de los órganos internacionales
deben incidir en un corto plazo en el comportamiento efectivo de los Estados
en el campo de las relaciones internacionales. Y es aquí donde
pueden cobrar importancia aquellos mecanismos institucionales basados
en el principio de la "igualdad funcional". A través
de posiciones comunes a la .mayoría de los Estados del sistema
internacional global (caso de las Naciones Unidas, o de algunos de sus
órganos como ser la UMCTAD), o de algún sistema internacional
parcial (caso de la OEA), es posible crear a medicino y largo plazo un,
clima internacional propicio a ciertos cambios estructurales en las relaciones
entre los Estados. Dichos mecanismos actúan en esos casos como
órganos de presión o de formación doctrinal, y pueden
facilitar las acciones más concretas tendientes a cambiar el comportamiento
internacional de las grandes potencias, o contribuir a la toma de conciencia
por los países en desarrollo de su capacidad de negociación
internacional. [8]
Parecería, de acuerdo a la experiencia internacional, que son
los mecanismos internacionales que toman en cuenta la desigual distribución
de poder entre los países, 'los que tienen mayores posibilidades
de efectivizar sus decisiones. Y para tener, en cuenta el principio de
la estratificación de poder, se han desarrollado en, la práctica
distintas y conocidas técnicas de ponderación, de jure"
o "de facto", del poder de votación de cada uno de los
asociados. [9]
Sin embargo, creemos que teniendo en cuenta el explicable valor que los
países medianos o chicos atribuyen al principio de la "igualdad
funcional", es posible en la práctica lograr mecanismos internacionales
con vocación de efectividad en sus decisiones, aún sin recurrir
a las técnicas de ponderación. Quizá Flory [10] al
analizar la práctica del GATT nos da la clave; para él este
acuerdo no es sino "'una reciprocidad de intereses fundada sobre
reglas jurídicas''. El GATT, afirma Flory al concluir su estudio,
ha logrado construir un sistema jurídico homogéneo y coherente:
sistema, coherente, pero también eficaz, del hecho que está
ante todo "fundado sobre el interés. Los Estados no aceptan
finalmente las reglas del GATT sino porque ellos encuentran ventajas superiores
a las pérdidas consentidas. El interés así institucionalizado,
aparece como el verdadero motor del GATT. Si no desean perder sus concesiones,
los Estados deben en efecto someterse a las obligaciones que le imponen
el Acuerdo. En definitiva, es el interés "qué hace
que el mecanismo del GATT sea eficaz y obligatorio". "La originalidad
y la eficacia del GATT residen precisamente en "esta alianza permanente;
entre el derecho y el interés".
En nuestra opinión, la reciprocidad de intereses, entendida como
concepto dinámico y en una dimensión temporal amplia, es
el más firme sustento de todo ordenamiento jurídico de cooperación
o de integración económica, y por ende, del vínculo
asociativo que le ha dado origen. En última instancia es la razón
de ser de dicho vínculo asociativo, cuando el mismo es realmente
voluntario y no impuesto por situaciones de hegemonía.
El principio de la reciprocidad de intereses, exige un mecanismo institucional
que aún cuando esté basado en la idea de la "igualdad
"funcional", permita la continua concertación de los
intereses desiguales y a veces radicalmente contrapuestos de los "asociados,
sin llegar a forzar el interés nacional de ninguno de ellos. Es
a través del mecanismo de concertación que se prepararán
las decisiones que tengan en cuenta la realidad de poder entre los asociados.
Si una decisión es mal preparada, y no refleja dicha realidad de
poder, es probable que la reciprocidad de intereses se quiebre, y aun
en el caso de aprobarse la decisión la misma carece ría
de efectividad.
La reciprocidad de intereses exige igualmente, que en caso de incumplimiento
por parte de un Estado de sus obligaciones, o en caso de conflicto entre
dos o más Estados con respecto al proyecto de integración
o de cooperación, el mecanismo de solución que se establezca
-sea político o jurisdiccional- persiga más el restablecimiento
de la reciprocidad quebrada por dicho incumplimiento o por dicho enfrentamiento,
que el restablecimiento de la legalidad probablemente violada por el acto
ilícito de una de las partes. Si las partes consienten en determinado
momento una ilegalidad en función del restablecimiento de la reciprocidad
que sustenta su vínculo asociativo, ésta puede aún
convertirse en los hechos en fuente de nueva legalidad, operándose
así una adaptación de la estructura jurídica de la
asociación a la realidad sobre la que se sustenta.
