Las relaciones de integración y cooperación económica entre los países latinoamericanos no se insertan dentro de un proceso institucionalizado único, lineal y simple. En algún momento se pensó que esa sería la situación emergente de la decisión que adoptaron los presidentes en la reunión que celebraron en Punta del Este, en 1967. Los hechos superarían muy pronto tal pretensión, y el objetivo del Mercado Común Latinoamericano y de la convergencia de los distintos esquemas subregionales de integración quedó pospuesto en el tiempo.

El pluralismo institucional caracteriza, por el contrario, la actual situación de las relaciones de integración y de cooperación dentro de la región. Sólo el seta abarca a la totalidad de los países latinoamericanos. Sus funciones como organismo multilateral de cooperación económica son: c) "promover la cooperación intrarregional con el fin de acelerar el desarrollo económico y social de sus miembros", y b) "promover un sistema permanente de consulta y coordinación para la adopción de posiciones y estrategias comunes sobre temas económicos y sociales, tanto en los organismos y foros internacionales como ante terceros países y agrupaciones de países" (artículo 3 del Convenio de Panamá). Y expresamente se prevé que "las acciones del SELA deberán respetar las características propias de los distintos procesos de integración regional y subregional, así como sus mecanismos fundamentales y su estructura jurídica" (artículo 49). En esta limitación se exterioriza la desconfianza hacia los enfoques globales en materia de integración y la resistencia a crear organismos de cúpula que pudieran debilitar los esquemas parciales y subregionales. Luego el párrafo 2 del artículo 5° precisa las competencias del SELA en materia de integración en estos términos: "los objetivos del SELA son [...] apoyar los procesos de integración de la región y propiciar acciones coordinadas de éstos, o de éstos con Estados miembros del SELA, y en especial aquellas acciones que tiendan a su armonización y convergencia, respetando los compromisos asumidos en el marco de tales procesos".

El SELA asume por lo tanto la existencia de procesos de integración, en el sentido más clásico del término, y se apoya en ellos para desarrollar, junto con otros medios que le son propios, acciones del tipo que en la actualidad se denominan de "cooperación económica horizontal". Se trata de acciones -en el plano de la cooperación frente a terceros y de la cooperación en programas y proyectos conjuntos- que tienden a organizar la interdependencia latinoamericana sobre bases de solidaridad y cooperación.

Si bien no abarca a la totalidad de los países de la región, el Tratado de Montevideo no excluye la posibilidad de ampliar su actual base geográfica de manera tal que coincida con la del SELA. En términos de porcentaje de la población, producto bruto y comercio regional, la ALALC comprende a lo esencial de la región. No así en húmero de países. Sus funciones han sido cada vez más limitadas al campo de las preferencias comerciales y de la complementación industrial, y poco ha quedado en' ella de sus ambiciones programáticas en materia de integración económica, al menos entendida ésta en un sentido más estricto. Pero sigue siendo el único mecanismo existente que puede brindar una cobertura legal y política a las relaciones comerciales preferenciales. Transformar la ALALC en un sistema eficaz de preferencias comerciales, en función de objetivos más amplios de integración y de cooperación, parecería serla consecuencia más probable -y lógica- del actual proceso de reestructuración que se supone culminará en 1980.

Los elementos más clásicos de integración económica se manifiestan con distinta intensidad, en los tres esquemas subregionales existentes: el Grupo Andino, el Mercado Común Centroamericano y la CARICOM. Desde una óptica regional, son aproximaciones parciales al objetivo global de la integración latinoamericana, ya que abarcan sólo a algunos países y son concebidas como pasos hacia la configuración del mercado regional. En el caso del Grupo Andino, si bien en su origen estuvo formalmente vinculado a la ALALC, cada vez más tal relación se limita al hecho de la común pertenencia de los cinco países miembros al Acuerdo de Cartagena y al Tratado de Montevideo. Pero la firma del Tratado que crea el Tribunal de Justicia y la práctica de los últimos años con respecto a las modificaciones del Acuerdo de Cartagena han acentuado la independencia jurídica y política del Grupo Andino con respecto a la ALALC.

Otros mecanismos, como el de la Cuenca del Plata y el Pacto Amazónico, se suman al espectro institucional de la cooperación regional, junto con varios más de índole bilateral o sectorial. Su importancia y vigencia real es diversa, pero todos están reflejando la multiplicidad de medios institucionales de que se valen los países de la región para promover sus relaciones recíprocas.

La región en conjunto presenta entonces un cuadro de interdependencia creciente, que se encauza a través de numerosos medios multilaterales y bilaterales, regionales y subregionales, globales y sectoriales. En un sentido amplio, todos ellos son funcionales a objetivos de integración, entendida ésta como el desarrollo de una interdependencia solidaria y cooperativa, o sea como rechazo a la interdependencia conflictiva y la fragmentación. Sólo algunos responden a una definición más estricta de integración económica, y aun así suponen para su viabilidad la consolidación del cuadro más amplio de interdependencia regional.

Presentaremos a continuación algunas reflexiones sobre la experiencia institucional de los procesos de integración económica en la región -entendidos ahora en sentido más estricto-, basadas en casi dos decenios de la ALALC y uno del Grupo Andino. Se trata de experiencias ricas en contrastes, tanto en lo que respecta a la metodología empleada para integrar las economías de los países miembros cómo a la mecánica de adopción y aplicación de las decisiones. Pero por sobre los contrastes institucionales surgen denominadores comunes, referidos a los problemas básicos que se plantean en la construcción institucional de iodo proceso de integración consensual.

II

La experiencia demuestra que son dos las preguntas básicas que se relacionan con la construcción institucional de un proceso de integración consensual: ¿cómo lograr y mantener a través del tiempo la concertación de los intereses nacionales de los países participantes? y ¿cómo traducir dicha concertación en decisiones que sean efectivas y que permitan desarrollar el proyecto de integración conforme a la voluntad de las partes? El vínculo asociativo y la estructura jurídica que de él deriva descansan sobre una reciprocidad de intereses que debe mantenerse a través del tiempo. Preservar la reciprocidad de intereses y producir decisiones efectivas y eficaces parecen ser las funciones esenciales de la estructura institucional y jurídica. Es evidente que la forma en que se responda a las anteriores preguntas -y a otras conexas que podrían formularse- incidirá en las características de la estructura institucional de un proceso de integración concreto. Las variantes que se ofrecen a los negociadores gubernamentales en el momento de definir la estructura institucional son numerosas, y pueden extraerse ya sea de la experiencia de otros procesos de integración, ya sea de la imaginación creadora. Es que en esta materia, como en todo lo relacionado con la cooperación internacional institucionalizada, rige el principio de la libertad de organización: no existen normas jurídicas internacionales positivas que prescriban determinado marco de referencia o pauta de comportamiento.

Número de órganos que compondrán el marco institucional, a quién representan sus integrantes y cómo son designados; distribución de competencias formales y materiales entre los órganos y entre órganos y Estados nacionales; atribución del poder de proposición y de decisión final; sistemas de votación en el órgano de decisión final; efecto jurídico de las decisiones y sujeto de derecho destinatario de las mismas: son otras tantas variables que, según sea la forma en que se combinen, determinarán la fisonomía de la estructura institucional de un proceso concreto de integración.

Resultaría temerario, si no imposible, determinar a priori y sin un conocimiento del proyecto de integración que se desea implementar, qué es lo recomendable en materia institucional. Sólo luego de conocer el plan de integración, y teniendo en cuenta características políticas, económicas y administrativas de los países envueltos en el mismo, se podría seriamente examinar ventajas y desventajas de algunas alternativas en el plano institucional. Por ejemplo, se pueden atribuir mayores competencias al órgano compuesto por técnicos independientes con respecto a aquel constituido por representantes de los gobiernos; se puede reservar el poder de iniciativa al órgano técnico o, por el contrario, reservarlo a los Estados nacionales; se puede optar por sistemas de votación mayoritarios o exigir siempre la unanimidad; se puede establecer o prescindir de un sistema de control de la legalidad de las decisiones de los órganos comunes; se puede encarar en muy distintas formas el problema de la solución de conflictos originados en la aplicación, de reglas de integración.

Si la ALALC y el Grupo Andino han dado respuestas distintas al problema institucional, la explicación debe buscarse en la diferente naturaleza y el distinto contenido de uno y otro proceso. Pero es el plan o proyecto de integración el que determina la estructura institucional, y no al revés. Sería un error entender que la ALALC no ha evolucionado a etapas más avanzadas de integración, como lo preveía el artículo 54 del Tratado de Montevideo, como consecuencia de la estructura institucional. Los factores explicativos están en otro plano y no en el institucional. Como también sería un error pensar que un plan complejo de integración pueda llevarse adelante sin cierto grado de complejidad y perfeccionamiento en la estructura institucional y jurídica. Ello explica que en el caso del Grupo Andino la creación del Tribunal de Justicia se tornara inevitable, y que los objetivos políticos que caracterizan a la actual etapa andina requieran de algún tipo de institucionalización de las reuniones de los ministros de Relaciones Exteriores y de la participación de los representantes parlamentarios, tal como decidieron los Presidentes en su muy reciente reunión de Panamá.