Por último, la idea de reciprocidad de intereses es opuesta a
toda rigidez en el proceso de decisión, en el de ejecución
de las normas jurídicas, y en el de la adaptación de los
mecanismos institucionales y del ordenamiento jurídico a los cambios
operados en la realidad, en particular, cuando dichos cambios significan
una redistribución de poder entre los asociados.
Pero para que en una asociación de Estados haya reciprocidad de
intereses, ya sea su finalidad la cooperación económica
o la integración, es preciso que todos los asociados tengan algo
que aportar, cuyo valor interese a los demás a corto o a largo
plazo Pueden ser recursos escasos, naturales, de capital o tecnológicos
o pueden ser mercados actuales o potenciales. La posición relativa
de cada asociado frente a los demás estará determinada por
el valor actual o potencial que se atribuya a su aporte, y esta valoración
condicionará su poder de decisión -de facto o de jure- en
los órganos derivados del vínculo asociativo.
4. Un país ingresa a un mecanismo internacional de cooperación
o de integración económica, o solo porque formalmente tiene
derecho a ello como consecuencia de su condición de Estado jurídicamente
igual a los demás, o porque además tiene algo que aportar
que es valorado por los otros asociados. En el primer caso, el ingreso
es un hecho de participación formal: es el caso por ejemplo del
acceso de países chicos a la ONU. En el segundo caso, la incorporación
del Estado tiene los alcances de su participación real en el sistema
internacional o en un segmento del mismo: es el caso por ejemplo de los
acuerdos de productos básicos. En este caso, el valor relativo
del aporte al sistema institucionalizado en determinado mecanismo internacional
será la medida de la participación efectiva de dicho país
en las decisiones del mismo: por ejemplo, en el GATT dicha participación
es baja para la mayor parte de los países en desarrollo pues su
aporte concreto al comercio internacional es sumamente limitado.
En la práctica los países mejor situados en la escala de
poder mundial tienden a actuar al margen de los mecanismos "multitudinarios"
en que todo Estado, por insignificante que sea tiene poder de voto similar
al de las principales potencias. Caso contrario, o segregan mecanismos
paralelos que son los que realmente adoptan las decisiones que luego sólo
pueden ser confirmadas en el seno de los órganos deliberativos
que representan a todos los Estados: es el caso, por ejemplo, del Fondo
Monetario Internacional y el Grupo de los Diez.
Los países en desarrollo, es decir, la "multitud", se
enfrentan al dilema de que por lo general, en los mecanismos internacionales
en que tienen formalmente poder de voto, las decisiones no son efectivas;
en tanto que, en los mecanismos internacionales que aprueban decisiones
efectivas, o no participan como miembros, o carecen de participación
real en el proceso de decisión.
Por un tiempo, que coincida con las primeras experiencias de la UNCTAD,
estos países creyeron que el peso de las mayorías incidirá
en un cambio de comportamiento de las grandes potencias, sin percibir
quizás, que si hubiera sido cierto, se habría operado por
la voluntad mayoritaria un proceso de distribución de poder en
el mundo. Hoy en día, estimamos que es percibido claramente que
no es sólo a través de mecanismos internacionales ni de
reglas jurídicas que se operará dicha distribución
de poder. Creemos que sé ha comprendido, que los organismos internacionales
"multitudinarios" basados en el principio de la "igualdad
funcional", cuanto más pueden ser efectivos para impedir que
los mecanismos internacionales controlados por las grandes potencias obstaculicen
la redistribución de poder, y por ende, tiendan a consolidar una
determinada forma de estratificación internacional. Ese seria su
principal valor político.
Dos experiencias incipientes pero concretas, que proponemos examinar
en la perspectiva de nuestras reflexiones por el grupo de estudio, parecen,
indicar cuales son las tendencias institucionales más adaptadas
a la realidad de poder en el actual sistema internacional. Ambas son diferentes
por muchos motivos, pero coinciden en el hecho que a través de
la acción conjunta, un grupo de países intenta imponer ante
el resto el valor de su aporte al sistema internacional, y de tal forma,
busca reglas de juego que favorezcan básicamente sus intereses.
Son ellas las experiencias del Acuerdo de Cartagena y de la OPEP.