Ahora bien, ciertos mitos vinculados al tema institucional han inhibido históricamente, o al menos condicionado, la tarea creativa en ese aspecto. Señalemos, por ejemplo, la creencia de que un proceso de integración requiere el establecimiento de instituciones con competencias tales que les permitiera adoptar decisiones obligatorias para los Estados, aun contra la voluntad de éstos. De allí que tales instituciones, y las normas por ellas aprobadas, reciban el nombre de "supranacionales", o en otros casos, "comunitarias", pero atribuyendo a esta palabra un contenido similar a la anterior, es decir, de superior a los Estados. Serían entonces instituciones y normas jurídicas que estarían por encima del Estado nacional y del ordenamiento jurídico interno de cada país participante. Además, en la distribución interna de competencias entre los órganos del mecanismo, se atribuiría -según esta creencia- competencias decisivas al órgano "supranacional" por excelencia, que sería aquel compuesto por funcionarios independientes de los gobiernos; y en el órgano de composición intergubernamental las decisiones se aprobarían por mayoría, siendo directamente aplicables en el territorio de los Estados miembros. O sea que tal creencia sugiere la imagen de una confabulación entre una "tecnocracia apátrida e irresponsable" -en el lenguaje de De Gaulle- y un grupo de Estados que podrían imponer así su voluntad a los demás asociados. "Supranacional" sería entonces la negación de lo "nacional".

Si se rastreara el origen del mito de la supranacionalidad, se arribaría por cierto a lo que fue en un momento determinado la concepción de lo institucional en los círculos europeístas de las Comunidades. La inserción de la idea en América Latina se produce en el decenio de 1960 y se explica por la importancia que en aquel entonces se atribuía al modelo europeo. La divulgación de la idea puede explicarse también por un conocimiento superficial tanto de la teoría como de la realidad de la mecánica de las decisiones en las Comunidades.

Lo cierto es que la idea penetró y se difundió, transformándose casi en el centro del debate institucional que se agudiza en la región a partir del "Informe de los Cuatro", en 1964. Hoy es preciso realizar un esfuerzo de esclarecimiento sobre cómo funcionan realmente las instituciones de las Comunidades y hasta qué punto se aproximan a lo que comúnmente se denomina como "supranacional".

En un intento sólo de efectuar un apunte para tal reflexión, sugerimos a quienes en ella participen que se formulen algunas de las siguientes preguntas: ¿quién preserva el monopolio de la coerción física en el caso de un proceso de integración consensual que esté lejos de una hipotética etapa de federalismo político?; ¿mantienen los Estados la capacidad jurídica para denunciar en cualquier momento el instrumento jurídico internacional multilateral sobre el que se basa un proceso de integración?; ¿en qué forma se preserva la capacidad nacional para controlar el cumplimiento de lo pactado, ya sea en el momento de prepararse las decisiones, en el de su adopción o en el de su aplicación?; ¿qué ha ocurrido históricamente cada vez que, en un proceso de integración consensual, un Estado o un grupo de Estados, o un órgano común, ha intentado alterar la reciprocidad de intereses sobre la cual se basa el vínculo asociativo, o se ha negado a restablecerla?

También se podría sugerir la posibilidad de comparar la creación de órganos comunes en función de un proyecto común a un grupo de Estados, con los mecanismos de acción conjunta que pueden observarse en las experiencias de integración internacional de industrias a través de la asociación de empresas que desean preservar la autonomía de sus respectivos centros de decisión. Por ejemplo, puede ser interesante efectuar la comparación entre las situaciones que se crean en el caso de constitución de una filial común a un conjunto de empresas y las que se crean en el caso de formación de una sociedad de sociedades. Precisamente, una de dichas diferencias podría residir en quién posee, en un caso y en otro, la posibilidad jurídica y fáctica de impedir una decisión de fondo o, en última instancia, de decidir la conclusión del proyecto común.

Relación funcional entre la estructura institucional y el proyecto de integración; ejercicio imaginativo de la libertad de organización sin ataduras a preconceptos en el momento de la creación institucional, y rechazo del mito de la supranacionalidad como requisito para una integración exitosa, parecen ser tres criterios que la experiencia latinoamericana demuestra deben ser tenidos en cuenta al ensayar respuesta a las preguntas formuladas al comienzo de este apartado.

III

Examinaremos a continuación con más detenimiento el problema del control del interés nacional en los mecanismos institucionales de un proceso de integración. Y es que para una correcta comprensión del funcionamiento del sistema institucional de un proceso de integración basado en el consenso, cabe partir de la premisa de que un Estado participa del mismo en la medida en que entiende que ello conviene a su interés nacional. De allí la importancia que el tema del "interés nacional" tiene en la respuesta a las preguntas básicas antes planteadas.

Se supone que, antes de comprometerse jurídica y políticamente a participar en un proceso de integración -cualesquiera sean los alcances del mismo-, el Estado se interrogará acerca de las ventajas y desventajas que en el corto y en el largo plazo acarrearía para el país el desarrollar una acción conjunta con otro u otros países.

La definición del interés nacional que conduce a la aceptación de un determinado programa de integración es un acto soberano e inalienable de un Estado. Por cierto que en la práctica puede estar influido por factores externos. Pero, en última instancia, en la medida en que el acto de iniciación de un proceso de integración es un acto consensual del que participan libremente los Estados interesados, tal definición supone el ejercicio de la soberanía estatal. La soberanía se manifiesta precisamente en la posibilidad de definir sin interferencias extrañas qué es lo que conviene a una comunidad, y en la posibilidad de aplicar y tornar efectivo aquello que se entiende conveniente. Es claro que no nos estamos refiriendo solamente a esa posibilidad en términos jurídicos o formales, sino en términos reales o políticos.

La premisa de la que se parte para comprender por qué un Estado se compromete en un proceso de integración también es válida en el caso de que se trate de comprender por qué un Estado decide mantenerse dentro de un esquema de integración ya existente. Tanto en un caso como en otro, la explicación es simple: en términos de interés nacional conviene más participar, o seguir participando, que dejar de participar o retirarse del proceso. Por cierto que en la definición del interés nacional jugará un número amplio de factores, algunos de ellos económicos y otros políticos, algunos internos y otros externos. También es claro que el método de definición del interés nacional dependerá de las características propias de cada sistema político nacional (democrático, autocrático, etcétera).

Una primera conclusión que se puede extraer en el plano institucional es que la participación de un Estado dentro de un proceso de integración exige la adopción de una organización nacional apropiada para definir en cada caso concreto el interés nacional frente a los demás Estados. Dicha organización dependerá, en su complejidad y en su estructura, de la complejidad del proceso mismo y de la organización del resto de la administración nacional. La organización nacional de integración será, por un lado, parte de la administración nacional (sea a través del Ministerio de Economía o su equivalente, o del de Relaciones Exteriores, o, como en el caso de los países andinos, de un ministerio específicamente dedicado al tema, o de secretarías de Estado o institutos autónomos); por otro, parte del esquema institucional de la integración. Insistiremos luego en esta idea, que entendemos central.

Si la premisa de la que partimos es correcta, se puede suponer que el proceso de integración evolucionará en la medida en que todos los Estados participantes entiendan que es satisfactorio a su interés nacional. Si el acto inicial del proceso -normalmente la firma de un tratado que formaliza el programa de integración- es un acto consensual que implica la concertación (puesta en común) de los intereses nacionales en juego, los actos subsiguientes que impliquen la puesta en funcionamiento del programa también requerirán la concertación de intereses nacionales.

Por consiguiente, una segunda conclusión que se puede extraer, en el plano institucional, es la de que todo proceso de integración consensual supone el establecimiento de un mecanismo de concertación de los intereses nacionales en juego. Es decir, un mecanismo que permita preparar y adoptar decisiones que sean satisfactorias para todos los Estados involucrados. No se trata, por cierto, de que todas las decisiones sean satisfactorias, sino de que en conjunto las decisiones que se adopten produzcan para cada Estado un resultado más satisfactorio que el que se produciría sin el proceso de integración o sin la adopción de dichas decisiones.

Se debe recordar asimismo que, siendo el de integración un proceso que se desarrolla a través del tiempo, es difícil prever en el programa inicial todos los detalles relacionados con su evolución y aplicación. La integración no es un compromiso que se agota en un solo acto. Supone un continuo de actos que se dan en una dimensión temporal relativamente larga. De allí que, cuanto más complejo es el modelo de integración al que se aspira, más conveniente es definir en el momento inicial sólo los objetivos generales y particulares (es decir, por sectores o temas), los plazos en que los mismos se deben obtener, los instrumentos por medio de los cuales se deben implementar y el mecanismo de decisión correspondiente. Tal programa o plan, formulado jurídicamente, adopta la forma de lo que se ha denominado "tratado-cuadro" o "marco". Es decir: se determina en el momento inicial el marco que permitirá desarrollar un proceso que será dinámico y por ende cambiante. Quizás una denominación más apropiada sería la de "tratado-programa" o "tratado-indicativo", ya que se trata de la formulación jurídica de un programa de trabajo en común entre un grupo de países, que indica metas y procedimientos a lograr en plazos que en la práctica siempre se tornan flexibles.

La idea misma de programa y de tratado-marco implica la de un mecanismo de administración del programa. Es decir, la de un mecanismo que permita ir adoptando las decisiones necesarias para darle contenido al marco y que, a la vez, permita que se asegure la aplicación de las decisiones adoptadas. Por ello, ese mecanismo institucional es concebido como una "máquina para adoptar decisiones".

Debe entonces vincularse la idea de concertación con la de administración de un programa de integración. La administración concertada del programa de integración es finalmente la razón de ser de los órganos de integración. Es decir, de los órganos que se crean por los Estados para que, a través de su acción, se concreten los objetivos comunes que justifican el vínculo asociativo.