En un caso, el del Grupo Andino, el aporte que se tienden a valorar es
el del mercado actual y potencial, para cuyo acceso los países
miembros fijan sus propias reglas, y al hacerlo Procuran aumentar su poder
de negociación en el sistema internacional parcial que es el latinoamericano,
y aún, ante el resto del mundo. En el otro caso, el de la OPEP,
el aporte que se hace valorar es el de un producto esencial para mantener
el funcionamiento del aparato industrial de las grandes potencias a determinados
niveles de precios.
No son experiencias únicas, y quizá tampoco originales.
Pero ambas señalan un camino, y es el de que a través del
agrupamiento de países basados en criterios regionales o funcionales,
se puede aumentar el poder de negociación en el ámbito internacional,
y de tal forma incrementar el grado de participación real en el
sistema de naciones. La clave residiría en su capacidad para adoptar
en planos limitados pero concretos, decisiones efectivas Y que en el plano
en que dichas decisiones son adoptadas las grandes potencias tengan intereses
concretos que negociar.
Pero quizás lo más interesante de estas experiencias, y
lo que justifica su análisis detenido, es que en ambos casos, se
ha percibido que en el sistema internacional de la actualidad, los actores
principales no son) solo los Estados, sean ellos grandes o chicos, sino
que cuando se trata de transferencia internacional de recursos, junto
o por encima de los Estados ha emergido un nuevo actor, tan o más
poderoso, y que enfrentarlo significa haber comprendido, previamente la
lógica interna dé su comportamiento y las contradicciones
del mundo al que pertenecen: es la empresa multinacional. Quizás
la principal conclusión que proponemos, es que en los próximos
actos, la acción de los países menos desarrollados, en su
.búsqueda de una regulación del comercio internacional que
sea más favorable a sus intereses, no podrá prescindir del
hecho de la presencia del nuevo actor que es la empresa multinacional,
y que ésta, al igual que históricamente las Grandes Potencias,
solo comprende un lenguaje: el del poder.
A la luz de esta idea, por ejemplo, el tema del sistema de preferencias
en materia de comercio de manufacturas, y otros vinculados a las relaciones
económicas internacionales actuales, exigirán una nueva
perspectiva de análisis.
NOTAS
[1] Cf. COLLARD Claude-Albert "Intstitutions Internacionales"
Dalloz: París 1967, ps 611 y ss: CURZON Gerard, La diplomacia del
comercio multilateral , Fondo de cultura Económica, México
1969, ps 21 y ss, FLORY Thiebaut, Le GATT Droit Ingternational et Comerse
Mundial, LGDJ: París, 1968, ps 1 y ss, MAGRO MAS Alejandro, Comercio
Internacional: el GATT, Guardiana: Madrid 1968.
[2] Cf ops. Cits
[3] Sobre el GATT ver asmismo DAMM Kenneth W. The GATT, Law and Internacional
Organization, The University of Chicago Press: Chicago and London, 1970.
[4] Algunas de estas ideas fueron anteriormente expuestas por el autor
en "La participación en el sistema internacional", Revista
Criterio, Buenos Aires, diciembre de 1968, ps 931 y ss.
[5] Cf Hoffman Stanley, Teorías contemporáneas sobre las
relaciones internacionales, Tecnos: Madrid 1963, p224. Ver además
el trabajo del autor, Argentina en América Latina, Revista Criterio,
Buenos Aires, diciembre de 1970.
[6] Cf DRAGO Roland, La Ponderation dans les Organisations Internacionales,
en AFDI, 1956, ps 259 y ss. Sobre el tema de la igualdad jurídica
de los Estados y la realidad de la distribución de poder en el
sistema internacional, ver KLEIN Robert The idea of equality in internacional
politics (The tension between the concept of great-power primacy and the
concept of sovereign equality), Université de Geneve, 1966.
[7] Cf TOUSCOZ Jean, Le principe d'effectivité dand l'ordre ingernational
LGCJ: París 1964 y en particular, ps 1 10, ps 60 a 79 y 255 a 259.
[8] Una comparación interesante entre la UNCTAD, por ejemplo,
y el GATT, puede verse en DAMM Kenneth, op cit, ps 378 y ss
[9] Ver por ejemplo en tal sentido las que presenta DRAGO en el artículo
citado en nota 6.
[10] Op cit p.6 y luego p. 276.
|