Aquí, cabe una clarificación importante. Existe una creencia de que los órganos de integración son sólo los establecidos por el instrumento jurídico constitutivo del proceso o por instrumentos jurídicos posteriores. Es decir, los órganos propios de la persona jurídica internacional que se crea en función del proceso. Ello es cierto, en parte, al menos desde un punto de vista estrictamente jurídico. Sin embargo, entendemos que es necesario tener una visión más amplia del sistema institucional de la integración.

En efecto, si consideramos la idea anteriormente propuesta de la concertación de intereses nacionales, observaremos que en el proceso de decisión de una asociación de Estados para la integración (llámese o no "Comunidad"), la formación de la voluntad nacional es una fase ineludible, y también lo es la participación del Estado nacional en la aplicación de la decisión. La etapa de preparación de un proyecto de decisión puede, en efecto, comenzar en uno de los órganos multinacionales. Normalmente, como en el caso del Grupo Andino y a diferencia de la ALALC, en el órgano técnico. Pero si se quiere que realmente exista concertación de intereses nacionales, tarde o temprano, de hecho o de derecho, será preciso que cada Estado nacional sea llamado a intervenir, en una forma u otra, en la preparación de la decisión. Cada Estado nacional expresará su interés nacional a través del órgano nacional correspondiente -que no siempre será necesariamente el mismo ni el específicamente encargado de los temas de integración-, antes de que el proyecto de decisión llegue al punto de decisión final (que normalmente se adopta en el órgano intergubernamental). Más clara aún resulta la participación del Estado nacional en el momento de la adopción de la decisión final. Si bien el órgano intergubernamental es jurídicamente un órgano propio de la persona jurídica internacional creada por los Estados para encuadrar el desarrollo de un proceso de integración, de hecho quienes votan en él son miembros de los respectivos gobiernos y ejercen su poder de decisión en nombre del Estado miembro. También es evidente la participación nacional en la etapa de la aplicación de una decisión, en la medida en que ésta crea derechos y obligaciones para los sujetos de derecho interno, sí se tiene en cuenta que cada Estado retiene el monopolio de la coacción física dentro de su territorio. La capacidad de aplicar una decisión en el territorio de un Estado miembro pertenece a éste en forma exclusiva, aun cuando se trate de una norma de aplicabilidad directa.

Por ello, entendemos que es conveniente visualizar el mecanismo institucional de un proceso de integración como un mecanismo con dos segmentos. El uno nacional, compuesto por uno o varios órganos competentes en materia de integración, y el otro multinacional, compuesto -normalmente- por un órgano intergubernamental (a través del cual se expresan formalmente los Estados) y otro técnico o comunitario. En esta perspectiva, se puede afirmar que en el Grupo Andino son órganos de integración y parte de la estructura institucional del proceso tanto la Junta del Acuerdo de Cartagena como la Comisión, y ahora el Tribunal de Justicia, como el Instituto de Comercio Exterior de Venezuela o la Secretaría General de Integración de Bolivia, así como sus equivalentes en los otros países miembros.

Si se establece un correcto diálogo entre los dos segmentos del mecanismo institucional y se aseguran los métodos de control -a priori y a posteriori- que los Estados pueden utilizar en salvaguardia de su interés nacional, es perfectamente posible que la idea de concertación prevalezca sin que obstaculice la idea de administración del programa de integración. Puesto que tampoco sería cuestión de que la administración del programa de integración (y, por tanto, la eficacia del sistema de decisiones) fuera imposibilitada por la necesidad constante de actuar conforme al mínimo común denominador. En realidad, si ello ocurriera, el problema no residiría tanto en una insuficiencia institucional como en el hecho simple de que los Estados no estarían interesados en la integración, al menos en la integración tal como ha sido formulada en el programa respectivo. Estaríamos en presencia de una crisis de concepción de la integración.

Es evidente, sin embargo, que el solo hecho de que un país acepte una acción conjunta para el desarrollo con otros Estados implica un condicionamiento a la capacidad de decisión nacional. O sea, crea una situación nacional diferente en el contexto internacional, ya que será preciso tener en cuenta, en cierto tipo de decisiones internas, los compromisos asumidos frente a otros Estados. Pero cabe recordar que no es sólo la integración la que plantea este tipo de condicionamiento. El solo hecho de que un Estado no esté aislado en el mundo impone un condicionamiento. ¿Hay mayor condicionamiento acaso que el que crea la necesidad de importar una parte sustancial del petróleo que se consume? La diferencia es que en el caso de un proceso de integración, un Estado está creando por su propia voluntad (acto soberano) un condicionamiento externo que puede controlar y aun modelar en función de sus propios intereses. Y en el caso concreto de los países latinoamericanos, este condicionamiento autogenerado parecería el único medio de superar en el largo plazo el mayor condicionamiento existente a la soberanía de un Estado moderno, que es el subdesarrollo.

Considerando la definición dada más arriba sobre soberanía, podemos concluir que no necesariamente la participación de un Estado en un proceso de integración afecta su soberanía. Por cierto que tal participación podría afectar al interés nacional de un Estado, si existen deficiencias en la definición por parte de éste acerca de qué es lo que le conviene. Pero ese sería un error imputable al Estado y no al hecho de que se participe en la integración.

Cada Estado, dentro de un proceso de integración consensual y complejo (tipo CEE o Grupo Andino).que se administre a través de un mecanismo institucional compuesto por órganos intergubernamentales y comunes en su segmento multinacional, puede mantener en forma plena su capacidad para decidir qué es lo que le conviene en materia de desarrollo, siempre y cuando esta decisión se encuadre dentro del programa conjunto de integración y de las decisiones también conjuntas que se adopten en dicho mecanismo institucional. Pero aquí caben dos precisiones: que el programa conjunto es elaborado con la plena participación del Estado interesado, y que en la elaboración de las decisiones destinadas a desarrollar dicho programa también participa en forma plena el Estado interesado. También se debe considerar que en un programa de aplicación progresiva, durante mucho tiempo el campo de la política económica nacional comprendido por el mismo será relativamente reducido. Esto es particularmente válido cuando, como en el caso del Grupo Andino, en el momento inicial del proceso de integración las interacciones económicas entre los países participantes son relativamente escasas y marginales.

Pero, por otro lado, cabe tener en cuenta que si el proceso de integración es exitoso, no sólo no disminuye sino que se acrecienta la posibilidad que un Estado tiene de controlar qué tipo de opciones en materia de política económica son las convenientes a su interés nacional, ya que se produce un acrecentamiento de la base de sustentación económica y política para operar -frente al resto del sistema internacional. De allí la idea de que en un proceso de integración, a través del ejercicio compartido de la soberanía (capacidad nacional de decisión), los Estados participantes amplían la posibilidad de un ejercicio real de su soberanía frente a los demás Estados. Un ejemplo lo constituye la política arancelaria concertada. Es cierto que cada Estado miembro condiciona, a partir de la aceptación de un arancel común, su capacidad de decisión en la materia. Pero a la vez es cierto que, gracias al arancel común, aumentará su capacidad de negociación comercial.

No hay que olvidar que, en última instancia, la idea de soberanía real en el sistema internacional actual está estrechamente ligada a la dimensión de cada país como unidad autónoma de dicho sistema. Por debajo de cierta dimensión es difícil mantener una soberanía real y sería fácil reducirse a una soberanía ficticia o simbólica.

IV

Que el proyecto de integración formulado jurídicamente en un tratado y que las decisiones conjuntas adoptadas en los órganos comunes penetren en la realidad depende en gran medida de la eficacia del mecanismo de concertación de intereses. Efectividad de las decisiones y eficacia de la concertación están estrechamente vinculadas. Los Estados cumplen lo que se decide en la medida en que perciben que el hacerlo satisface su interés nacional. Y dicha percepción no está referida a cada decisión en forma aislada sino a la totalidad del proceso. La identificación de un Estado con el proceso dependerá del mantenimiento de las expectativas de costos y beneficios que lo impulsó a asociarse.

La eficacia del mecanismo de concertación y su capacidad de adaptarse a los cambios que surgen en la marcha del proceso de integración son entonces variables de importancia para asegurar el mantenimiento en el tiempo de la reciprocidad de intereses.

Y la adaptación a los cambios, variable significativa en la evaluación del sistema institucional, plantea uno de los problemas más difíciles de resolver en la práctica. Los distintos mecanismos de adaptación permiten que el programa de integración y su estructura jurídica e institucional mantengan suficiente flexibilidad ante la cambiante realidad. Y en procesos de integración entre países en desarrollo y en plena crisis internacional, es esencial cierta dosis de flexibilidad. Pero, a su vez, un exceso de flexibilidad afecta a la predictibilidad que es condición básica para que las reglas de juego que se pactan incidan en el comportamiento real de los operadores económicos. Se debilita así el clima de seguridad jurídica, y esto repercute en las decisiones de inversión, que son en última instancia el medio a través del cual un proceso de integración se transforma en instrumento de desarrollo económico.

Pero, para mantener en el tiempo la reciprocidad de intereses, también es fundamental cierto grado de perfeccionamiento del ordenamiento jurídico y su valoración por todos los actores del proceso de integración. Ello implica clarificar el tema del efecto jurídico de las decisiones y de su valor en la jerarquía jurídica nacional. Implica asimismo establecer un sistema de control del cumplimiento de las decisiones por parte de los Estados miembros y de control del respeto de la legalidad en la adopción de esas decisiones.

El grado de perfeccionamiento jurídico necesario dependerá de los objetivos que se persigan y de la metodología empleada para producir una aproximación entre las economías nacionales y finalmente su integración. Es menor en una primera etapa del proceso de aproximación, si lo que se busca es intensificar el comercio y desarrollar complementaciones industriales. Tal es el caso de una zona de preferencias o de una zona de libre comercio. Es sin duda mayor cuando se trata de avanzar hacia la integración de las economías a través de programas de liberación automática, de desarrollos sectoriales programados, y de armonización de políticas y legislaciones. Ello explica los distintos requerimientos jurídicos de un proceso como el actual de la ALALC con respecto al andino. Por eso lo que aparecía como ineludible en el Grupo Andino, y que es la aplicabilidad directa de las -decisiones, el control de la legalidad, el asegurar por medios jurisdiccionales el cumplimiento de las decisiones y la interpretación uniforme del derecho común, sería disfuncional y superfluo en una ALALC concebida como un sistema de preferencias comerciales y de promoción de la complementación industrial. El Tribunal de Justicia creado por el Tratado firmado en Cartagena tiene sentido desde el punto de vista jurídico y práctico en el Grupo Andino. Pero no lo tendría en el caso de la ALALC.

V

Durante mucho tiempo se pensó que la ALALC debía evolucionar hacia un proceso de integración económica con la metodología propia de una unión aduanera y de un mercado común. La voluntad de varios de los países miembros, las disposiciones del propio Tratado de Montevideo, las resoluciones programáticas como la número 100, los acuerdos políticos como la Declaración de Punta del Este y los estudios técnicos apuntaban a esa finalidad. Y es en función de tal objetivo como se planteó, casi desde el comienzo, la necesidad de operar una reforma institucional.

Ni se pudo avanzar hacia el objetivo más ambicioso ni se plasmó la reforma institucional. Y es que no todos los países estaban de acuerdo con el sentido y el alcance de las reformas. Se había producido un conflicto de concepción con respecto al proceso de integración que en realidad era incipiente desde la negociación misma del Tratado de Montevideo.

Si la estructura institucional resultaba poco funcional para lo que la integración debía ser, poco a poco se puso de manifiesto que tampoco lo era para lo que de hecho era la Asociación. La estructura institucional reveló sus deficiencias aun con respecto al objetivo de establecer un sistema limitado de preferencias.

Por un lado, la Secretaría, a pesar de la capacidad técnica que la caracterizó por muchos años, careció de la independencia y de los recursos necesarios para cumplir con eficacia sus funciones de concertación de intereses en juego. Finalmente se resintió su propia capacidad técnica y se fue alejando gradualmente del modelo que debería haberla inspirado en cuanto a la definición de su papel institucional, que es el de la Secretaría del GATT. Por apuntar a una reforma deseable pero imposible, los países miembros dejaron de hacer lo factible y lo que hubiera sido funcional para la realidad de la ALALC.

Por otro lado, el Comité Ejecutivo Permanente, si bien aseguró la representatividad gubernamental, se fue introduciendo cada vez más en terrenos propios de un órgano técnico, de concertación y administración. Y su representatividad ha sido muchas veces más nominal que real, ya que si se acepta que el sistema preferencial es la esencia de la ALALC, quienes efectivamente deben estar representados en el órgano intergubemamental son los órganos que a nivel nacional deciden en materia de comercio exterior. No siempre ha sido así.

Debilidad del órgano común, disfuncionalidad del órgano intergubernamental, en el segmento multinacional; falta de conexión adecuada entre el segmento multinacional y el nacional; y competencias difusas con respecto a la ALALC en el segmento nacional han caracterizado la estructura institucional del sistema de la ALALC Todo ello en un ambiente de crisis permanente de concepción. Con un tratado que formaliza un plan de integración que no refleja necesariamente lo que los países se proponían originalmente y lo que en realidad hicieron, ya que hubo que introducir en él la figura de la zona de libre comercio como consecuencia de las exigencias del GATT. Y que tampoco refleja lo que algunos de los países deseaban que fuera la evolución posterior. El resultado ha sido una reciprocidad de intereses afectada, una eficacia limitada del sistema preferencial y un incumplimiento generalizado de los compromisos.

El proceso de reestructuración abre la posibilidad de recuperar para la ALALC sus funciones esenciales como sistema preferencial. La evolución operada en la práctica y en las reglas de juego del GATT así lo permite. Y también parece ser esa la voluntad de los países miembros. Los objetivos más ambiciosos de integración económica se canalizarán en acciones de alcance parcial, tal como los acuerdos subregionales, los sectoriales y los bilaterales, que en sus elementos preferenciales deberán encontrar en el sistema de la ALALC la cobertura jurídica y política suficiente y el encuadre de una perspectiva y de objetivos comunes.

Las consecuencias de la reestructuración en el plano institucional deberían ser, en consecuencia, el fortalecimiento de la capacidad técnica y política de concertación de la Secretaría, la racionalización de las funciones del Comité Ejecutivo Permanente y una conexión con órganos nacionales que sean realmente competentes en las materias sobre las que se decide en el órgano intergubernamental.

VI

El primer decenio del Grupo Andino se caracteriza por un gran esfuerzo para desarrollar desde un punto de vista conceptual, técnico y normativo el plan de integración contenido en el Acuerdo de Cartagena. El esfuerzo es mayor con relación a la idea de los programas sectoriales de desarrollo y a la armonización de políticas e instrumentos, en particular en materia de inversiones y tecnologías externas.

A la Junta le correspondió un papel destacado en este esfuerzo. Desde el primer momento sus integrantes exigieron el respeto estricto a las competencias que el Acuerdo atribuía al órgano, muy especialmente con respecto a su poder de iniciativa, a su independencia técnica y al control de los recursos propios y de cooperación técnica. Las normas del Acuerdo y la práctica impuesta por la propia Junta permitieron que ésta actuara como verdadero agente de concertación dé intereses.

También la Comisión pudo desempeñar el papel que le asignara el Acuerdo. Y su eficacia se acrecienta por la representatividad de sus integrantes, todos ellos reales responsables de la conducción de los asuntos de integración en sus propios países. Este hecho facilita la conexión entre los segmentos nacionales y el multinacional dentro de la estructura institucional del Grupo. Gradualmente, los países fueron perfeccionando sus propios organismos nacionales de integración, asignándoles competencias y recursos, y un lugar destacado en el organigrama del respectivo gobierno. En algunos casos adquieren rango de ministerio, y siempre ocupan una posición próxima al centro del poder.

Si la capacidad de concertación permitió' el desarrollo conceptual, técnico y normativo del plan de integración, y si también permitió superar conflictos de concepción que incluso produjeron el retiro de uno de los países miembros, los resultados en cambio no han sido tan satisfactorios en lo que se refiere al cumplimiento de las decisiones. La efectividad de las decisiones dista de ser óptima.

Por el momento ello puede atribuirse a las dificultades propias de un proceso de integración complejo que afecta intereses nacionales vitales. Pero también puede encontrarse una explicación en el carácter imperfecto de la estructura jurídica derivada del Acuerdo. No se precisó en el Acuerdo el alcance de sus propias normas y de las derivadas, tanto en lo que se refiere a sus efectos jurídicos como a los sujetos de derecho a quienes estaban destinadas.

Este vacío es cubierto conceptualmente por el nuevo Tratado firmado en mayo de 1979 en Cartagena, que además crea el Tribunal de Justicia. Teóricamente el problema del perfeccionamiento de la estructura jurídica está resuelto. Falta observar ahora lo que ocurrirá en la práctica.

La ausencia del órgano jurisdiccional y la insuficiente sistematización del ordenamiento jurídico originado en el Acuerdo de Cartagena, al incidir en el cumplimiento de las decisiones creaban un clima de inestabilidad e inseguridad jurídicas. Existían pocas garantías contra las acciones unilaterales contrarias a lo pactado por los países miembros, o estas frecuentes situaciones de incumplimiento desgastaban a la Junta, afectando así su capacidad de concertación.

Este hecho, sumado al de la prórroga de los plazos, tampoco ha sido favorable para que el plan de integración, sus desarrollos concretos en distintos instrumentos y sus reglas de juego tuvieran incidencia, marcada en el comportamiento de los operadores económicos y en sus decisiones de inversión.

El Grupo Andino, desde la reunión de mayo en Cartagena ha entrado en una etapa en que el esfuerzo mayor estará destinado a tornar efectivo lo decidido y a administrar la ejecución de un plan que ha ido ganando en contenido y precisión. La estructura institucional, tanto en su segmento multinacional como en los nacionales, presenta, luego de la experiencia del primer decenio y de las innovaciones introducidas en Cartagena (1979), las características necesarias para encarar la nueva etapa.

En cambio, resulta aún prematuro opinar sobre la funcionalidad de la actual estructura institucional con respecto a los objetivos políticos que han delineado los países miembros para el Grupo, en particular en el campo de las relaciones externas. Será preciso esperar la concreción de las decisiones institucionales adoptadas en la muy reciente reunión de presidentes en Panamá, y que se refieren a las reuniones de ministros de Relaciones Exteriores y al Parlamento Andino. Y luego corresponderá observar lo que ocurre en la práctica, para tan sólo entonces abrir juicio al respecto.